深入推进高校科研经费管理的“放管服”策略研究

李 民 焦向明

2016年5月，党中央、国务院召开了全国科技创新大会，显示了建设世界科技强国的坚定决心；同年，李克强总理在国务院常务会议上指出，要在科研领域推进“放管服”改革。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)，以下简称《意见》，旨在通过进一步简政放权、放管结合、优化服务、强化落实等一系列“放管服”相结合的改革措施，最大程度地激发广大科研人员积极性和创造性。《意见》的出台给高校科研管理改革指明了方向。

一、激发科研创新活力是高校科研经费管理“放管服”改革的核心要义

（一）什么是“放管服”？

“放管服”即“简政放权、放管结合、优化服务”。最初的提出旨在通过深化行政体制改革，转变政府职能。之后，“放管服”改革又推行到科研领域。

对高校科研经费管理而言，“放”即通过简政放权，给科研人员和管理人员等更大的自主权，最大程度调动科研人员的积极性，激发科研人员创造力；“管”是通过科研管理模式的改革释放科研人员的创新活力；“服”是优化服务，通过提高服务质量和效率为科研人员提供良好的科研环境。

（二）高校科研经费管理“放管服”改革的核心要义是激发高校科研人员的创新活力

随着国家科研投入的不断增加，高质量、高水平的科研成果不断涌现。但是创新力不足的问题仍然存在。造成这种局面的原因有很多，从不同的角度可以分析出不同的原因。现行高校科研管理无法有效的激发科研人员的创新活力是重要原因之一。

事实上，高校的科研管理存在诸多问题，在具体操作层面就表现出许多不合理的现象。例如，科研预算管理像行政预算一样强调刚性，却不考虑科研活动的实际需要；科研经费可以提取管理费却不能体现科研人员的价值；报销规则繁多却找不到无法取得发票的野外差旅的报销条款；科研检查更多的是检查经费使用是否违规而不是检查科研成果质量如何，诸如此类。使得科研人员产生不求有功，但求无过的消极思想，科研结题只要能过关就行，但是经费使用是万万不可出错的。久而久之，高校的科研管理导向出现偏差，高校科研人员的积极性也受到影响。

可以说，激发科研创新活力是高校科研经费“放管服”改革的核心要义，“放管服”改革的具体措施就是要在如何释放科研人员创新活力上下功夫，必须采取行之有效的激励措施，加大科研绩效奖励的力度，充分体现科研人员的劳动价值，才能增强科研人员物质上和心理上的获得感。

二、高校科研经费管理“放管服”改革应遵循的原则

高校科研经费管理“放管服”改革最终目标是的激发科研创新活力，那么制定改革的具体措施时，必须遵循两个原则：

（一）必须遵循科研活动自身的规律

科研活动作为创新性的活动，是有其自身规律的，不确定性是其重要的特点。这种不确定性表现在研究方法、技术路线、研究周期等各个方面。因此，应给予一线的科研人员和科研管理人员更大的自主权，同时改进管理方式，放管结合，创新服务方式，力求最大程度地适应科研活动实际需要。而不是反过来，要求科研活动去套科研制度政策的死框框，那样只会本末倒置，不利于科研活动的开展。

（二）必须“放管服”三者有机结合、相互配合

“放管服”是一个不可分割的有机整体，“放”是核心，“管”是前提，“服”是手段，三者缺一不可。

“放”是释放活力的激励手段，并不是放任自流；也不是放松管理而是对管理提出了更高的要求；“管”是“放”的前提，必须放管结合，对管理模式进行升级和创新，进一步提高管理效率，为放权提供有力保障，确保“接得住，管得好”；“服”是优化服务，是实现“放”和“管”的具体手段，服务与管理是紧密联系的，管理寓于服务之中，服务又是以管理制度和政策为依据的，并不是一味逢迎和服从。简言之，三者只有相互配合，才能收到应有的效果。

三、高校科研经费实行“放管服”改革的困难及策略

“放管服”改革是高校提升科研经费管理水平的重要契机，《意见》中在改进科研项目资金管理、激发科研人员创新创造活力方面提出很多措施，其中下放项目预算调剂自主权、下放间接费统筹使用权、创新管理和服务方式是“亮点”中的“亮点”。但是对高校而言，要将：“放管服”改革的具休措施一一落实到位，实现改革的初衷，还有很多困难需要克服。主要存在以下几个方面的困难：一是高校科研管理的制度、政策、规定等还没有充分考虑科研活动本身的特点和规律，使得有些管理规定不适应科研活动的需求，“高高在上”、“不接地气”的现象仍然存在，束缚了科开创新的发展；二是间接费用使用权的下放，作为科研经费改革的亮点备受瞩目。但是如何细化间接费用的管理，使之能够长期地、有效地激发科研人员的创造性，而不是“昙花一现”，是对高校科研经费管理水平提出的重大挑战；三是如何通过制度创新、充分利用信息化技术等多种手段来创新科研服务，为科研人员创造一个可以专心做研究的良好、宽松的科研环境，是高校科研服务亟待解决的问题。针对此困难，结合高校科研活动的特点，从预算管理、间接费用管理、服务创新几个关键点探讨“放管服”改革的策略。

（一）进一步扩大预算管理自主权，适应科研活动的需要

简化预算、下放预算调剂的权限是科研管理简政放权的重要措施之一，但是要适应科研创新活动的特点，有必要进一步下放预算管理的权限。

一是可以进一步简化和归并预算科目。根据《意见》精神，“在项目总预算不变的情况下，直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出的预算，可由项目承担单位自行调剂；会议费/差旅费/国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费和设备费支出预算可以调减，不得调增。”不得调增的设备费等几项预算，通常占到项目预算总额的大部分，但是之外的材料费等五项预算项目，其实可以合并为一项。既然可以由项目承担单位自行调剂，而且实践操作过程中，承担单位对预算调剂的审批也只是走形式，基本是听从科研人员的需要，进一步简化可以减少和审批程序，使预算的编制和预算额度的控制更加简单易行。而且，科研预算不是工程预算，不宜事无巨细、面面俱到。

二是科研项目预算应有适度的弹性。科研活动的周期也具有不确定性，有的研究周期短，有的研究周期长，3-5年非常常见，更长时间的也不鲜见，在项目的整个完成期间，项目组的成员、研究方法、条件、环境、市场等等多种因素的变化，都可能导致项目预算的变化，而这些变化在立项时是无法预测的。因此科研项目的预算应该有一定的弹性，不适合像行政预算那样强调刚性。科研经费使用更应强调与科研的相关性，而不是把预算额度控制得过死。否则，会对科研人员的研究带来障碍。因此，对科研项目而言，弹性预算可能是更好的选择。

（二）完善间接费用管理是激发科研人员创造力的关键

间接费用比例的提高和间接费用使用自主权的是增强科研人员获得感的重要举措，是高校科研“放管服”改革的关键一环。

1.合理确定绩效支出比例，充分体现科研人员价值

《意见》指出，间接费用“主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励”。进一步提高间接费用比重，目的在于加大对科研人员的激励力度，那么，高校在制定间接费用管理的具体制度的时候，要充分体现科研人员的价值，绩效支出应该占间接费用的大部分，否则无法增强科研人员的获得感，起不到激励创新的作用。

高校应在间接费用管理的制度中科学合理地确定绩效支出的比例，对不同类型的科研经费，应有所区分。一般高校既有社科类项目，也有科技类项目；既有纵向项目，也有横向项目。对横向科研项目，学校可自行确定间接费用的提取比例，以及间接费用中绩效支出的比例。高校可结合学校自身的学科特点、发展规划等因素综合考虑，确定不同类型科研项目有区别的绩效支出比例。例如，社科基金间接费用的提取是按照项目资助总额的一定比例核定，而自然科学基金是按照直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，且一般社科基金项目绩效支出的比例比自科基金项目高，这是由社科项目的特点决定的，一般社科项目不会购买大型设备，并且对水、电等消耗也较少，因此间接费用中绩效支出比例相对较高。

可见，放权并不是放松管理，反而对高校科研的精细化管理提出更高的要求。只有放管结合，才能确保政策的激励作用能最大程度的发挥。

2.健全科研绩效评价机制是实行间接费使用管理自主权的前提

我国高校普遍存在科研项目考核评估机制不健全的问题，科研成果的评估方法过于简单、粗糙。除一些国家级、省部级等级别较高的项目会组织专家组对其成果进行评审以外，由于高校科研活动理论性较强的特点，再加上对成本的考虑，科研成果的判断多以论文的级别和数量为标准，评价指标过于单一，存在一定的片面性。往往无法对科研成果进行科学、客观、公正的评价。

要健全高校的科研绩效评价机制，其实并不是某一个高校能独立完成的。公平、公正、权威的外部评价机构的介入应该是解决高校科研绩效评估问题的根本方法。只有成立专业的外部评价机构，由这些机构建立全面、系统的评价指标体系，“专业人做专业事”，才能更加权威、公正、客观地对科研成果进行科学的评价。这些评价作为绩效奖励的依据，真正优秀的、有突出贡献的科研人员才能得到激励，才能在简政放权后，做到“接得好，管得住”。

（三）通过服务创新为科研人员营造良好的科研环境

“放管服”三者是不可分割的有机整体，简政放权和规范管理最后都必须通过优化服务才能落实落地。那么，如何通过服务创新来为高校科研人员松绑减负呢？

1、着力健全科研助理制度，将科研人员从繁琐的财经事务中解放出来

为什么要建立科研助理制度？高校科研人员要面对的财务事项包括项目经费的预算、报销、决算等，贯穿项目从立项到结题全过程，要了解的财经制度、政策包括科研经费管理办法、间接费用管理办法、设备采购的相关规定、招投标的相关政策、差旅费、会议费报销的规定等等，高校科研人员要在完成教学和科研任务之余，要搞清楚这一系列制度、办法，的确是力不从心。因此建立科研助理制度是非常有必要的。科研助理是指为完成科研项目任务配备的具备相应专业知识，熟悉相关制度、政策，专职从事科研项目经费管理相关工作的人员。科研助理的职能是为科研人员提供编制预算、办理项目立项手续、预算调剂手续、报销经费、向合作单位拨付经费、固定资产验收、编制项目财务决算、办理结题结账手续等一系列专业化的服务。高校科研人员可以依照项目的具体情况，在项目层面聘用科研助理。高校财务部门负责对科研助理进行经费管理专业知识的培训，并定期进行新制度、政策的学习，不断提高科研助理的专业能力，做好科研人员与管理人员之间的桥梁作用，将科研人员从繁琐的事务中解放出来，专心从事科学研究。

聘用科研助理的费用可从科研经费中提取的间接费用来支付。一般高校提取的间接费用中除了绩效支出，还有管理费，正可用来探索和推行科研助理制度之用。

2.通过信息化手段提高管理和服务效率，切实帮助科研人员排忧解难

通常对科研经费相关事务而言，高校科研人员备受困扰的有两个问题，一个是“签字难”，一个是“报账难”。

（1）推行网上审签，解决科研人员头疼的“签字难”的问题。高校科研管理涉及多个校内职能部门和单位，包括科研管理部门、财务部门、各个院系（所）、国资管理部门等等，一个科研项目从立项到完成，要经过无数次的审批程序，包括立项审批、预算调剂的审批、经费报销的审批、结题报告的审批等等。最让科研人员头疼的事情就是找不同部门的领导签字，很难一次找到所有领导，常常要跑多趟才能完成。不同部门全方位的监管是科研管理内控风险防范的需要，但是落后的审签方式的确给科研人员增加了不少麻烦，科研人员对此常有怨言。

借助信息化的手段，推行网上审签，是解决这一问题的有效办法。网上审签即多部门的审批人通过信息共享平台，审核相关资料后，通过网络签署审批意见并签章（电子印鉴），科研人员可打印出纸质审批件使用，如备存或作为经费报销的依据等。目前，绝大多数高校信息化都达到了一定的水平，逐步实现了多部门之间的信息资源共享，科研人员可以通过共享平台进行项目申报、经费使用查询、决算和结题申报等,大大提高了办事效率，同时也提高了各相关部门协同监管的能力，完全可以实现网上审签，节省科研人员的时间和精力，寓管理于服务之中，提升科研人员的服务体验。

（2）实行网上报账，是解决科研人员“报账难”的有效途径。“报账难”是高校普遍存在的问题，报销手续复杂、耗时太长，年底甚至出现排长队的情况，科研人员对此颇有微词，甚至引发和财务人员的矛盾。为了解决这个难题，很多高校已经试行甚至实现网上报账。例如，H高校结合科研助理制度，启用网上预约报账系统，报销人可以在网上填写报销单，进行报账的预约，科研助理对报销资料进行初审后，将报销单及原始凭证送到财务部门审核并进行账务处理，并可通过网上银行支付报销款，最后还能给报销人发送的短信提醒，及时传达报账金额、项目余额等信息。如果报账过程中遇到问题，可通过科研助理与财务人员进行沟通，线上线下相互配合，科研人员不再需要三番五次的往财务部门跑，更不用排长队了，很好的解决了“报账难”的问题，使科研人员享受到信息化带来的方便和快捷。所以，要解决“报账难”的问题，实行网上报账是非常有效的，也是信息化的大趋势下，高校财务发展的必然趋势。

除了以上几个方面，在高校的层面，借科研管理的“放管服”改革的契机，还可以制定学校内部关于劳务费分配管理权、结余资金使用权、差旅会议管理权等方面的管理规定，不断完善内部风险防控机制，规范资金管理，实行内部公开制度，不断改进服务，为科研人员创造潜心研究的良好环境，争取出更多高质量的科研成果、更多高水平的科研人才。