基本养老保险统筹内部控制活动探究

李 侠

一、引言

人民银行是我国的中央银行，兼具“机关”和“银行”双重性质，是一个特殊的金融机构，经国务院批准同意，人民银行基本养老保险实施系统统筹。2015年初，国发〔2015〕2号文发布，意味着机关事业单位养老保险改革正式启动，在此背景下，人民银行分支行的基本养老保险系统统筹仍将在一段时间的过渡期内继续存在。基本养老保险统筹（以下简称“统筹”）对保障工作人员退休后的基本生活，维护社会稳定起到了重要作用。人民银行各分支行的养老保险统筹机构是养老保险管理、经办和服务的主体，对于维护统筹基金安全负有直接责任，因此，加强和完善统筹机构内部控制，特别是有效落实各项控制活动，对统筹机构具有重要意义。

本文重点考察了内部控制要素中的“控制活动”，分析了基本养老保险统筹内部控制中控制活动的现状，借鉴《企业内部控制基本规范》及《小企业内部控制规范（试行）》（以下简称“两个规范”）中的内部控制措施，结合统筹机构的具体实践，立足实际，将控制活动分为与控制目标紧密联系的四大类别，分析现状，并提出相应的建议，以促进基本养老保险统筹内部控制目标的实现。

二、“控制活动”的内涵

“两个规范”将内部控制要素分为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。控制活动是指企业根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。可见，控制活动的目的是为了控制风险，是风险评估结果的直接运用，或者说，风险评估的目的就是为控制活动的确定提供客观、合理的依据。同时，“内部环境”这一要素也需要借助具体的“控制活动”才能最大限度的发挥其作用。因此，“控制活动”是内部控制要素中最关键的要素，是将内部控制落到实处的最基本的措施。

控制活动的分类并不唯一。“两个规范”中都列示了不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制，此外，小企业还有单据控制，大中型企业则涉及预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等。因此，“控制活动”的制定和实施应根据各机构的实际情况，以风险为导向，考虑成本效益，结合风险应对策略，综合运用各种措施，以确保内部控制体系能够持续有效运行。

人民银行基本养老保险统筹机构内部控制的目标应包含合理保证统筹业务运行合法合规、统筹基金资产安全和财务报告信息真实完整可靠等。根据控制活动与相关目标的性质，可将统筹机构的控制活动分为合规类控制、基金安全类控制、财务报告准确类控制和运行效率类控制四大类别。

三、基本养老保险统筹机构内部控制活动现状及问题分析

（一）内部控制建设现状

目前，分支行统筹机构内部控制建设呈现以下特点：一是初步建立了内控制度。为规范各级统筹机构的会计行为，加强对统筹基金的内部控制和管理，总行制定了《基本养老保险基金财务制度》和《基本养老保险基金会计核算办法》，部分分支行也制定了《基本养老保险基金管理内控制度》。对基本养老保险基金征缴、基金支付、基金决算等一系列业务流程作出规定，内部控制制度基本建立。二是将统筹基金的安全性作为监督检查的重点。统筹基金由总行统一管理，建立专户，实行收支两条线，专款专用。如收不抵支，出现基金缺口，则由上级统筹机构向总行申请进行拨补；如收大于支，出现基金结余，则应及时上划，由上级统筹机构统一上划总行。因此，各统筹机构一般都对统筹基金收、支、转的各个环节作出了具体规定，明确每个岗位、每个工作人员的职责和权限，以防止任何单位和个人对统筹基金的挤占、挪用。三是尚未实现内部控制活动的电子化。目前，总行在分支行已推广使用“基本养老保险统筹管理系统”，该系统可以实现在职及离退休人员的信息维护和传递、统筹基金收支结算、个人账户维护、统筹报表编制和综合查询等功能。然而该系统更倾向于日常业务处理，在内部控制的实施方面则很难发挥作用。也有部分分支行自主开发了账务处理系统，实现了统筹基金在账务处理环节的“授权审批”及“不相容职务分离”。但是，将这些系统有效整合，运用计算机软件系统，实现对统筹业务的全流程电子化控制，仍然有待时日。

（二）控制活动存在的问题

从实践看，统筹机构一般内设在人事部门，受到人员数量较少的限制，可能出现内控意识不强，重视程度不够，导致对现有规章制度的执行力度不足，甚至有些具体的内部控制措施并未实施等情况。

1.部分业务的合规性仍需完善。一是不相容职务未实质分离。通常各机构的专职统筹人员仅有1人，部分机构因人力资源配置的限制，未配备专职统筹基金会计或出纳人员，引发越岗代办、不合理兼岗、部分事项复核环节缺失等风险。二是统筹机构工作人员因工作调动等原因离职，未按照规定进行业务交接的监交，未进行离岗稽核等。三是基金支出业务所需印鉴全部由一人保管，重要空白凭证未建立保管、使用、销号登记薄等。

2.统筹基金的安全性仍存在隐患。一是授权审批不健全。如未经上级机构审批，擅自办理职工基本养老保险基金转移或个人账户一次性支付。二是未严格执行与银行的定期对账，导致账实不符。三是职工调入、调出、死亡时，未及时维护、更新个人账户，导致个人账户的准确性、完整性受损。

3.财务报告的准确性仍需强化。一是经办人员未按法律法规和基金财务会计制度进行账务处理，造成会计凭证及账簿要素不全等。二是会计人员未按要求编制统筹基金预算及决算报表，导致报表数据错误，无法如实反映基金收支及结余情况等。

4.机构运行的效率仍需提高。部分分支行尚未建立对统筹机构工作人员的绩效考评机制，导致工作动力不足，责任心不强，将所有统筹业务集中到月末的几天突击处理，不仅差错率高，而且难以有效应对突发事件，严重影响了统筹工作的效率和效果。

四、完善基本养老保险统筹内部控制活动的建议

统筹机构应对现有的内部控制措施进行梳理，分析可能存在风险的环节，并针对风险程度的大小采取相应的控制措施，使控制活动得到不断优化和完善。

（一）立规矩，严管理，确保各项业务合法合规运行

一是加强人力资源配置，实现不相容岗位的实质性分离。统筹机构应根据业务需要设置工作岗位，至少应设置会计岗、出纳岗、领导岗，如有条件，还可设立综合管理岗。应至少配备3名统筹工作人员，其中专职人员不少于1人。可以一人一岗、一人多岗或者一岗多人，但是不相容岗位应做到实质性分离，包括：主管领导应负责审核、批准基金支付，会计负责账务登记，出纳负责款项划拨、登记银行存款日记账，并不得兼管基金账目的登记和会计档案管理。二是统筹人员调整时，应遵循“先稽核，后离岗”的原则，由上级统筹机构组织稽核小组对其在岗期间的保险统筹业务执行情况进行专项稽核。稽核完成后，财会人员的交接，由统筹机构负责人监交；统筹机构负责人的交接，由单位负责人监交。三是规范印鉴、重空及统筹档案管理。印鉴和重空须分别由专人保管，并经批准后方可使用。对统筹会计档案、专业档案和文书档案等各类档案，应由专人保管、专柜保存，并严格执行整理、立卷、归档、保管、查询和销毁制度。

（二）完善统筹基金安全性控制，杜绝安全隐患

一是建立健全授权审批控制。对于养老保险基金转移和个人账户一次性支付等涉及基金支出的事项，必须明确审批程序、各岗位的权限范围和相应责任，按规定报上级机构审批后才能划款。二是按总行规定及时、足额筹集基本养老保险基金，按审批后的统筹项目和标准发放离退休人员的养老保险待遇，任何单位和个人不得擅自变更。三是进一步规范个人账户管理。统筹基金个人账户是职工参保缴费及养老金支付等信息的重要依据，关系到每位参保职工的切身利益，必须确保个人账户记录的真实、准确和完整。首先，准确核定每位参保人员的缴费基数，每月与申报结算表和会计账簿记录的个人缴费额进行核对，年末与当年工资情况进行核对。此外，做好定期维护和保存，确保信息记载的完整准确。每月根据参保人员情况的变化，及时更新信息，每年末根据当年系统平均工资、记账利率、单位缴费比例、个人缴费比例等参数，做好个人账户的年度结算。同时，基金转入的人员，应根据其个人账户记载续建其个人账户；职工调出时，应督促本人及时办理调转手续；职工死亡或出国定居后，应及时办理个人账户一次性支付。

（三）强化财务报告准确性控制

一是严格按照有关规定处理基本养老保险基金会计账务，包括会计科目的设置和使用、会计核算方法、编制会计报表的种类和要求等。二是定期将会计账簿记录与实物款项、会计凭证等资料相互核对，保证账账、账表、账实相符。按要求及时、准确、完整地编制、审核和报送基金决算、预算及统计报表。三是加强对养老保险统筹管理系统的维护，妥善保存系统口令、密码，并定期更换。定期对系统数据进行备份，确保系统和信息的安全性。

（四）构建绩效考评控制机制

统筹机构应探索建立对统筹人员的绩效考评制度。一是综合考虑业务活动规范性、基金资产安全性、基金报表及相关数据的准确性等因素，选取适当考核指标，并根据规章制度要求和实际工作情况，科学设置各指标所占权重，形成考核指标体系。二是定期对统筹人员的业绩进行考核和评价，评价结果力争客观、准确。将考核结果作为统筹人员评优评先等的依据，以激励和促进统筹人员更好的履行工作职责，提升统筹工作质量。三是加大对违法违规行为的惩戒力度，适时建立问责制度，多渠道实现对统筹人员的行为约束，不断提高统筹机构运行的效率和效果。