我国养老服务业的非均衡性测度及发展对策——以京津冀三地为例

吴国英,赵蕾霞

(1.河北经贸大学 工商管理学院,河北 石家庄 050061;2.河北经贸大学 图书馆,河北 石家庄 050061)

一 引言

随着老年人口比例的逐步提升,中国已经进入老龄化社会,据人社部公布数据,截至2014年,我国60岁以上老年人口达2.1亿,占总人口比例15.5%。人口结构失衡、未富先老成为中国家庭及整个社会共同面对的重要问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”,各地根据文件精神,出台了一些配套政策措施,但总体上而言,一方面,我国的养老服务区域发展水平存在瓦格纳法则之谜,即养老服务水平并不与经济水平呈正相关关系;另一方面,我国养老服务业存在“低水平均衡陷阱”[1],即经济发达地区存在养老服务资源紧缺、供给成本高的问题,而经济发达地区老龄人口的加速扩张又进一步加剧养老服务资源紧缺的困境。

京津冀作为中国区域发展中的重要区块,肩负着中国经济发展“第三极”重任,其区域发展协同性问题一直饱受关注,主要涉及协同化顶层设计[2][3][4]、具体产业[7][8]等诸多方面。在众多研究中,一种广泛共识是三地经济与产业呈现出一种非均衡的单中心、大梯度等级化的结构状态,缺乏确定产业分工下的系统性整体行为,没有帕累托改进的有效体制机制做支撑[9]。

京津冀地区发展不均衡问题同样体现在养老服务业领域,主要结构性矛盾表现在:一是区域内养老机构中大量床位空闲与有需求的老人无法入住的现象并存。二是区域内养老服务质量不一,大部分养老服务无法满足老人的医疗保健及精神发展需求。此外,区域内各养老机构缺乏业务合作;养老市场上市场化水平不同,统一开放的市场并未形成;三地对老龄化问题及养老服务业发展认识不一,缺乏协同发展的动力与政策支持。据国家统计局数据显示，截至2015年底,北京市60岁及以上的户籍老年人口约315万,占总人口的23.4%。天津市60岁以上户籍人口230.37万人,占全市户籍人口的22.34%,全市人口老龄化程度超过全国平均值,位列上海、北京之后。河北省2015年底60岁及以上人口为1 212.49万人,占全省常住人口的16.33%,2011到2015年,北京市、天津市和河北省的老年人口抚养比分别从10.7、11、12.27变化为12.94、14.21、13.45,三地人口老龄化程度呈现趋同分化再趋同的趋势。

养老服务业实质是指为老年人提供服务产品的经济行为总和,不仅涉及传统的老年人生活护理与医疗保健,还包括医疗保险、文化娱乐、食品、旅游等诸多产业的发展[10],是以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。区域服务结构的地理集中化、专业化和区域服务业效率水平的差异化是理论研究的主要内容[11]。我国目前普遍存在养老服务和产品供给不足,养老服务市场发育不完善,养老扶持政策不健全,养老服务产业发展体制机制不完善等问题。与此同时,我国养老服务产业的主体长期是政府,民间资本参与较少是我国养老服务业发展滞后的主要原因。据测算,“十三五”期间我国政府将投入2 908亿元用于发展养老服务业,公共财政支出仍然是当前发展养老服务业的主要手段。

因此,在京津冀协同发展战略的总体指导下,京津冀养老服务业的协同发展也需要政府的大力引导和支持。由于经济发展总体水平、地方财政实力等差别,京津冀养老服务业同样存在地区性差异。在此之前,需要充分解释两个基本但关键的问题:一是京津冀养老服务的差异化事实,二是应对差异化的解决路径。

在以往研究的基础上,本文尝试做出以下几个方面的创新。第一,通过测算基于京津冀养老服务业的财政支出的泰尔指数,描述京津冀三地间养老服务的差距;第二,通过“增长孤岛”效应和帕累托均衡准则来解释京津冀养老服务业发展可能存在的非均衡原因。

二 京津冀养老服务的非均衡测度

一般来说,在对服务业区域差异化的研究中,测量指标包括变异系数、威尔逊系数、泰尔指数(Theil Index)、基尼系数等。泰尔指数是指利用信息理论中的熵概念来衡量一组经济指标在不同时间、区域和层次范围内的差异。本文在测算京津冀地区养老服务产业发展非均衡程度时,主要识别养老服务财政支出在不同地区间配置的差异性,选取的实证分析时间为2009-2015年,测算范围包括京津冀三地各区(市),主要的数据来源为《中国统计年鉴》(2010-2016)、《北京统计年鉴》(2010-2016)、《天津统计年鉴》(2010-2016)、《河北统计年鉴》(2010-2016)、国家民政局网站及其他公开资料等。

(一)总体泰尔指数

总体泰尔指数的测算公式为:

(1)

其中,T1代表基于老年人口分布的京津冀养老财政支出的总体泰尔指数,i=1,2,3;Hi代表京津冀三地的养老财政支出额,H代表京津冀三地养老财政支出总额,Pi表示京津冀三地老龄人口数,P表示三地老龄人口总数。

通过以老龄人口分布衡量的泰尔指数能够较为直观地衡量养老财政支出非均衡程度,同时,地方养老财政支出的非均衡程度也与该地区总体经济发展水平(GDP)和地方财政收入水平密切相关,因此,有必要测算以地区国内生产总值和地方财政支出为分布的总体泰尔指数:

(2)

(3)

其中,T1'代表以GDP衡量的代表地区经济发展水平分布的养老财政支出非均衡度的总体泰尔指数;Gi代表各地GDP,G代表各地GDP总和;T1″代表以地方财政支出水平分布的养老财政支出的总体泰尔指数;Fi代表各地方财政支出,F代表各地财政支出总和。

通过计算总体泰尔指数,可以分析出养老财政支出与老年人口分布的匹配程度。当T1=0时,说明该地区的养老财政支出比重与老年人口比重完全匹配,处于完全均等化状态;泰尔指数越接近于1,说明资源分配的均等化程度越低;当T1=1时,说明资源分配完全不均等。同理,可测算出基于地方经济发展水平和地方财政支出水平的泰尔指数,考察地方养老财政支出与上述两者之间的匹配程度。

(二)泰尔指数分解

泰尔指数作为不平等程度的测度指标具有良好的可分解性,可以分别测算区域间和区域内的不均衡程度,以此判断部分差异对总体差异的影响程度,进而分析造成总体差异的原因。分解的泰尔指数为:

T1=T1区域内+T1区域间

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

其中,公式(5)中的T1j代表第j个地区的泰尔指数,Mji表示第j个地区第i个区(市)的养老服务支出总额,Pji表示第j个地区第i个区(市)的老龄人口总数。

三 测算结果分析

(一)基于养老服务支出的总体泰尔指数

表1 总体泰尔指数

注:根据公式(1)-(3)计算得出。

从表1计算得出的数值可以发现,基于人口分布、GDP分布及财政收入分布的泰尔指数呈现出不同的变化趋势,人口分布的泰尔指数主要呈现“先升再降”的趋势,GDP分布的泰尔指数呈现“缓慢下降——略微上升——缓慢下降”的变化趋势,财政收入分布的泰尔指数则呈现“先升再降再升”的趋势。其中,与2009年相比,人口分布的泰尔指数和GDP分布的泰尔指数均呈总体下降趋势,下降幅度分别为29%和106%,而财政收入分布的泰尔指数则呈总体上升趋势。这表明,京津冀养老服务的财政支出与人口、经济发展水平的匹配度有了不同程度的提高,其中,与经济发展水平的匹配度更高,而与财政收入的匹配程度处于下降趋势。另一方面,基于人口分布的泰尔指数与零值的偏离度最高,说明用于养老服务业发展的财政支出与老龄人口规模存在明显的不匹配,随着老龄人口的不断增长与养老财政投入规模的滞后,不匹配度还将显著增强。接下来,根据公式(6)计算三地的泰尔指数,得到如表2所示结果。

从表2测算结果可以看出,初始状态时,天津的泰尔指数最大,河北次之,北京最小,其中天津的泰尔指数与零值偏离程度较大,说明天津的养老服务财政支出与老龄人口分布匹配度最差,养老服务业发展最为滞后,这与天津老龄化程度排名全国前列且财政支出少、服务业发展相对落后有关;北京的养老服务财政支出与老龄人口分布的匹配度呈现逐步改善的过程,但在向均衡发展的过程中存在反复,即2013年、2014年泰尔指数出现了上升,且均高于过去三年的水平,说明北京养老服务业发展上还存在“增长陷阱”;河北的养老服务财政支出与老龄人口分布匹配度总体呈现下降趋势,这说明虽然河北老龄人口众多、公共资源紧张,但近年来政府高度重视发展养老服务业,强化财政资金支持,加快建设养老服务体系的举措改善了这一现状。

表2 各地区养老支出泰尔指数

注:根据公式(6)计算得出。

(二)泰尔指数分解

根据公式(4)-(8)分别测算出基于人口的泰尔指数分解结果。从测算结果可以看出,区域间的泰尔指数处于“先升后降”状态,2009-2015年区域间的差异总体在缩小,说明京津冀养老服务业的发展在经历了差异扩大后向着均衡的方向发展,这应当与“十二五”期间三地均加快养老保险制度全覆盖,强化医疗保障,出台加快养老服务业发展相关实施意见有关。其中,2015年京津冀三地民政部门签署了《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》,提出京津冀三地将协同规划布局养老机构,引导鼓励养老服务业积极向北京外疏散转移,探索跨区域养老新模式,开展跨区域购买养老服务试点,另一方面,在养老服务加快发展方面,老龄人口多、地方财政压力较大的河北省仍然积极加快发展养老服务业。具体表现为河北省2015年企业职工养老保险参保率比2010年增长了30.63%；城镇居民和新农合医保补助标准均有所提高；城市社区居家养老服务中心的覆盖率有上升等。

与此同时,表3显示三地2015年的区域泰尔指数仍为0.069 3,与零值之间仍然存在较大的偏差,说明三地间养老服务业发展的差异离比较均衡还存在一定差距。区域间的指数远大于区域内的泰尔指数,解释了总体泰尔指数的差异;区域间泰尔指数对于总体泰尔指数的贡献率呈总体稳步上升趋势,尽管在一些年内出现小幅波动,但不影响总体趋势,说明京津冀三地之间养老服务业发展的区域非均衡性程度对于区域总体非均衡性的影响在加深。

表3 泰尔指数分解

注:根据公式(4)-(8)计算得出。

四 京津冀地区养老服务业的协调分析——灰色动态协调发展关系模型

由于京津冀地区天然的联系,其养老服务业的划分具有一定的抽象性,其边界或外延信息是不确定或模糊的,满足灰色动态关联模型GM(1,n)所要求的系统具有灰度的条件。因此,本文在泰尔指数分析的基础上通过京津冀地区养老服务业的灰色动态关联模型,对北京、天津、河北养老服务业的自身发展能力以及京津冀养老服务业之间的协同发展能力做进一步量化研究。

(一)模型的构建

假设京津冀养老服务业是一个整体系统S,有n个子系统构成,共有k个关键变量,第i个子系统有ki个关键变量,统计期t∈[1,m],则由各子系统的指标xi(t)构成的系统S的指标序列xi(t):

Xi(t)=[x1(t),x2(t),…xn(t)]T

(9)

(10)

(11)

(二)实证研究

本文根据研究需要,将京津冀养老服务系统划分成北京、天津和河北地区养老服务业三个子系统,其各子系统的养老服务业发展主要取决于人均养老财政支出这一关键变量。因此,构建GM(1,3)微分方程,结合2009-2015年的数据,通过式(9)-(11)求解京津冀养老服务系统的自身发展能力系数和驱动系数,对京津冀养老服务系统内部和子系统之间的相互协同程度进行深入研究。

首先，以北京地区养老服务业子系统为行为变量,天津和河北地区养老服务业子系统为因子变量,构建GM(1,3)为:

(12)

其次以天津地区养老服务业子系统为行为变量,北京和河北地区养老服务业子系统为因子变量:

(13)

最后以河北地区养老服务业子系统为行为变量,北京和天津地区养老服务业子系统为因子变量:

(14)

根据式(9)-(11)可求解出式(12)-(14)的系数,结果见表4。系数a11,a22,a33分别代表北京、天津和河北地区养老服务业子系统的自我发展能力系数;系数b12,b13,b21,b23,b31,b32是驱动系数,代表子系统间的相互作用。

表4 京津冀地区养老服务业子系统自身发展系数和驱动系数

首先,北京、天津和河北地区养老服务业子系统的自我发展系数均大于零,说明2009-2015年期间,京津冀地区养老服务业均具有较强的自我发展能力,实现了较好的发展。其中北京地区养老服务业自我发展系数为a11=1.24,明显高于其他两个地区。北京作为首都地区,人口密集、养老服务需求旺盛,且北京如何引导养老行业产业化将成为全国参照的模板;而天津和河北的养老服务业具有较弱的自我发展能力,这主要受制于两地服务业发展相对滞后及财政支出压力较大(如表4)。

进一步通过北京、天津和河北地区养老服务业子系统的驱动系数可以发现,京津冀三地区之间的养老服务业均存在相互作用。对于北京地区和天津地区,驱动系数b12=0.27,b21=0.70,说明这两个地区的养老服务业之间存在相互促进作用,且天津地区对北京地区的促进作用较强,北京对天津的促进作用较弱。对于北京地区和河北地区,驱动系数b13=2.42,b31=0.83,两个地区的养老服务业也存在相互促进、协同发展,北京地区对河北地区的促进作用较大,河北地区对北京地区也有一定的促进作用,但是作用力较弱。对于天津地区和河北地区,驱动系数b23=-0.59,b32=-0.83,两个地区之间存在相互制约、相互约束的作用力,且河北地区对天津地区的约束力更强(如表4)。

因此,通过灰色动态协调发展关系模型GM(1,3)的分析结果可知,京津冀三地的养老服务业均实现了较好的发展,但是地区之间没有完全实现相互协同发展,天津和河北的养老服务业存在相互制约,这不利于京津冀协同发展战略的实现,也不利于天津和河北疏解北京非首都功能,实现三地养老服务业发展的协调统一。

五 京津冀养老服务的非均衡效应

(一)养老服务业的区域“增长孤岛”效应

根据发达国家产业发展经验,养老服务业的增长多存在于经济、文化和服务相对发达地区,其极化效应远远大于扩散效应和溢出效应,因而易呈现出一种“增长孤岛”的效应,即产业发展较好的地区形成良性循环,对地理位置临近的产业发展滞后地区也不具有明显的拉动作用。

京津冀区域存在着总体经济发展水平的不协调以及产业结构水平的较大差距,这种经济、技术、产业的梯度差距是以首都为政治功能造成的虹吸效应,也源于各自为政的发展模式以及行政壁垒阻碍市场要素自由流动。当产业协同发展的需求出现时,按照原有资源禀赋及比较优势建立起的发展模式显然不能实现既定目标。随着老龄化程度的加深以及收入水平的不断提高,各地区对养老服务产品的需求将有不同程度的提高,而本地服务部门的劳动力要素增加和技术进步会进一步影响劳动服务产品的供给。尤其是在当前仍以公共财政支出为主导的政府型养老服务体系制度下,想要改变区域发展的不平衡性,同时获得整体利益的提升,需要在政府层面达成协议分工的制度安排,鼓励并引导市场社会资源转移流动以实现协议分工下的产业发展均衡;另一方面,积极培育产业欠发达地区的增长极,加强区域产业与要素之间的互动合作,强化产业发达地区的增长溢出效应,形成统一、开放的良性市场体系。

(二)京津冀服务业协同发展的帕累托均衡准则

在京津冀产业协同发展战略推进过程中,最大的障碍是一般性强制制度安排会损害地方经济利益,从而不能实现帕累托均衡。若要实现区域效益最大化,疏解非首都核心功能,势必要抛开唯GDP论的单纯静态经济观从而动态考虑经济、社会、生态、民生等综合效益。因此,京津冀服务业的协同发展,一定是帕累托均衡而非零和博弈,不是通过牺牲某地的利益或单向的利益转移而达到局部改进,而是通过某种帕累托改进实现区域内系统资源的有效配置、效率产出和公平分配。

区域内部各地区间的经济并非相互独立的存在,而是具有普遍的空间经济联系,既有一致性竞争性,也具有差异性互补性。按照产业区域分工理论,根据不同的产业结构和资源要素禀赋,区域间的产业协同发展可以按照垂直型、水平型或混合型划分。根据实践经验,若区域间经济发展水平存在梯度差距,可按照产业链上中下游进行协同分工,同时在基础设施建设上考虑便于协同发展的地理空间分布。从京津冀养老服务业发展的现实情况考虑,区域间的产业资源流动受到行政区域限制,各地区应在资源禀赋优势与差异化功能定位的基础上实现优化资源配置,减少区域内部的恶性竞争与非市场性要素自由流动,由此在不损失区域内各地区主体利益的基础上实现帕累托均衡。

六 京津冀养老服务创新协同发展建议

通过上述非均衡性测算与分析不难看出,京津冀三地养老服务公共资源配置的差异性呈现分化扩大趋势,从具体数值上来看,三类总体泰尔指数都与零值有着不同程度的偏离,其中基于老龄人口分布的总体泰尔指数偏离程度最大,说明养老服务业公共投入与地区的老龄人口分布较GDP发展水平存在更为严重的不匹配。从三地各自的发展情况看,河北的养老服务业发展呈现一致性均衡改善有所状态,这与近年来河北强化全省养老服务体系建设有着直接关系;北京养老服务业发展进程反复,说明受到空间与资源等因素制约较为严重;天津的养老服务业发展最为滞后,这与政府重视程度不够、老龄人口比重大等密切相关。因此,为推动京津冀三地养老产业深度融合,应打造京津冀养老服务业创新协同发展“四位一核”新模式(如图1),从政府、市场、社会、监管、产业五个方面形成协同发展机制。

图1 京津冀养老服务业创新协同发展“四位一核”新模式

(一)政府主导,政策支持,三地联动

强化政府在基本公共服务中的主导作用,在留足政府供养对象床位的基础上,最大限度地提高公办养老机构的利用率。强调京津冀优势互补、互利互赢的发展格局,破除阻碍区域人口和要素自由流动的体制壁垒和制度障碍。三地共同签订的合作协议要使三地老人在异地也能享受到一致便捷的养老服务。理顺部委间管理机制,落实主体责任;解决在土地供给、机构审批等方面的问题,逐步解决政策衔接问题。

(二)放开养老服务市场,促进养老产业发展

发挥市场在资源配置中的决定性作用,突破现有制约市场发挥作用的瓶颈问题,激发企业参与养老产业的积极性,并逐步成为投资主体,完善上下游产业链。加大公办养老机构改革力度,鼓励公建民营养老机构走企业化、市场化运营模式;创新养老服务的政策支持,吸引企业投资养老产业由低层次、单一型向高层次、综合型的产业链发展。夯实家庭养老的基础,明确居家养老优先,支持家庭养老项目。

(三)社会参与,完善养老保障体系

加快提高宣传力度,破除传统观念,提升全民道德品质,让全社会关注老年人的晚年生活。人力资源保障要通过培养管理者、招募志愿者、社会工作者和全科医生等,建立专业培养体系;健全激励机制,防止人才流失。推进三地养老产业信息平台建设,实现统一联动的信息全覆盖、人群全覆盖、服务全方位、管理全过程、全产业集成的养老服务信息化框架,为优化服务资源配置提供支撑。

(四)完善评估公示和行业监管体系,提高公共管理水平

完善老年统一需求评估体系,由第三方专业评估机构对老年人的身体状况进行评估公示,匹配相应的基本养老项目,确保政府提供的基本养老服务与老年人基本养老服务需求有效对接。行业监管体系着重推进行业准入管理改革,加强重点领域监管,推动主体多元化,完善信用监管信息化,提升养老服务水平,维护老年人的合法权益;建设综合居家养老服务中心、社区居家养老服务中心、为老服务站等。

(五)统筹规划分级发展,逐步形成养老产业品牌

京津冀协同发展要以老年人现实有效需求为方向,分批分阶段制定产品和服务的布局。养老产业要从养老服务业的这一基础核心入手,全面推进机构养老服务及社区养老服务,北京提供医疗资源和养老服务设施,天津分享养老建设管理经验,河北提供环京津良好养生区域;养老地产作为养老产业链中最为成熟的产业,是最先受益的前端领域,养老公寓、康复中心等养老产业设施的建设将惠及京津冀更多老人。随着养老服务业的发展,老年人护理、老年食品、老年人用品、老年文化娱乐、老年医疗保健及康复等养老支柱产业也将在其中蓬勃发展;适老金融产品如老年投资理财、老年金融、老年保险等的需求将日益增加。养老产业的上下游行业,如交通运输、电子电器、建筑钢材等也将为养老产业的发展助力。政府、市场、社会和监管体系应在养老产业布局发展中起到指导作用,鼓励三地公建养老机构,引入养老产业先进技术和管理品牌;准确定位,分类发展,突出京津冀区域特点,探索建设养老产业带,走品牌化、连锁化、项目化道路;建设京津冀老年人养老和健康信息数据库,打造城市社区居家养老、健康管理服务圈;重视养老市场管理,培训服务人员,实施监督管理,精细化发展。