国家审计问责力度的指标构建研究

崔雯雯，李 琰

（1.西南大学经济管理学院，重庆 400715；2.中银保险有限公司，北京 100032）

国家审计的发展状况和问责能力，与一个国家和地区的政治廉洁水平、信息透明度密切相关，反映了国家政治生态免疫系统①的强弱。近年来，如何实现对政府的有效问责，进而达到“善治”，成为中国政府领导层和学术界普遍关注的问题。十八届四中全会要求：“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制”。习近平总书记反复强调，有权必有责、有责要担当、失责必追究。2016年7月，中共中央印发《中国共产党问责条例》②，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。

国家审计是国家治理主体问责机制的重要组成部分，它自产生之日起就有问责的含义[1]。李克强总理在世界审计组织第21届大会开幕式讲话中指出，审计要“当好防治腐败的哨兵”。

然而，在现实中，国家审计问责的效果却并不理想。本文梳理2007年至今的年度审计报告发现，违规转移套取资金、私设“小金库”、“三公”超标等问题，每一年都会频繁出现。而审计署网站上公布的违法违纪案件和事项处理情况中，“一把手”利用职权谋取私利、参与作案的职务腐败问题层出不穷。很多人把“屡审屡犯”的制度化困境归因于问责力度不足[2]。2015年9月，国家审计署印发了《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，要求审计机关加大问责力度，保障经济发展。

国家审计问责力度，指审计机关在问责的过程中所投入的力量和力量的强度，是体现国家审计质量的一个方面。审计问责力度强，意味着国家对违法违纪行为的容忍率低，国家政策的可执行力强。既然审计问责力度影响审计机关工作过程和结果，那么应如何衡量？对此，学术界和实务界没有明确的答案。

基于这一问题，本文从问责的实现要素出发，采用因子分析的方法，构建中国省级地区的表示审计问责力度的综合指标。研究的意义体现在：（1）代表审计问责力度的综合测量值为以后的实证研究提供新的思路和代理变量。（2）通过提供信息、处理处罚等工作过程的描述，展示了目前审计机关的工作侧重点。（3）对我国国家审计体制改革和审计机关未来的工作方向提出改进性的建议。

1 文献述评

国家审计究竟在哪一环节出现问题引发了诸多诟病？为了厘清这一问题，首先需要明确国家审计是如何实施问责的。学术界对于这一问题进行了初步的探讨，公婷指出，尽管审计对于问责有本质的、必然的意义，这种必然性本身并不能构成问责制[3]。马志娟认为审计是政府问责制进行“问责”之前必不可少的一环，经济责任审计与问责制之间是“查责”和“问责”的关系[4]。但是，对于国家审计如何发挥问责的功能，缺乏事实检验、问题机理和现象深化的深入研究，有待进一步的探索。

从指标构建的角度，体现国家审计问责水平的指标较少，反映审计质量的指标较多。从审计自主裁量权角度，胡志勇、郑石桥和尹平指出，审计处理执行率越大，审计质量越好[5-6]。从财政收支角度，马曙光认为，审计成果可以用审计的财务效益和审计机关在审计过程中的职业谨慎程度度量[7]。从人员素质角度，审计机关的专业胜任能力、工资待遇和对考核成绩的重视程度影响着审计的效果[8]。从国家治理的角度，上官泽明和吴秋生以免疫系统理论为基础，以预防、揭示、展示、自身抵御和配合抵御功能评价各省级区域国家审计的治理能力[9]。

以上方法对审计质量的度量具有很好的效果，但是却无法反映审计机关在日常工作中所做出的努力。而黄溶冰和乌天玥认为，审计机关的审计质量，需要考虑审计效力、审计效果的交互作用和相互影响[10]。其中，审计效力突出体现为审计处理的力度，包括审计决定、审计移送和审计建议的力度。

在审计实践中，国家审计在服务国家治理、发挥问责功能的过程中，不仅仅对违规行为进行检查和纠正，而且还会收集数据、处理信息、提交信息报告和改进建议，并可能会施加一定的处罚或移交其他部门处理。本文与已有研究的突出差异在于，利用因子分析方法，重新构建一个能体现国家审计多种能力和功能的综合指标，从过程角度反映审计机关工作情况和工作的重点，其中，包括提供信息和实施处罚两个主要成分。

2 国家审计的问责功能分析

审计作为使用最频繁且最有效的一种问责方式[11]，研究国家审计如何实施问责，有必要从问责的实现路径出发进行探讨。

2.1 问责功能的实现路径

从英文单词角度，“accountability”被译为“当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释”，其中隐含着公众和相关责任人之间的委托—代理关系。

学术界对于问责的内涵进行了一系列的演变和丰富。Caiden认为，问责意味着官员必须对自己的行动进行辩护，解释其理由，官员各种恰当和不端的行为都必须记录下来，提交给公共舆论进行审查。其中，问责是不包括潜在的惩罚或者补偿的[12]。Behn对Caiden的解释提出了质疑：官员仅仅对其行为提供解释和说明就足够了吗？没有惩罚的问责，能够建立一个负责任的政府吗？[13]

Schedler指出，必须具备两个元素才能够被视为问责：对公共官员来说，有义务说明和解释他们的行为或活动；对问责机构来说，有能力对违反公共职责的权力使用者施加必要的惩罚[14]。马骏通过对财政问责的分析也得出结论：“政治问责最重要的是向社会公众提供尽可能多的政府活动的信息，解释并施加相应的惩罚。”[15]因此，问责的完成需要两大要素：信息和处罚。

2.2 国家审计的问责属性

信息和处罚是问责的两个基本属性，国家审计具备一定的处理处罚权力和强大的信息权力、信息能力，赋予了它在问责中所需要的信息和实施处罚两个要素，即国家审计问责，主要是依靠信息和处罚两大功能实现的。

2.2.1 处罚和配合处罚功能

国家审计实现问责，首先是基于对人行为的监督。合规性审计、经济责任审计主要是依据国家法律、法规、方针和其他要求，对相关政府人员是否履行了应当负有的责任进行评价，其目的是揭露和查处违法、违规行为。首先，国家审计自身具备一定的处理处罚权，对于违反国家规定的财政收支、财务收支行为可以采取纠正措施，责令上缴、退还、调整等，并处以罚款、警告、没收违法所得等处罚措施。其次，对于情节严重的党内官员、机构、特殊利益团体的违法违规行为，国家审计还能够配合纪检、监察和司法部门进行处罚和惩治。处理处罚必须以掌握政府执政过程中弄虚作假、违法违纪、经济犯罪的事实和证据，了解决策和执行绩效目标的完成情况为前提，如果审计发现责任人未履行或未完全履行受托责任，那么将进入下一程序，相关部门对被审计单位或个人进行处理处罚，配合其他部门完成处罚和问责。处罚之所以产生威慑是因为其严厉性，人们害怕痛苦和损失利益，害怕被惩罚或再次惩罚。就审计处罚而言，同样有威慑作用。国家审计通过对未能有效履行责任的领导干部追究责任，使当事人和其他人吸取教训，以此为鉴，警钟长鸣。

2.2.2 信息保障功能

对于实现问责来说，首要的条件是要能够获得关于政府活动的信息。信息向社会公众呈现出政府工作人员正在做什么、准备做什么，以及已经做了什么，并就这些行为活动提供合理的解释。如果没有这些信息，就无法知道政府是否对人民负责，也自然无法展开问责。然而信息的获得和准确性并不是必然的，一方面，政府代理人可能会给公众提供虚假信息；另一方面，公众或问责机构所需要的一些信息可能无法获得。国家审计由于其强大的信息保障功能恰恰弥补了这一不足，使其成为问责的信息保障机制。国家审计的信息功能体现在两个方面：第一，为处理处罚决定提供查责的信息报告；第二，揭示和分析体制、制度性问题，提出整改建议，作为政策制定和改进的信息保障支持。

问责，要基于明确被审计单位（个人）的责任，责任的明确需要两个阶段：责任认定和责任评价，其实质是审计机关搜集和处理相关责任信息的过程。在责任认定阶段，政府的受托责任至少包含三个层面：第一，遵守相关法律法规；第二，经济有效地使用资源，既讲节约又讲效果；第三，用最有效的方式做事。责任评价是审计机关依据审计标准对政府机构和人员进行测试之后，结合具体情况评价其是否履行了受托责任。如果审计结论为未履行或未完全履行受托责任，才能对被审计单位或个人进行处理处罚。可见，信息是审计问责必不可少的程序和机制。

审计问责的信息功能还体现在：在绝大多数情况下，处罚并不是必须的，审计问责的实现并不是依靠处罚来实现的，但信息却无处不在。无论何种形式的问责，处罚都不是最终的目的，而是使同样的问题不再“屡罚屡犯”。国家审计发现问题之后，不仅仅局限于对相关责任人的处罚，而是由微观到宏观，从更深的层次来观察和分析问题，着力解决各类深层次矛盾，并找出问题间存在的共性和普遍性，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面的漏洞，发挥建设性功能，防止再出现类似的现象，从而根治屡审屡犯顽疾。相比于楼房垮塌之后立即追究责任，防患于未然永远更加重要。此外，审计问责信息的披露使政府责任的履行曝光在公众视野中，政府的行为不再是一个“黑箱”。从这个意义上讲，国家审计问责不只是对“人”，而且针对“事”和“制度”，信息是国家审计问责的核心，从而为审计问责服务经济、政治和社会活动事项建立了基础。

3 审计问责力度指标的构建过程

3.1 指标的定义

提供信息和实施处理处罚是审计实现问责功能的两大基本过程，也是国家审计日常工作的主要内容。审计机关促进国家治理目标实现在问责中所投入的努力，体现为“为实现特定目标所做的功”，即审计问责力度的大小。这里的功包括提供信息和进行处理处罚两个方面：

3.1.1 提供信息

审计信息既能满足处罚问责的需求，又是问责过程的结果和产物。审计信息功能发挥的强弱，依赖于国家审计信息获取、处理和公开的能力。在审计实践中，审计获取、处理和公开信息的能力是无法度量的，只能从获取、处理和公开的结果予以考察，体现为信息的力度，包括提供信息的数量多少、质量高低和信息公开的水平，审计信息力度用Info表示。

信息数量。信息数量意味着国家审计所提供信息的范围和广度。审计机关在执行审计任务时，信息的体现形式是审计报告、审计调查报告和审计建议。因此，各地方审计机关出具审计报告和报送审计调查报告的条数（X1）、提出审计建议的条数（X2）代表了国家审计问责的信息数量。

信息质量。信息质量意味着所报告信息的信息含量，即信息对于使用者所遇到的问题的针对性、所提出整改建议的合理性和及时性。本文中采用审计建议和信息被采纳的比率（X3）来代表国家审计所提供信息的质量，从侧面反映信息的被接受程度。

信息公开程度。审计信息公开是审计信息功能的重要体现，也是国家治理的客观需求，其最终形式表现为国家审计结果公告。审计信息的公开能够吸引广大民众对政府履行国家治理职责中存在问题的广泛关注，促进了政府相关部门和组织对问题的整改。本文搜集了2003—2013年《中国审计年鉴》中各地方审计机关向社会公告审计报告的信息，缺失年份采用手动收集，搜集范围拓展到县级行政单位，用每年审计结果公告的数量来表示国家审计信息公开的程度（X4）。

3.1.2 处理处罚

审计处罚增加企图违规者的违规成本，影响其自我合理化的心理过程，进而影响其违规决策，规范政府人员行为。我国的审计法第169条规定：“审计机关对被审计单位没有整改或者没有完全整改的事项，依法采取必要措施。”审计机关在审计终结后，对审计事项作出评价，出具审计意见书，依法作出审计决定。对于违反国家规定的财政财务收支行为、违反国家法律法规和部门法规的个人或机构，审计机关对其定性，并决定如何处理。

但是，审计处理有两种情况：第一种是由审计机关决定直接实施处理处罚，包括责令纠正、罚款、警告等形式；第二种情况是，审计机关认为被审计单位或个人应受到严重处罚，但是不具有给予行政处分、追究刑事责任的权力，因而要提请有权处理的机关依法处理。《审计机关审计处理处罚的规定》中第十八条和第十九条提到，“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予行政处分的，应当向被审计单位或者其上级机关、监察机关提出给予行政处分的建议，依法应当构成犯罪的，移送有关司法机关追究刑事责任。”可见，最终是否给予处分和承担刑事责任的决定权属于纪检、监察、司法和其他有关部门，而不属于国家审计。审计机关只是为这些有处罚权力的部门提供了线索和处罚的建议，因此是一种配合处罚的行为。

无论是直接实施责令纠正、罚款，还是配合处罚，都是通过威慑影响责任人的行为，发挥监督的功能。二者的不同之处在于：第一，处罚的实施者不同，前者是审计机关，后者为所移交的部门；第二，处罚的对象有差异，前者一般为单位或机构，后者落实到个人；第三，移交到司法、纪检部门的案件和人员违法犯罪程度往往更加严重。

虽然审计直接实施处罚和审计移交到其他部门都是审计处理处罚的体现，但二者又存在着一定的区别。因此，本文将审计的处理处罚分为两种情况：直接处罚和配合处罚。

（1）直接处罚力度

责令纠正、处以罚金是审计机关为主体实施的处罚行为，体现为审计机关的直接处罚功能。在地方审计机关审计工作综合情况表中，代表审计决定直接处理处罚金额的有：应上缴财政（包括罚没）、应减少财政拨款或补贴、应归还渠道资金和应调整处理金额等形式，本文将这四种金额相加并除以被审计单位的个数，以单位审计决定处理处罚的金额（X5）作为审计直接处罚功能的体现，直接处罚力度的大小（Pun）代表了处罚的严厉程度。单位审计决定处罚金额越高，说明审计直接处罚的力度越大。

（2）配合处罚力度

审计问责的完成是一个由多个部门共同合作的行为。然而，在大多数情况下，审计只是发现问题的途径，而不是解决问题的钥匙。问责是一个多主体参与的系统活动，在参与者之间，存在着协调问题，需要公众、审计、纪检监察、人事、组织、司法部门的配合。审计不仅仅具有直接处罚的功能，而且能够配合司法、纪检和其他有关部门的调查，实现对重大违法、违规人员的行政和刑事处罚。本文将审计的移送功能称为配合处罚功能（CoPun）。在审计情况调查统计表中，有六个指标代表了审计的移送情况，本文将其分为两类，审计移送案件（X6）和审计移送人员（X7）。审计配合处罚力度大，意味着审计机关移交司法、纪检监察和其他有关部门的案件和人员数量多③。

具体的各测量指标的定义见表1。

3.2 数据来源

本文选取了与审计机关问责过程相关的7个变量④进行主成分分析，以我国30⑤个省、自治区和直辖市的数据为研究对象，构建代表审计问责力度的综合测量指标。数据主要来源于2003—2014年《中国审计年鉴》地方审计机关审计情况调查表和各地方审计机构网站的手动收集。采用Stata12.0进行主成分分析，分析之前对所有变量进行同向化和缩尾（1%）处理。

表1 审计问责力度测量指标体系构建

3.3 模型检验

基于国家审计的问责功能分析，本文认为，审计问责力度应包含三个层面的内容：审计信息力度、审计直接处罚力度、审计配合处罚力度。审计问责力度综合测量值的模型如下：

其中，审计的信息力度包含审计机关提供的信息数量多少、信息质量好坏和信息公开水平三个层面的内容；审计直接处罚力度指单位审计决定处理处罚金额的大小；审计配合处罚力度指审计决定移交其他问责部门的案件数量和人员数量的多少。

为了确定变量是否适合做因子分析，有必要进行KMO检验和Bartlett检验，结果见表2。对变量进行Bartlett球形度检验p值小于0.01，说明各变量间具有相关性，可进行因子分析⑥。另外，对七个指标进行Kaiser-Meyer-Olkin检验后，得到KMO系数是0.662，说明对上述变量进行因子分析的效果较好⑦。

表2 KMO和Bartlett检验

3.4 主成分分析

分析指标的方差贡献率，依据特征根大于1，选出公共因子。从表3的结果可以看出，有三个成分大于1的特征值，分别为3.134，1.381，1.046，累计贡献率为79.44%，表明总体有接近79.44%的信息可以由这三个公因子来解释⑧。从图1的碎石图中也能够看出3个因子能较好地反映和解释审计问责力度水平。

表3 特征值和解释方差

图1 碎石图

表4的选择成分矩阵显示，出具审计报告和报送审计调查报告数量、审计提出意见条数、审计信息和建议被采纳比率、审计向社会公开报告数量和公因子F1密切相关；审计决定移送案件数量和审计决定移送人员数量与公因子F2密切相关；单位审计决定处理处罚金额与公因子F3密切相关。结合理论分析，公因子F1代表审计问责力度中的信息力度（Info），公因子F2代表了审计配合处罚力度（CoPun），公因子F3代表审计直接处罚力度（Pun）。

表4 旋转成分矩阵

提取方法：主成分。旋转法：具有Kaiser标准化的正交旋转法。

因此，根据成分得分系数矩阵（如表5所示），得到了表示信息力度、直接处罚力度和配合处罚力度的因子得分方程：

依据旋转平方和载入方差贡献率获得各公因子在审计问责力度中所占的权重，见表6。

公因子Info、CoPun和Pun的方差贡献率分别为34.49%、27.14%和17.81%，对其标准化处理，三者的权重分别是0.434 2，0.341 6和0.224 2。所以，地方政府审计问责力度水平的测量公式为：

表5 成分得分系数矩阵

表6 旋转平方和载入方差贡献率

Audit=0.434 2Info+0.224 2Pun+0.341 6CoPun

借助省级地方政府审计机关的数据，运用主成分分析法，构建了以上模型获得地方政府的审计问责力度水平的综合值⑨。

4 因子分析结果及对比

4.1 横向对比

表7显示了不同地区各主成分得分和综合得分的年度平均值，代表了各地区审计问责能力的差别。信息力度、直接处罚和配合处罚力度这三个因素的得分按比例构成了整体的审计问责力度综合得分。综合得分大于零表示该省市的审计问责力度水平高于全国的平均水平，而得分小于零则表示该省市的审计问责力度水平低于全国的平均水平，分值越高说明审计问责的力度越大。在30个省、直辖市、自治区中，有11个省份的综合得分高于平均水平，他们的审计问责力度较大，而其他19个省份的审计问责力度较弱。对于甘肃、广西、辽宁、内蒙古和青海等地区，无论是审计信息功能还是处罚功能的得分都很低，使其整体的审计问责力度得分排在最后。董延安对比我国东、中、西部政府审计质量，他研究得出，经济发达地区的东部与经济欠发达的西部相比东部地区的政府审计质量明显更高[16]。经济发展水平低下可能是造成这几个省份审计问责力度较低的原因。而对于北京、上海和天津这三个直辖市，虽然审计直接处罚得分最高，但信息功能和配合处罚力度⑩都较差，导致其整体表现不佳，排名位于中等偏下，这说明地区经济发展水平不是影响审计问责力度的决定性因素。张曾莲和高绮鹤认为，经济发达程度与地区公布审计信息的意愿并不一定是正相关的关系[17]。北京、上海和天津这三个直辖市，被认为民主和文化程度发展较强，当公众参政意识较高时，审计机关考虑到社会影响和政府利益，如实公布审计结果、提供审计信息的概率就会越低[18]。还有一些地区虽然审计处罚得分较低，但信息功能得分很高，使其整体的审计问责力度得分较高，排在前面几位，如广东、河南、山东、四川、云南等地。2003年至2013年间，云南省公布审计结果公告202个，位列第一，而辽宁、天津、贵州等地对审计公告的重视程度不够，没有为公众提供一个获取审计信息的良好平台[17]。江苏、山西和重庆等地的各方面表现都很好，整体审计问责力度排名也在前面。审计信息和审计处罚功能的执行在审计实践中是不平衡的，可能存在信息功能强的地区处罚功能弱、处罚功能强的地区信息功能弱的情况，但也有如江苏和重庆等地能够均衡发挥作用，整体审计问责力度得到提升。这说明审计机关整体的人力、财力资源有限的条件下，各个地区审计机关有着各自作用发挥的侧重点。

表7 各省份2002—2013年间主成分得分和综合得分的年度平均值、排名

4.2 纵向对比

图2显示了各省份信息、直接处罚、配合处罚和审计问责力度得分的跨年度趋势。

图2 审计问责力度得分、审计信息功能得分和审计处罚力度得分跨年度趋势图

各个省份的信息力度得分呈现出逐年上升的趋势，说明随着民主进程的不断发展，人民对信息的需求越来越大，审计的信息功能在逐年增强，计算机信息技术的发展也为审计信息功能的提升提供了有效的保障。

审计处罚功能的发展趋势与信息功能不同，没有呈现出随时间递增的趋势。直接处罚功能在2005至2010年间表现比较平稳，没有产生比较大的浮动，直至2011年和2012年审计决定处理处罚金额开始出现上升的趋势。2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了题为《国家审计与国家治理》的演讲，比较系统地阐述了国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排，本质是国家治理系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，这一论断为审计机关问责工作的重点和方向产生了重要影响，使审计的直接处罚功能受到了重视。审计配合处罚力度也呈现了逐年上升的趋势，尤其是在2006年，审计的配合处罚力度大幅度提升，这或许受到2004年“审计风暴”的后续影响。跨年度趋势图进一步说明我国审计机关的问责力度整体在逐年上升，并且在不同的时间点参与工作的重点不同。

5 研究结论和政策建议

因子得分的结果证实了我国审计问责力度强弱不均的现状，各地审计机关在提供信息和处理处罚方面都做出了显著的努力，但存在信息功能强的地区处罚功能弱、处罚功能强的地区信息功能弱的情况，说明审计机关整体的人力、财力资源有限的条件下，各个地区审计机关有着各自作用发挥的侧重点。

从审计问责力度综合指标的构建模型看，审计机关在发现、处理和报告信息方面所做出的努力达到全部工作内容的43.43%，直接处罚和配合处罚力度占审计过程的56.57%，审计处罚在表面上占审计机关工作内容的绝大部分。但是，审计移交处理在处罚形式中占比较大，增强了处罚结果的不确定性。对于审计机关作出的移交纪检、监察和司法部门处理的处罚决定，国家审计在其中发挥的作用只是发现问题、移交线索，对于处罚的轻重、处罚能否得到落实，都不是审计机关能够决定。审计机关所谓的处罚只能是“隔靴搔痒”。因此，引发“屡审屡犯”诟病的根源是我国行政审计体制下国家审计薄弱的处罚权力，审计机关在查出问题、提供信息的过程中确实做出了显著的努力和贡献。

基于以上研究结论，本文提出了进一步改进审计工作内容的建议：

（1）建立和健全审计机关与其他问责部门的协作配合机制，提升腐败问责效果。国家审计与司法、纪检、监察等其他部门在各自的工作过程中，都有一定的局限性，不能面面俱到。审计机关的工作范围广泛，无论有无违法违纪，都要进行常规审计，对个人责任重视不够；纪检、监察、司法等工作范围较窄，只对违法犯罪者进行立案查处，追究责任。

国家审计、纪检、监察等部门之间相互配合，才会成为查处案件的有机整体，惩治腐败也会更有效、及时。一方面，实现优势互补，另一方面，使审计成为纪检检查工作关口前移的重要环节。一是认识上要一致，要充分认识国家审计与纪检等其他部门联合查案办案的必要性和重要性。二是工作上的联合，审计机关与纪检、监察等部门经常互通情报，定期或不定期商讨查处违纪违法案件的情况，及时调查取证，使已暴露的违法违纪问题得到及时查处，堵塞漏洞，提高办案效率。三是加快建立相关的法规制度，促进国家审计在问责中与其他部门的协调，保证部门之间工作相互配合，有章可循，使各部门之间的工作协调走向制度化、规范化的轨道。

（2）继续保持国家审计的信息优势，使其成为国家审计在问责进程中特有的“风景”。审计信息对于改进政府决策有效性和揭露腐败的进程中发挥着十分重要的作用，要继续从提供信息的数量、质量和公开水平上保障信息功能的发挥。

第一，加强国家审计的信息功能，从质量和数量上对信息予以保证。继续贯彻“审计全覆盖”的思想，切实在各个领域体现国家审计的信息权力；提高已发布信息的信息含量、对被审计单位所存在问题的针对性和改进建议被采纳的概率，增加信息对于社会公众的可辨识度，进一步提升国家审计问责的力度水平。

第二，改进审计结果公告的力度和内容。目前我国的审计机关出于维护社会利益和自我保护的双重需要，可能会对审计结果公告采取过度谨慎的态度，导致部分可以公告、应该公告的信息未能及时向社会公告，形成对社会公众审计工作知情权、审计信息获取权的一种剥夺。无论从数量还是内容来看，都无法满足公众参与治理的需求。只有加强对审计结果公告数量和内容的改进，才能构造信息由被审计机关、审计报告使用者和公众向审计机关的反馈回路[19]。

第三，强化国家审计的“信息”发言权。目前，国家的审计机关作为国家治理的监督系统中不可或缺的一部分，其作用不可忽视，然而国家审计的信息功能的发挥却得不到政府部门的广泛接受。因此，应当增加国家审计机关对政府各个部门制定的有关信息披露内容、方法、制度和信息质量标准方面的发言权。比如审计署应当推动和参与国家制定公共资源获取、占有、配置和使用方面的信息披露制度，督促这些制度的落实与完善，再比如，在相关会计和审计的法律法规制定过程中，审计机关应当在信息权力的相关部门有更多的话语权。

注 释：

① 2011年8月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出：“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组织部分。”

② 《中国共产党问责条例》是为了推进全面从严治党、解决没有人负责的问题而制定的面向各级党组织和各级领导干部、追责对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害，“四风”和腐败问题多发频发，选人用人失察、任用干部连续出现问题，巡视整改不落实等问题的条例，以问责倒逼责任落实，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。

③ 需要指出的是，本文是从审计机关行为的角度对审计提供信息、直接处罚和配合处罚的力度进行指标构建，至于配合处罚的结果如有多少案件和人员落实、是否引发行政复议，并不是审计机关能够决定和支配的，因此，本文未将审计处罚落实情况纳入指标测量体系当中。

④ 7个变量包括单位审计决定处理处罚金额；审计移送司法、纪检和有关部门的案件数量；审计移送司法和纪检监察以及有关部门的人员数量；出具审计报告和报送审计调查报告条数；提出审计建议条数；审计建议和信息被采纳比率；向社会公众公告数量。