土地财政问题研究：一个文献综述

李 升，宁 超，席 枫

（1.中央财经大学财政税务学院，北京100081；2.天津商业大学公共管理学院，天津300134）

改革开放特别是近年来，伴随着城市化进程的迅速推进以及城市工业化、基础设施投资的迅猛增长，地方政府正面临着越来越大的财政资金压力。土地财政是伴随我国土地使用有偿化改革以及住房商品化改革等一系列改革的推进而产生的。近年来房地产市场的高速发展以及土地财政规模的不断膨胀使这一问题迅速放大，成为人们关注的焦点。一方面，土地财政并不是一个孤立的财政现象，其产生也并非完全是分税制倒逼所带来的，不能仅以财政角度谈土地财政，财政仅提供了一个土地财政产生的财力视角，其产生原因更多地还是需要从政府的主观动因以及工业化、城镇化等客观因素去探究。另一方面，土地财政现象愈演愈烈，随之而来的是土地财政的不可持续性、以土地财政为支撑的地方债务问题、土地财政的高房价效应、土地财政对经济增长的拖累等负面问题，这些问题若未能得到足够的重视和根本解决，将会带来巨大的财政金融风险。

基于此，本文从文献综述的角度，对土地财政的产生根源、存在问题及其对策进行大量的文献梳理和综述，以期为相关研究者提供全面的理解视角，并为后续的研究提供基础。

1 土地财政的产生根源

土地财政是地方政府将规定期限的土地使用权一次性出让而获得的收入以及其他相关收入来维持地方相关支出的现象。一般来说，地方政府“土地财政”的组成部分主要有四个方面：一是地方政府出让和租赁国有土地使用权所获得的高额土地收益；二是由城市扩张带来的土地税费收入；三是通过土地开发经营城市带来的工商业税收；四是地方依赖土地所获得的投融资资金。对于土地财政的成因，学者的观点各有不同[1-2]。最主流的两种观点分别：是分税制给地方带来的财力缺口直接造成土地财政；地方政府晋升或竞争激励催生了土地财政（李永友、沈坤荣，2008）[3]，也有部分学者提出，政府周期（余靖雯等，2015）与工业化和城镇化（刘立峰，2014）是土地财政的诱导因素[4-5]。

1.1 土地财政是分税制体制倒逼的结果

由于在改革过程中，支出责任依旧由基层政府承担，因此分税制在财政收入上是集权的改革，而在支出上却是分权的改革，由此地方政府财政收支在初次分配环节的巨大缺口以及财政投融资领域的资金制度缺失都显得不可避免（李升、王冬，2014）[6]。财政分权造成的地方政府行为扭曲被学者高度关注。有文献（李郇等，2013）认为现行的财税制度是造成地方政府以地生财行为的最主要原因[7]。由于财权和事权的严重不对称，造成地方政府在财政运行上捉襟见肘，而土地财政作为非一般公共预算收入，其自由度相对高，因此地方政府多依靠土地财政作为“小金库”解决其相应资金不足的问题。在现行的财税制度下，财政收入权主要归中央所有，而支出权却主要归地方所有，收入权与支出权的严重不对称造成地方政府的财政收支平衡被打破，“逼官征地”行为也就顺理成章（张德元，2006）[8]。面对刚性的支出，地方政府却缺乏稳定税源，土地出让金因其资金规模大和“可自由支配”的特点而成为各地方政府的首选，由此形成土地财政的财政缺口假说（谢颖，2006；周飞舟，2006）[9-10]。

但是从实证角度看，2003年之前财政缺口导致土地财政增长是好理解的，而在2003—2008年期间（2005年除外）财政缺口已经趋于平稳，土地财政却依然不断扩大，因此财政缺口假说或分税制也仅能部分解释土地财政增长的现象。而且分税制框架下的财政缺口假说显然不能解释媒体时常大肆报道的“零地价”土地出让现象。而且财政缺口假说，仅能从主观上解释地方政府发展土地财政的可能性，但是对于土地财政的现实实现程度，还需要从客观情况去解释（蒋震，2014）[11]。

1.2 土地财政诱因于地方政府竞争或晋升激励

改革开放以来，我国采取适当分权的地方经济发展模式，给予地方更多的自主权，地方辖区内的经济绩效成为衡量政府官员晋升的考核标准，结果地方政府官员为经济增长而竞争（张军、高远，2007）[12]。投资作为拉动经济增长的三驾马车之一而受到地方政府官员的高度重视，引资竞争由此引发，形成地方政府官员的“政治晋升锦标赛”（周黎安，2004）[13]。

有学者认为分税制虽可以在一定程度上解释土地财政现象，然而根据晋升锦标赛理论，地方政府官员之间的晋升竞争才是引发土地财政现象的最重要因素（刘佳等，2012）[14]。针对地方政府的竞争性行为，已有文献（孙秀林、周飞舟，2013）考察了地区竞争模式的演变过程，认为分税制改革前后地方政府的行为模式不大相同，分税制改革后，地方政府积极出让土地，特别是实行低价协议出让的行为，但却对居住用地实行高地价策略[15]。有研究（陶然等，2009）认为在当前的制度环境下，预算内财政收入逐步上移，中央政府只得默许地方政府拥有转让土地的权力。为吸引外来私营企业投资，低价协议出让土地则成为地方政府财政竞争的最重要手段[16]。进一步，曹广忠等（2007）发现，协议出让工业土地有助于地方政府未来税收的增加[17]。

而且，在以GDP为考核指标的“晋升锦标赛”中，希望在竞争中脱颖而出的地方官员具有强烈的“竞争冲动”，地方政府通过土地作为招商引资的政策工具，进行基础设施建设、促进经济增长（张五常，2011）[18]。对于地方政府而言，协议出让土地、投入新建开发区以吸引资本的流入变得重要，结果是新城区、城市开发区和各类工业园区遍地开花，地方政府竞相杀价，“血本”出让土地，加大土地征用和供给的规模（陶然等，2007）[19]。因此，分税制改革后，低价土地出让行为成为吸引外来私营企业投资而进行的“竞次”式地区竞争的重要竞争策略。

然而，上层职务的数量是有限的，实际上仅有少数的官员能够得到晋升，较低的成功概率会使官员激励的效果大打折扣。以经济绩效考核为基础的政治竞争理论也不能解释地方官员经济增长和财政行为的全部，地方官员必定面临着不同于经济绩效考核的其他激励或约束，政治晋升并非政府官员执政的唯一动机。同时，部分学者注意到，一些地区资源匮乏，当地官员缺少竞争优势，因此对政治锦标赛也并不热衷（王永钦等，2007）[20]。进一步地，陶然等（2010）认为，中国可能并不真正存在一个从中央到省、地市、县乃至乡级的将政治提拔与经济增长直接挂钩的层层放大的考核制度。尤其是省级领导人，向上晋升的空间和概率已相当有限，其对政治晋升的敏感性势必会降低[21]。

因此，仅以晋升激励来考察土地财政，并非完全合理。如果我们将视野放到区域的异质性上，更能发现问题之所在，对于经济落后的区域，受经济发展条件的限制，地方政府无论付出多少的努力，可能也无法与发达地区的经济实力相抗衡，此时地方政府可能偏隅一方，仅追求区域内的福利最大化或者自身利益最大化。除了政治晋升目标以外，部分政府官员可能还存在着以权谋私的自利性动机。应当看到，在当前土地财政制度存在缺陷的背景下，无论晋升激励对土地财政的影响如何，地方政府看重的是地方税收乃至地方收入在任期内的可持续性，此时对于土地财政的政治经济学框架研究，相当必要。

1.3 政治经济周期催生地方政府官员的土地财政行为

近些年，学者开始从官员任期等角度对地区经济行为进行解释。李宏斌和周黎安（Li&Zhou，2005）的研究显示，1979—1995年间，省级领导人的平均任期为3.03年，因此GDP增长率、政府收入增长率、城镇化率等政绩指标都与地方官员的任职时间存在着紧密的关系[22]。

将任期制度放到土地财政的研究视野进行思考，可以得出结论：地方政府的土地财政行为也具有官员任期的特征。但是目前对土地财政进行官员任期方面的研究，主要来自于余靖雯等人（2015），余靖雯等发现，土地出让面积和土地出让收入在党代会召开前一年会下降，而在党代会召开后一年则会增长，土地出让具有随省级党代会的召开时间而变化的政治周期性[4]。但是文章并没有考虑地方政府官员在定期召开的党代会之外的其他年份进行的经常性更替。

关于政治周期的研究也存在着一定的不足。（1）以土地出让总面积进行分析，未对工业用地和住宅用地进行区分，难以完全解释地方政府的土地财政行为。因为在政治周期视角下，地方政府对于工业用地和住宅用地，均应追求高价出让，才能获得土地总收入的最大化，但是不少研究已经发现，地方政府对于工业用地和住宅用地采取了完全不同的用地策略，以最大化地方政府的土地财政收入。（2）在假定地方政府对于工业、住宅用地采取不同出让策略的基础上，引入官员任期后，工业用地的出让策略，是否像学者主张的那样，地方政府可获得引资后的地方税收收入最大化，是需要进一步论证的。因为地方政府的任期有限，即使出让工业用地也仅能获得有限期内的税收。（3）在政治周期的视角下，地方政府在任期内，为了追求地方政府收入的最大化，将实现区域内资源的整合。土地、金融、国企、税收都是地方政府实现其任期目标的重要政策工具，土地政策的实施成功与否，与其他政策工具之间存在着协同性问题，但是当前尚缺乏这方面的研究。

1.4 工业化和城镇化促进土地财政的客观发展

陶然等（2009）的“剪刀差”理论认为，地方政府在工业用地和商住用地方面采取不同的出让策略[16]。许多市县政府通过建立“土地储备中心”的方式，利用政府在城市土地市场中的垄断地位，限制商住用地的供给，以最大化土地出让金收入。与商住用地绝大多数通过“招、拍、挂”等竞争性更强的方式高价出让不同，地方政府更多地通过“一对一”协议方式来出让工业用地，工业用地出让价格通常要远远低于商住用地。这两种完全不同的政策背后的理论是，即便采取“零地价”出让工业用地，地方政府可以从吸引的制造业资本中获得后续的税收；而商住用地则不同，主要面对服务业的商业用地，可在房地产建设和销售中带来高额的营业税但很难产生后续持续的营业税收入流，因此，“剪刀差”策略更有助于实现地方政府的执政目标。此观点背后的逻辑基础是中国正在推行工业化和城镇化，使得地方政府的土地财政具备了客观实现基础。

在土地财政的工业化、城镇化研究中，存在着如下的问题：第一，包括陶然等（2009）[16]在内的多数研究在工业化和城镇化的关系探讨上，近乎一致地假定工业化与城镇化具有同步性，并以此假定用于土地财政的相关分析中。当前不少研究，在分析土地财政成因的过程中，将城镇化和工业化视为一体，而没有严格区分出城镇化和工业化在土地财政中的具体差异。蒋震（2014）在提出土地财政与工业化、城镇化的内在关系时，认为土地财政在工业化的过程中是“消费补贴投资”的过程，并具有持续的后续发展可能，具有内生的自我强化机制，并没有意识到工业化和城镇化之间存在着相对独立的运行规律[23]。

当前工业化和城镇化之间的协调度还有较大的上升空间（陈耀、周洪霞，2014）[24]。事实是，工业化率达到高峰后已经趋于稳定，而城镇化率，却在逐年不断提升，为工业化和城镇化的不一致性提供了数据支持（孙秀林、周飞舟，2013）[15]。

尽管工业化与城镇化的趋势总体一致，但是对经济的作用效果却是不同的。后续的研究中有必要将工业化与城镇化对土地财政的不同作用分别讨论。虽然工业化有时跟城镇化是同步进行，不少人也认为正是工业化会带动了当地服务业的发展，并最终一起推动城镇化的进一步深入，但是对于学术研究而言，还是需要聚焦于工业化与城镇化对土地财政的作用机制，尤其是在谈到两者对土地财政的具体影响之时。

第二，对于工业用地，制造业资本在获得土地时，将形成生产能力，会产生持续的税收来源。地方政府看似具有较强的动力，以较低的工业用地价格来吸引资本，但是如果考虑到地方政府任期的有限性，地方政府官员的行为将具有短期的倾向，这种动力并不是特别地强烈，因为制造业从获得土地到形成生产能力，往往需要经过一个较长的时间。有研究表明，地方税收一般是在工业用地出让二至三年之后，才会表现出明显的变化（陶然等，2007）[19]。

2 土地财政与地方政府的行为扭曲

土地财政由于可以一次性使地方政府获取足够的非税收入，地方政府具有足够的动力出让土地而获取土地出让金。在一定意义上，政府的收入行为决定着政府的支出行为。而且，地方政府不仅要具备自有收入，同时还要关注自有收入是如何有效实现的，以此进一步获取更多的自有收入，此为地方政府的收入实现机制与行为机制。

左翔和殷醒民（2013）注意到，尽管土地出让收入的提高放松了财政约束，但在地区间竞争压力下，地方政府更热衷于那些可资本化到土地出让价格中的投资，因此基础设施投资对地方政府有着莫大的吸引力[25]。政府将更多的财政资源投入到经济性公共品提供中，而教育、医疗等公共服务由于其并不能给地方政府带来持续的税收收入而无法获得地方政府的青睐。

汤玉刚等（2015）从土地财政资本化的角度研究了土地财政引起的地方公共品提供扭曲问题，认为地方收入实现的时点会影响地方公共品提供激励，与追求存量土地租金（房地产税）最大化不同，地方政府在追求土地出让金最大化的过程中将导致“重建设、轻服务、重新项目、轻日常维护”的公共支出激励[26]。因此，即便地方政府有着足够的财力，也仅仅对城市基础设施等可以在土地出让之际资本化到地价中的公共服务感兴趣。宋琪（2016）后续的研究支持了这一观点，提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施成为除降低劳工、环保管制要求外，争夺制造业投资的主要工具。政府大规模招商引资的行为导致基础设施的投入过量，挤占了原应用于教育、环境等公共品供给的资金[27]。

土地出让金的最大化，与存量租金最大化之间的区别何在？存量租金（房地产税）模式下，虽然地方政府会关注教育、医疗等当地公共服务的提供，但是与此同时，地方政府也会关注基础设施投资，基础设施投资也会提高当地房价水平，也能使得房地产税最大化，也就是说，此时教育、医疗、基础设施都能资本化到房价当中，学区房的存在足以证明地方政府愿意将教育资本化为房价。因此，当前的研究，没有很好地区分出教育、医疗与基础设施的资本化程度，以及房价根本性的影响因素。因此，问题的关键是，基础设施并非土地财政的根本驱动因素。

由于收入来源是影响地方政府公共品供给的必要条件，但并非充分条件，而且在土地财政转换为房地产税方面，更具有矫正当前扭曲的地方公共品供给格局的对策建议中，由于房地产税迟迟未能步入正轨，从而使得当前从土地财政的资本化角度研究地方政府行为扭曲问题，显得心有余而力不足。

综上，当前关于土地财政的成因研究，已形成大量的、具有重要学术价值的科研成果，财政缺口假说、晋升激励、政治周期、工业化或城镇化，在解释土地财政近年来的迅猛发展方面，均为学术界提供了丰富的研究视角。但是不同的成因，又不能完全解释土地财政现象本身，无法完全经得住考验。而且各个地区的经济社会发展与土地财政状况存在较大差异，现有研究针对不同地区土地财政进行系统分析、比较以及提出建议的，还比较少见。

3 土地财政的效应

3.1 土地财政的经济增长效应

在已有文献中，对于土地财政的正面效应，论述最多的是土地财政对经济增长所起的推动作用。葛扬（2014）的研究显示，全国范围内，地方经济增长对土地出让收入的弹性为0.173，且土地出让收入对经济增长的推动作用目前还在持续扩大，这一推动作用在东部地区效果尤为明显[28]。岳树民等（2016）分析了土地财政对中国经济增长的传导机制，土地财政使马尔萨斯部门的生产投入要素转移到索洛部门，具有更高经济效率的索洛部门所使用的土地面积和劳动力数量都在上升，从而实现经济增长[29]。

也有学者认为土地财政的经济增长效应是不可持续的。张昕（2008）的实证分析结果显示尽管土地出让金对城市经济增长存在显著的正效应，但这一作用却是逐渐减弱的[30]。陈多长（2015）从总体上考察我国的土地财政依赖和城镇化的发展现状，认为土地财政依赖程度的提高对人口城镇化水平的提高会产生抑制作用，这说明我国当前的土地财政模式是一种不可持续的经济发展模式[31]。蒋震（2014）研究了土地财政的阶段性特征，在以劳动密集型产业或资本密集型产业为主的阶段，劳动报酬和资本报酬增长所带来的住房需求会不断增长，而当经济过程转为以技术密集型产业为主时，经济内部不再能吸纳大量的劳动人口，住房需求的增长速度将会趋于降低，显然这对土地出让的收入有着不利的影响[11]。陶然（2007）也认为在当前土地市场扭曲、农民利益受损的情况下，低价出让土地带动工业化的发展模式不具有可持续性[19]。贾俊雪（2012）利用多动态因素模型和空间计量模型对地方政府支出行为进行分析，得出地方政府会运用土地出让、税收优惠等手段追求自身利益对地区以及全国经济造成不利影响的结论[32]。

因此，在对土地财政的效应分析中，学者普遍持土地财政支持经济增长却不能持续支持经济增长的看法，但也有学者持相反观点，认为土地财政自身的模式可以形成良性循环（胡家勇，2012）[33]。王克强（2011）等[34]观测了美国土地财税收入的变化情况，验证了美国土地财税收入占总财政收入的比重呈现出L型曲线的演变规律，且土地财税收入来源也由以土地出售收益为主转为以不动产保有环节的财产税为主。

但是在促进经济增长方面，有一种观点认为土地财政的发展是地方政府以消费对投资的补贴，以促进经济增长（蒋震，2014）[23]。在体制转型期，整体财税体制和土地财税制度尚未成熟，在此背景下，地方政府出于自身利益的最大化考量，获取土地出让收入，是政府经济行为的典型体现。但是以此认为是政府消费对投资的补贴，以追求经济增长，是值得商榷的，毕竟土地财政是地方行为，不是宏观行为；而且，地方政府的行为，与宏观经济形势并不总是一致的。范子英（2015）认为，地方政府在经济繁荣时期，会加大土地的出让力度，进行大规模的建设与投资，而在经济萧条时期，出于对自我的保护，地方政府在一定程度上并不会配合中央的宏观调控，而是以“理性经济人”的行为模式减少土地出让面积与成交价款，地方政府顺周期的行为也加剧了经济的波动[2]。综上，土地财政推动经济增长与否，需要进一步的研究。

3.2 工业化和城市化效应

土地财政支持了中国经济的高速增长，并且在中国的工业化与城镇化进程中发挥了至关重要的作用。尽管对地方政府的廉价出让行为与土地财政总体上呈批判态度，但不可否认在过去很长一段时间内，它也对经济增长和城镇化有着积极的作用（雷潇雨等，2014）[1]。雷潇雨等的研究认为，地方政府最优的土地出让策略是采取较低的价格出让工业用地，而采取较高的价格出让商住用地，来降低企业成本并增加财政收入和公共支出，以达到吸引企业、促进生产并推动城镇化的目的。然而文章并没有考虑到随着经济发展水平的提高，这种效果是逐渐减弱的，且城市间土地出让竞争也可能对工业发展和城镇化产生不利影响。

夏方舟（2014）研究了土地财政对产业结构演进的作用机制[35]。由于存在着GDP政绩考察压力，同时工业产业可以带来更多的税收收入，因此地方政府有动力出让土地，招商引资促进发展，这形成了第一产业向第二产业的转换。从廉价的工业用地出让中获取的较低收益已不能满足地方政府对财政收入的大量需求，因此地方政府转而高价出让商服用地。高昂的土地使用成本倒逼产业不断升级，因为只有收益率更高的第三产业才有能力支付不断上涨的土地出让金，从而土地财政通过影响城市用地结构、土地使用成本等因素，实现支柱产业的转换，完成产业结构的升级。

除此之外，更多学者是持反对意见的。邵朝对等（2016）通过对房价、土地财政与城市集聚特征的综合分析，指出持续高涨的房价与不断膨胀的土地财政之间形成利益耦合体，从而地方政府有激励对城市基础设施建设进行偏向性配置，激化了原本就以制造业为主导的产业结构刚性，不利于城市产业发展的多样化[36]。郭志勇等（2013）认为土地财政的存在使得人口城市化滞后于土地城镇化，导致了“城市化虚高”，同时，土地财政又使得地方政府过分依赖房地产行业而非经济整体质量的提高，导致了“产业结构虚高”[37]。曹广忠等（2007）认为，在现有的土地征用体制和政绩考核制度下，地方政府将会通过土地财政追求政绩和财政收入的最大化，而过度工业化和房地产化[17]。

土地财政在城镇化的持续推进方面也有不利影响。陈多长（2015）认为人口城镇化与土地城镇化水平受到抑制是土地财政依赖度提高的不利后果，这将违背城市化渐进发展的自然规律[31]。土地财政不仅在城镇化水平上会产生不良影响，在城镇化模式创新中同样会起到阻碍作用。出于对财政收入和投资回报的时间点的考虑，受制于我国财政体制，“以地方政府为主导，以征地开发为特色”是目前的主流城镇化模式。地方政府在出让土地过程中获取巨额的收入，为城镇化发展提供了有力的资金支持，且对其形成路径依赖，这种模式具有自我强化的效应。地方政府为维护此简便易行的模式而拒绝改革，成为城镇化模式创新中的阻力来源。

因此，此部分的研究争论的焦点在于土地财政这一模式能否自发地形成良性循环，持续作用于工业化与城镇化。土地财政与工业化、城镇化之间的关系，在工业化开始之时，土地财政问题并不突出，而随着城镇化的推进，尤其是土地征用制度的改革，使得土地价值不断凸显，土地财政才开始逐渐发展，城镇化是土地财政的推因和客观基础，构成了土地财政的直接来源，而土地财政由于相伴随的是当地房地产业的发展，因此也影响着城镇化，但非“人”的城镇化，而是伪城镇化。而“人”的城镇化，有助于缓解或削弱当前城镇化的“暴利”模式，减少城镇化对土地财政的依赖性，因此未来需要进一步围绕“人”的城镇化进行深入的研究。

3.3 土地财政的社会福利效应

2004年，财政部和国土资源部规定了从土地出让收益中用于农业土地开发和农田水利建设的资金计提比例。2011年，财政部、教育部规定各地方政府统一按照当年实际缴入地方国库的土地出让收入，扣除相关支出项目后，按照10%的比例计提教育资金。尽管对土地财政的支出范围进行具体的规定，将使得地方政府的农业土地开发、农田水利建设、教育等资金来源更加充足，有利于这些事业的发展，但是另一方面，也应当看到，这些规定捆绑住了土地财政与资金需求的关系，各项事业越来越依赖于土地财政收入，地方政府有了更加充足的理由进行出让土地（李升，2015）[38]。由此土地财政最终是增加了社会福利还是减少了社会福利，难以判断。

很多研究都证明，土地财政对耕地数量带来较为显著的负面影响。许安拓、修竣强（2012）指出，在巨额土地出让收入驱动下，地方政府违法占用耕地的现象时有发生[39]。黄小虎（2012）在对我国土地政策与发展情况进行考察时指出，政府经营土地造成政府行为短期化、片面追求“发展”是我国耕地保护政策不能落实的最重要原因[40]。

地方政府低价获取农业用地的行为无疑会严重损害农民的利益，引发社会矛盾。陶然（2007）指出中国目前扩展的城市空间并没有为被征地的农村迁移人口提供居住用地，而是更多地用于开发区生产建设的工业用地和既有城市居民的生活改善，这严重损害了被征地农民的利益[19]。而且在将征地补偿费分配给集体经济组织、劳动力安置补偿费分配给安置单位、农民只能得到数量极少的地上附着物和青苗补偿费的情况下，失地农民维持现有生活水准将成为问题。

杨灿明、詹新宇（2015）从土地财政角度详细分析了其对城乡居民收入差距的作用[41]。尽管政府单方面制定土地征收补偿标准造成的土地交易市场失灵以及农村失地的进城务工人员承受土地财政所引起的高房价都将导致逆向的收入再分配效应，但并不妨碍土地财政在初始阶段对城乡居民收入差距起到积极作用。土地财政与居民收入差距之间呈U型关系，在最初土地财政是可以缩小城乡居民收入差距的。这主要是由土地财政带动经济增长，增加就业并使政府增加了公共品供给改善了居民生活所引致的，土地征用所产生的财产效应也是其中的一个方面。

进一步地，吴士炜（2016）分析了土地财政对进城务工农民的社会福利影响[42]。土地财政造成地价、房价的提升，而广大的进城务工农民作为高房价的承受者，造成社会贫富差距扩大的现象，会降低居民个人福利。当土地财政支出更多地投入到民生项目中时，有利于社会福利的提升，但如果将其用于三公消费则会起到反作用，实际上地方政府土地财政收入占比与社会福利之间呈倒U型曲线。叶静怡（2014）分别对2008年和2012年北京市的进城务工农民进行调查，研究我国进城务工农民的福利状况及4年间的发展变化情况[43]。从防护性保障、社会资本、教育和能力、心理条件、经济资源和健康状况六大维度对进城务工农民的整体福利水平进行评价，发现进城务工农民的福利指数处于极低的水平。吕炜（2012）认为，土地财政存在的逆向财富再分配作用也是对农民利益造成损害的一种实现形式[44]。

当前对社会福利效应，研究的角度比较分散，或基于农民利益，或基于耕地数量，或基于城乡收入差距等等。对于社会福利问题的解决思路应主要在于土地财政的分配制度，统筹分配土地财政资金，而不应专款专用。进一步地，当前研究土地财政，多数仅关注单独的收或支，从收入上主要关注土地财政的成因，实际上支出制度的不合理进一步加剧了土地财政的发展。因此对于土地财政问题的解决，不应该只关注土地财政的成因，还应当从支出结合收入的角度进行研究，但是当前尚缺乏此方面的思考。

4 土地财政的对策

4.1 改革中央与地方之间权力的配置

关于土地财政解决办法的研究，改革中央与地方之间权力配置的观点，并不被普遍支持，因为土地财政的具体成因是多方面的。多数学者支持土地财政是由于当前地方政府承担了过多的支出责任，却没有足够的财力支撑造成的，事权与财权的不匹配是我国目前土地财政现象的根本原因，因此只有使地方政府拥有持续稳定的土地性质的税收来源，才能抑制其不断膨胀的卖地冲动（娄成武、王玉波，2013）[45]。分税制改革引致扩大化的财政支出分权，地方政府为获取巨额财政收入并弥补财政收支缺口，促使和维护城镇房价的持续上涨，土地财政则成为分税制与高房价的联结点。改革土地财政，必须以改革地方的权力配置关系入手（宫汝凯，2012）[46]。但对于如何配置纵向权力，不同学者提出不同的解决思路。白彦锋（2013）认为中央对地方政府在土地出让中的管制是引发土地财政的重要原因，要想彻底地治理土地财政问题，必须从中央与地方的权力配置关系入手[47]。具体的做法是提高中央财政在土地出让中的分享比例，但在土地出让方式与土地出让价款等方面给予地方政府更多的选择自由。卢洪友等（2011）基于土地财政是地方政府为解决融资难题的“无奈之举”，提出深化分税制改革，使地方的财权与事权能够相互匹配才是根本的解决之道[48]。汤玉刚（2015）认为完善地方税制，赋予地方政府自主发债的权力，缓解地方财政的融资困难，是较为可行的办法[49]。崔军（2014）提出重新划分中央与地方之间事权的建议[50]。

进一步地，邹秀清（2016）使用Shapley值分解方法测度我国土地财政的区域差异，结果表明东、中、西部地区的土地财政的成因各不相同，因此在制定土地政策时，中央政府应参考各地不同因素对土地财政的贡献程度而制定差别化的政策[51]。

从现实情况来看，发达地区更具有卖地的冲动和欲望，可见，主张通过事权和财权相匹配来解决地方政府的卖地行为，恐怕没有切中要害，原因在于卖地的“诱惑”相当大，卖地所获得的高额收益以及带来的经济增长都在刺激着各地政府积极实施这一行为，各地政府都在为了获取更高的土地出让金而努力。因此，从改革中央与地方之间权力的配置、完善分税制改革入手，难以完全解决土地财政问题。

4.2 改进政绩考核办法

范子英（2015）通过对比地方政府获得更多的转移支付前后的土地出让行为，发现财政压力的减小并不能改变地方政府大量卖地的行为，因此通过在财政资源分配中向地方倾斜来降低地方政府对土地财政的依赖将是无效的[72]。土地财政产生于地方政府的投资动机，因此要改变土地财政首先就要改变地方政府不恰当的投资倾向。余靖雯等（2015）认为政府官员将土地视为一种参与“晋升锦标赛”的有效政策工具，才导致了各地政府大量出让土地的行为[4]。与此相适应，要想从根本上整治土地市场的扭曲行为，从源头上优化官员的激励机制也许是一种长效手段。

但是仅政绩考核制度的改善，调整地方政府行为的做法，也是不可取的，因为即使上级政府不看重下级政府的政绩，但是在当前土地征用制度的“诱惑”，地方财政困难的客观条件下，地方政府还是会追求自身财政利益的最大化。

4.3 实行土地征收市场化制度

曹广忠等人（2007）指出，要改变土地财政的现状，土地征收体制的市场化是目前最为紧迫而关键的措施[17]。唯有把交易谈判的权利交给农民，让农民享有土地增值所带来的好处，才能真正实现土地出让的市场化。这一措施不仅可以保障被征地农民的权益，而且可以遏制地方政府低价出让工业土地或是给予企业大量补贴吸引投资的倾向。娄成武、王玉波（2013）也主张，应该以法律的形式，规定农民对土地所享有的权利。农民在农地转为非农用地过程中所获得的利益，应该与土地的经济价值同步增长[45]。

然而对于这种普遍流行的观点，也有学者持不同的看法。基于目前我国土地出让补偿动辄上百万的情况，贾康（2015）认为目前我国人多地少，土地价值的涨幅和增速是各个国家所没有的，也是历史罕见的[52]。如果土地增值的溢价不归公共所有，从土地增值中受益的将是少数群体，这部分农民没有付出相应的劳动却取得了高额的出让价款，使农民群体内部出现两级分化。黄小虎（2012）则建议将政府经营土地的职能分解出去，将经营土地的职责交给国有土地公司等经济组织实行市场运作，改变政府目前“运动员”与“裁判员”的双重身份[53]。

重庆试点实施的“地票交易”是土地市场化改革的另一种模式。地票交易是通过把农村闲置的建设用地开垦为耕地，而换取等量的城市建设用地指标，并对这一指标进行交易的做法。众多学者（程世勇，2010；邱继勤、邱道持，2011；张先贵，2015）对这一模式进行了论证，尽管目前可能还存在着农民权益保护不足与透明度低等问题，但这一制度总体上是有利的[54-56]。通过建设用地指标的流转，调整了建设用地存量结构，提高了资源配置效率，并且农民也获得了更高的收益，有利于农民在初进城时更好地融入城市。2015年2月全国33个县市区开展土地改革试点工作，允许农村集体经营性建设用地入市，使农民分享工业化与城镇化的红利。试点改革若获得成功，根据中央对土地改革的要求，土地管理法或将迎来大的修改。

4.4 推行房产保有环节征税

胡家勇（2012）认为，我国目前有关土地的收入应从交易环节向保有环节转换，完善房地产税收体系，建立可持续的地方激励制度[33]。重构以土地为基础的税收征收体系，不仅具有现实可行性，而且可以将地方政府的注意力从“造新城”转移到“普遍改善城区服务”上来，解决公共品普遍供给不足的问题。蒋震（2014）认为，房价不断攀升是工业化和城镇化所带来的必然结果，对房产价格的提升不应持过分排斥与抵触的态度，政府所能采取的措施是调控房产的投机性需求[11]。房产税的征收将会加大投机者的持有成本，减少投机者的非理性行为，通过房价反向作用于地价，土地财政的状况也能有所缓解。

但是这里的前提是地方政府的房地产税收入足以替代土地出让收入，作为起点，在顺利推行房地产税的前提下地方政府能否获得足够的财政收入，是个现实难题。针对土地出让金与房地产税的替代关系研究，一种观点认为，房地产税由于具有显著的财政收入效应，房地产税的改革将有助于替代当前地方政府的卖地行为，而转向更为健康的、改善地方基础设施和生活设施的公共品提供上，因此在政策上主张应以房地产税代替土地财政（贾康，2012）[57]；另一种观点认为，房地产税短期内难以替代土地出让金（李升，2012）而成为地方政府的主体税种[58]。

5 结 论

综上，当前关于土地财政的成因研究，已形成大量的、具有重要学术价值的学术科研成果，财政缺口假说、晋升激励、政治周期、工业化或城镇化，在解释土地财政近年来的迅猛发展方面，均为学术界提供了丰富的研究视角。在对土地财政的效应分析中，学者认可土地财政在过去对经济增长、社会发展的积极作用，但也普遍持有土地财政不能持续支持经济增长的看法，同时学界也承认土地财政在整体上损害了农民的利益、降低了社会福利这一弊端。为更好地利用土地财政的积极作用而减少其弊端，学者提出改革中央与地方之间权力配置、改进政绩考核制度、土地征用体制市场化、推行房产保有环节征税等政策建议。

土地财政现象在我国已经持续多年，虽然有着种种不足，然而在过去将近20年的时间里，为地方经济的发展提供了大量的资金支持，加快了工业化和城镇化的步伐。随着建设用地数量的逐渐减少，土地财政终将退出历史舞台。在这一过程中，如何消除风险，实现地方财政的平稳过渡，值得学者继续深思。