国外政党的党内监督：主要做法、现实困境与经验启示

罗星

摘 要：通过加强党内监督来实现自我净化是国外许多政党管党治党的普遍做法。国外政党加强自身的监督有其内在的逻辑和动因，在监督内容上覆盖到了党内生活的方方面面，在实践中形成了一套行之有效的办法。尽管这些方法存在着一些难以克服的局限，但汲取国外政党在党内监督方面的经验教训，能够为中国共产党加强党内监督提供有益的借鉴。

关键词：国外政党；党内监督；制度治党；权力运行；监督体系

中图分类号：D2626文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）07-0016-06

党的十八大以来，中央以加强党内监督作为惩治和预防腐败的重要突破口，在党内监督的理论和实践探索方面都取得了重要成就。基于此，十八届六中全會重新修订《中国共产党党内监督条例》，标志着中国共产党对党内监督的认识上升到了一个新的高度。实际上，党内监督不仅仅是无产阶级政党的“专利”，也是世界主要政党加强自身建设的普遍做法。国外一些政党在长期发展的过程中，在党内监督方面积累了一些好的经验和做法，对于今天推动中国共产党的党内监督有着重要的启示意义。正如习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出的那样，为了深化对从严治党规律性的认识，就必须“把总结自身经验和借鉴世界其他政党经验结合起来，增强从严治党的系统性、预见性、创造性、实效性”[1]。本文拟在分析国外政党加强党内监督的动因、主要内容、重点做法的基础上，对其中的有益经验和面临的困境进行总结，以期为中国共产党的党内监督提供有益借鉴。

一 、国外政党进行党内监督的动因和内容

对权力的监督与制约，是西方政治思想史中一个经久不衰的话题。一方面，权力本身所具有的双重属性，决定了遏制权力的负面效应成为现代国家治理的题中应有之义。权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败[2]。另一方面，与古代国家“小国寡民”式的治理逻辑不同，现代国家的治理在规模和复杂程度上都与过去有根本区别，权力在委托关系中异化成为了制约政治体系健康发展的一大难题。政党作为政治体系中不可或缺的部分，是国家政治生活的中枢，如果说马基雅维利所在时代的主角是君主，而当今各国政治舞台的主角就是政党，政党的权力特别是执政党的权力直接影响着国家和社会生活的方向。自政党产生以来，一方面人们开始接受政党，把它视为政治生活中不可或缺的重要组成部分；另一方面又认为应当采取种种措施，从最大程度上减少政党政治的“阴暗面”，使得政党最大限度造福于人类[3]。正如有了国家权力就需要加强对权力的监督一样，有了政党就要对政党权力进行监督。世界政党发展史上的兴衰成败也表明，任何形式、任何条件下对政党权力的“弱监”（监督制约力度不够）“虚监”（形式上监督而实质没有监督）以及“空监”（存在监督制约领域的空白），不仅会影响政党本身功能的衰退，更会给国家政治生活带来灾难[4]。尽管不同的政党在党内监督的形式、内容方面有着自己的特点，但党内监督对于一个政党健康发展的重要性则成了各主要政党的共识。在国外特别是西方国家，对执政党的监督方式相对比较多，比如在野党或者反对党的监督、社会舆论的监督，但党内监督也在其政治生活中扮演了非常关键的角色。一些国家的主流政党一方面坚持民主、自由、开放的价值观，主张尊重党员的个性、提高党员的主体地位，保证党员的权利；另一方面为了在激烈的党内竞争中取得优势，不得不采取一系列措施加强党内监督，保证党的纪律。金钱和权力是政党绕不过去的迷宫，在和平年代政党最容易受到腐败滋生、党纪松弛、派系斗争等的困扰[5]，因此，政党的党内监督一般聚焦在以下几个方面。

1.监督党的纪律和政治规矩是否得到贯彻。比如欧洲许多政党内部就设立专门的督导员（也称“党鞭”）来对党员贯彻党的政治纪律的状况进行监督。比较有代表性的是英国工党的“三线文书法”。在议会进行有关政策表决前，每个工党议员都会收到一份带有下划线的政策倾向说明书，一道线表明这是党的政策倾向；二道线表示这是重要的议案，党员在发言和表决的时候要和政党一致；三道线表明是极端重要的议案，党员必须遵从，否则将受到最严厉的纪律处分。英国工党通过这一举措，在选举中保证了绝大多数议员都能按照政党意志去投票。即使是被视为组织松散的右翼政党，也有一整套的机制来监督党内高层，以保证在投票和表决的时候与本党保持一致，正如习近平所指出，“现代西方政党都是有政治纪律的，政党的重要成员必须拥护本党的政治主张、政策主张，包括本党的意识形态。”[6]

2.监督党内官员的清廉状况。一个政党党内的廉洁程度直接关系到在其民众中的形象，关系到该政党是否能够在激烈的选举中胜出，所以国外各政党都坚持打“反腐牌”，注重对高官的廉政监督。许多政党都坚持对主要党内干部实行财务公开，这一点法国社会党表现得较为突出，法国社会党在全国和联合会两个层面都设立了财务监督委员会和仲裁委员会，可以对本党成员的经济情况进行监督。近年来巴西劳工党为了提高民众的支持率，重拳出击，惩治腐败，清理违纪的公务人员。一些政党不仅对干部清廉状况进行监督，而且关注党员干部的生活作风。新加坡人民行动党要求干部不能私自接受礼物、参加应酬性宴会以及出国。一般来讲，为了使政党在竞选的过程中给民众留下良好印象，候选人廉政状况出问题时，政党通常会加以严肃处理。

3.监督党内决策的执行情况，确保党的意志能转变成为可操作的政策。澳大利亚工党在党内建立的有相关法规制度，对党内的决策状况进行观察，引入基层党员参与决策，普通党员也可以参与到决策过程中，不仅提高了决策的民主化水平，而且也构成了有力的监督。墨西哥三大政党都强调监督党内规章的执行情况。革命制度党把推动和监督严格执行党的基本文件作为党的领导重要义务，国家行动党把监督党章和相关条例遵守列为全国政治委员会的重要职权[7]。日本《自由民主党规律规约》就规定了几类违反党的政策行为，即违背党的大会、总务会、众议院议员总会等决定的行为。瑞典社会民主党党章中明确规定，担任公职的党员要定期向党组织汇报所主管领域的基本状况，特别是对党的思想和决策的贯彻执行状况，以保证决策能做到“上行下效”。

二、国外政党党内监督的主要特点

国外许多政党的党内监督贯穿于政党活动的方方面面，在竞选活动中，要求党员按照党的意志参加选举；在议会中，监督党员按照党的意志行事；在公共权力运作的过程中，要求党员遵守党纪，执行党的决策，甚至说党内监督还覆盖到了“八小时之外”，党内监督呈现出鲜明特征。

1.善于抓住“关键少数”，突出对党内精英的监督。国外许多政党在治党模式上强调“精英治党”，即党内治理主要依靠精英来实现。由于精英是党内权力的主要行使者，党内监督的落脚点往往聚焦到了党的高级干部身上。最典型的例子就是德国基督教民主联盟发生的献金案件，针对高层中出现的腐败案件，德国基督教民主党没有采取姑息的态度，而是组织了调查委员会进行深入调查，对案件涉及到的相关人员进行严肃处理，最终矛头指向了该党的负责人科尔。英国政党的党鞭监督的重点对象也是议员等党内的精英人物，瑞典社会民主党党章第六条规定，监督的重点对象就是党内的中高级干部。古巴共产党颁布的《国家干部道德法规》、老挝人革党出台的《领导干部禁令》都是针对各级领导的，要求党内的高级干部主动公开财产，包括个人亲属的投资状况等。

2.设立专门的领导机构，确保监督的权威性。一般而言，国外许多政党会在议会党团内部设立督导专员的制度，来加强对党员的管理工作，促进本党行动上的协调性，保证本党决策的实现。大多数西方国家政党都设立专门的监督人员，又称为督导员或者“党鞭”。德国议会党团中的干事长，奥地利议会党团中的副主席、日本自民党内的党纪委员会都承担了这方面的职责。法国社会党内设立了仲裁委员会和财务监督委员会，为了确保独立性，党章中规定仲裁委员会必须由选举产生，其委员不得在党内担任其它职务。全国财务监督委员会每年至少召开两次会议，对党的预算计划进行监督[8]。许多社会主义国家的政党都建立了专门的党内纪律检查机构，例如古巴在1978年成立了党内监督和检查委员会，负责监督党员违反党纪国法的行为，调查检举涉嫌腐败的党员。新加坡人民行动党通过党督制度，来实现对本党党员的监督和控制，其监督涉及的方面非常之广，不仅监督党员在政治上的立场，而且监督党员在日常生活和工作中的行为。人民行动党作为新加坡国内最大的政治力量，党内监督做的是非常成功的。有学者这样评论，按民主政治的一般理论，一个政府能在长期执政中自我更新，历二十年而不老化，而不形成尾大不掉的既得利益阶层，应该是由于强有力的外在监督了。无疑，新加坡是这条具有普遍解释力的定律的例外[9]。这正说明了人民行动党党内监督发挥的重要作用。

3.既注重通过有形的制度建设来实现对党员的“他律”，也通过培育无形的道德约束来实现党员的“自律”。德国社会民主党形成了一个从中央到地方、从实体到程序都比较严密的监督体系，形成了中央和地方组织中多层次、多样化、多环节的监督网络，该党不仅在党内设立仲裁委员会和监察委员会，为了保证监督的程序正义，还建立了人员独立制度、回避制度、维护人制度、口头审理公开制度等，在处分党员的时候特别强调保持党员申辩的权力，保证监督的公正性[10]。党内问题无法处理时，还建立了专门的调查委员会。为了有效开展党内监督，法国社会党采取的做法是在全国和联合会两个层级上分别设立党的仲裁员员会和财务监督委员进行党内监督，赋予其独立的裁判权和问责权。英国工党虽然没有明确领袖的任期制，但为了实现对党的领袖的监督，建立了领袖挑战制，即当现任工党议员对领袖不满的时候，只要符合一定的条件，就可以向领袖发起挑战。后来保守党党内也采取了这项制度。越南共产党从2002年起在党内建立了质询制度，任何一位中央委员都可以对包括总书记在内的党内高层提出质询，直到得到满意的答复为止。除了制度建设之外，国外许多政党普遍注重利用道德约束的力量，进而引导各级党员遵纪守法。世界各国政党大多都重视政治人物的从政伦理训练、道德修养训练、增强为民服务的意识和经历挫折的勇气和信念训练等等，这些训练大部分采取了与本国文化相适应的形式[11]。比如新加坡人民行动党除了构建完善的制度体系来实现有效的党内监督，也注重利用东方文化特有的价值观，如“面子文化”“耻感文化”，通过构建公平、公正、包容的价值观来实现党员有效的自律。国外各种政党也注重通过加强“党性修养”的方式来加强自身建设。不仅注重党内法规，还注重社会规范，特别是西方政党，设立政治伦理审查委员会以从道德层面约束党员。日本自民党专门设立了政治审查委员会，对党员进行道德审查和评估，清理不合格党员。

4.善于将党内监督和党外监督有机结合起来。就党外监督的方式来看，一般是通过三种渠道，第一是设立党内专门的机构或者制度，主动接受外部的监督，这在社会主义国家的执政党中比较常见。古巴共产党发展党员必须经过群众推荐，还要征求党员所在社区的意见，设立全国群众举报委员会，便于普通民众监督党员干部。墨西哥革命制度党为了发挥群众在反腐中的作用，党的领导人主动与社会团体负责人签署条约，主动接受社会团体的监督。很多发展中国家善于利用群众监督的力量，比如南非政党的“举报热线”和“公众调查制度”，纳米比亚人组党的“议会走进人民”活动，以及莫桑比克解放阵线实现的“领导人定期寻访制度”[12]。第二种是借助媒体的力量进行监督，又被称为显微镜下的审视，这在舆论自由度相对比较高的西方国家一般比较普遍。《英国每日电讯》曝光了国会议员利用职务便利的“骗补门”，多名议员为此引咎辞职。监督无死角的前提是党务的公开化和透明化。美国两党内部的各种规则和制度，不仅向全体党员，而且向整个社会民众开放，欢迎来自方方面面的监督。第三种是利用网络、大数据的手段加强党内监督。这在西方政党中应用较多，英国工党提出“网络党”概念，充分发挥互联网在党内监督方面的作用，鼓励一般民众通过网络、媒体等渠道對党员监督。德国社会民主党通过“红色手机”“红色电脑”等计划，把党员信息放到互联网中以接受整个社会的监督。

三 、无法克服的局限：国外政党党内监督的困境

在取得巨大成就的同时，我们也看到，国外政党在党内监督质量上并不是“十全十美”，监督覆盖做不到“面面俱到”，监督力度上也做不到“铁面无私”，还存在着许多问题，面临着许多困境，具体体现在以下几个方面。

1.党内监督异化成为“党内分裂”，旨在实现“自我净化”的党内监督异化为“自我弱化”。在西方政治学研究中，加强“政党纪律”与保持“政党内聚力”之间并不构成一种完全一致的关系，反而潜藏着分裂的危险。党内的团结直接关系到一个政党的生命力，如果党内监督最终演变成了党内斗争甚至是党的分裂，那么对党的执政会形成严峻挑战。现实中许多国外政党的发展证实了这一点。在尼赫鲁去世之后，印度国大党党内发生了严重分歧，极大损害了国大党的组织体系。日本自民党内部的派系斗争，一定程度上弥补了一党长期执政条件下监督的缺位，但是最终导致了政党的分裂，1992年日本新党从自民党中分裂出去，最后导致日本“55体制”的终结[13]。墨西哥革命制度党之所以在2000年丧失政权，其中一个很重要的原因也是全党在一些重大问题上的分歧不断增多，党内形成了“元老派”“传统派”“少壮派”等派别，导致党的组织体系分裂。这实际上就说明了国外政党在党内监督和维护党的团结之间存在一种内在的张力，如果处理不好就会严重威胁到党的发展。

2.过分关注“关键少数”，忽视“绝大多数”。在国外政党的党内监督中，重点针对的是党内有一定身份和地位的党员，特别是活动在议会范围内的党员，对于普通党员的约束和管理明显存在不足。特别是国外的右翼政党，组织结构的松散性，决定了监督的目标往往指向了党内的高层，而对基层党员的监督显得尤为不足。美国的民主党、共和党以及欧洲的右翼政党，由于党组织和基层党员之间的联系相当分散，所以对“绝大多数”党员的管理和监督相对不足。对于大多数国外政党来说，基层组织把精力更多放在了落实上级党组织的政策、动员选民和联系群众上，监督职能几乎没有得到发挥。

3.虽然构架了严密的制度体系，但在执行过程中难以落实，制度虚化现象普遍存在。这是因为“政治监督问题不仅是监督者与被监督者之间的关系，而且与一个国家的政治体制和社会文化底蕴有着密切的联系[14]。党内监督受到了本国的政治生态、选举制度等诸多因素的影响，使得监督难以公正进行。党内监督的专职机构往往出现“灯下黑”的局面，造成监督的不得力。严肃的党内监督有时候甚至变成了权力斗争的“纸牌屋”，受“钱主政治”影响极大。热播美剧《纸牌屋》中主人公弗兰克就把党内赋予他的监督权当成自己谋求权力的“敲门砖”，为了当上美国总统可以不择手段。纵观美国政党政治的发展历史，“政党分肥”现象自不必说，利益交换、家族政治现象屡有出现，即使在现实的政治中，由于议会议员在选举时候更多受制于选民而不是政党，这就决定了党内监督不可能对议会党团成员形成强大的约束力，违反党纪的现象时有发生。一些发展中国家的党内监督受制于部族和血亲观念，受“选举主义”的影响，实用主义色彩浓厚。一些政党为了赢得选举，对党内存在的问题视而不见的现象也是时有发生。即使是被很多人称道的媒体监督也受制于“资本逻辑”，很难做到公正客观，常常是“有所为”同时又“有所不为”。

四、他山之石：对中国共产党加强党内监督的启示和借鉴

党内监督对马克思主义政党有着更为特殊的意义，不仅关系着一个政党能否严明党纪，拒腐防变，更关系到执政党的前途命运。“我们是一党长期执政，最大挑战就是权力的有效监督，持续破解这一难题，党才能永葆先进性和纯洁性。”[15]十八大以来，中央把党内监督作为全面从严治党的战略性手段，在《中国共产党党内监督条例》的起草过程中，起草组不仅收集了党的历史上的相关文件法规、马克思主义经典作家和党的领袖的相关论述，还搜集了一些关于国外政党党内监督制度的文献，以资借鉴[16]。总结国外政党在加强党内监督方面的经验教训，能够为中国共产党破解自我监督的难题提供一定的借鉴。

1.运用好中国特色的党内监督方式。世界上形形色色的政党在党内监督方面都有自己的“利器”和“法宝”，中国共产党也不例外。有研究者认为，相比之下，中国共产党在权力结构的内在统一性、意识形态的价值导向、纪律系统的基础保障方面有着独特的优势，正是这些优势为党内监督提供了有效的支撑[17]。关键在于通过体制机制的改革，进一步发挥好这些优势。要高度注重纪委这个党内监督的专门机构，通过改革纪检检查体制，转职能、转方式、转作风，使其聚焦到执纪监督这个最大的主业上。注重运用巡视这个党内监督的特色形式。巡视是中国古代政治制度留下的宝贵智慧，中国共产党结合具体实际对其进行了现代性、创造性的转化，在反腐败和党内监督中发挥了重要作用，成为在中国特殊党政体制下加强党内监督的有效形式。巡视监督的自上而下性与“察、纠、举”的一体性展现出来的自我革新能力弥补了中国共产党党政体制一体化的缺陷；巡视监督中针对一把手的重点监督和强势监督破解了“一把手”面临的监督难题；巡视监督的异体性和独立性弥补了多党合作制度中监督不足的困境[18]。山西出现的塌方式腐败、湖南衡阳破坏选举案、四川南充的贿选案，全部是在巡视过程中发现的，特别是涉及到中管干部案件的审查，有超过60%的线索来自于巡视[19]。下一步，加强党内监督的一个重要思路就是优化党内治理体系，进一步发挥好中国特色的党内监督形式。

2.把实现党内团结、维护中央权威作为党内监督的重要目标。新颁布的《中国共产党党内监督条例》（修订版）明确规定把维护党的团结统一作为党内监督的重要任务，这充分汲取了国外政党在管党治党层面的教训。几十年来世界上许多政党由于不能很好解决党内的路线斗争、权力斗争，党内出现了很多派别，严重破坏了党的凝聚力和战斗力。苏共在处理党内矛盾时也有过很多教训，长期的党内斗争不仅使苏共自身受到严重损害，也不利于国家政治生活的健康发展。回顾中国共产党的历史，曾经出现过的山头主义、分散主义、宗派主义给党的发展带来的损害是非常严重的。当前，一些地方出现了对中央的政策变通执行、不坚持请示报告的状况，中央纪委官方网站就多次点名批评“独立王国”，针对的就是一些领导干部在其主政的地方自称一套体系，不服從中央领导，对中央决策部署阳奉阴违。之所以会出现这种现象，根源在于一些党员干部中自由主义、分散主义思想的出现。这需要我们通过加强党内监督来维护党内团结，实现党中央的集中统一领导。

3.坚持思想建党和制度治党的有机结合。十八大以来，中央提出“健全权力运行制约和监督体系”，强调把权力关进制度的笼子里的同时，着眼于对党内监督制度进行顶层设计，逐渐构建起一套严密的党内监督体系。（如图1所示）。在这种监督体系中，不仅能监督好“关键少数”，还能覆盖到“绝大多数”，不仅注重自上而下的监督，而且强调自下而上的监督。与此同时，中央也高度重视党员的党性修养在党内监督过程中扮演的重要角色。早在新民主主义革命时期，刘少奇在《论共产党员的修养》一书中就提出共产党人要善于在没有外部监督的条件下做到“慎独”，“即使在他个人独立工作、无人监督、有做各种坏事的可能的时候，他能够‘慎独，不做任何坏事。”[20]设计一套科学的监督制度和体系固然重要，但制度不是万能的，不能把制度自信变为制度迷信，坚定理想信念，加强党性修养也是非常重要的。十八大以来，习近平多次强调共产党人要练好“党性修养”这个最大的“心学”，中央政治局要定期召开民主生活会，各级领导干部要正确运用好批评和自我批评这个武器，陶冶道德情操，实现自律，这样才能永葆共产党人的“政治本色”。下一步的关键就是思考如何在新时代拓展党性修养的内涵和外延，进一步迎接挑战和化解执政风险，夯实其理论性维度（旗帜鲜明讲政治，坚定理想信念）、组织性维度（令行禁止，维护党的权威）、个体性维度（党员充分发挥先锋作用）[21]。

4.善于把党内监督和其他形式的监督结合起来。权力监督和制约的一般原理告诉我们，同体监督往往存在这样那样的局限，异体监督往往能够弥补这些不足。应该把党内监督和舆论监督、社会监督等结合起来形成合力，只有这样，才能破解党在长期执政情况下实现自我监督的难题。西方大多数政党都会受到来自反对党的监督，中国政党之间的监督则主要来自于民主党派。近年来中央特別注重开发民主党派的监督资源，取得了良好的效果。在脱贫攻坚的过程中，各民主党派带着问题去监督，聚焦于贫困人口的识别、贫困县摘帽的问题，每个党派根据自身的专业优势、人才特点去选择自己监督的重点，在实践中收到了良好的效果[22]。推动党内监督的发展，就是要善于利用这些外部的资源。近年来网络反腐、舆论反腐都在反腐败斗争中发挥了很大的作用，中国社会科学院发布的《中国新媒体发展报告蓝皮书（2013）》指出，新媒体已经成为了主要的反腐倡廉首次曝光的媒介类型。尽管网络反腐可能存在一些“误伤”甚至可能会损害公民隐私的问题，但却是实现党外监督的“关键一招”[23]。关键是如何实现有效的整合，让这些监督方式与党内监督互相配合，更好地发挥作用。近年来中央纪委监察部开通了专门的官方网站，设置了专门的举报平台，就是努力实现这种整合的有效尝试，并收到了良好效果。

注释：

① 图表引用自李斌雄，张银霞.中共十八大以来强化党内监督的新发展[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2018（2）.

参考文献：

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[15]王岐山.全面从严治党 承载起党在新时代的使命[N].人民日报，2016-11-08.

[16]踏上全面从严治党新征程——《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》诞生记[N].人民日报，2016-11-04.

[17]曹雪松.党内监督的优势与实现路径[J].中国特色社会主义研究，2016（4）.

[18]彭前生.中国共产党巡视制度设计的政治逻辑[J].社会科学研究，2016（6）.

[19]巡视是党内监督战略性制度安排 彰显中国特色社会主义民主监督优势[N].人民日报，2017-07-17.

[20][JP+2]刘少奇选集（上卷）[M].北京：人民出版社，1981∶133.

[21]王洪树.中国共产党党性：历史生成与时代内涵[J].四川师范大学学报（社会科学版），2018（1）.

[22]让脱贫攻坚发条上得更紧——各民主党派中央脱贫攻坚民主监督工作综述[N].人民日报，2017-10-04.

[23]聂辉华，仝志辉.创新纪检监察体制 遏制“一把手”腐败[M].北京：中国社会科学出版社，2015∶37-39.

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