深圳“二次房改”观察

本刊编辑部

相对于深圳1988年的第一次住房制度改革，这次房改被外界解读为深圳的“二次房改”。有专家表示，1988年，深圳第一次房改，确立了住房就是资产，开启土地财政时代，奠定了深圳过去三十年的辉煌。2018年，深圳第二次房改，目的是解决人才吸引力弱减、供需不平衡、结构不合理、保障不充分等住房核心问题，决定着深圳未来三十年的经济生命线。

“二次房改”的主要内容

硬性供应指标

深圳将重塑整个住房供应体系，确立租购并举下，各类住房的硬性供应指标：

市场商品住房，占住房供应总量的40%左右。

人才住房，占住房供应总量的20%左右，建筑面积以小于90平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的60%左右。

安居型商品房，占住房供应总量的20%左右，建筑面积以小于70平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的50%左右。

公共租赁住房，占住房供应总量的20%左右，面向符合条件的户籍中低收入居民，建筑面积以30～60平方米为主，只租不售，租金为届时同地段市场商品住房租金的30%左右，特困人员及低保、低保边缘家庭租金为公共租赁住房租金的10%。

为了保证这一目标的实现，深圳政府确立了八大供应主体、六大保障渠道、相应的货币补贴政策以及主要工作措施。

八大供应主体

以房地产开发企业为主，提供市场商品住房、安居型商品房。

以住房租赁经营机构为主，提供各类长租公寓。

以市、区政府为主，提供人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

以人才住房专营机构为主，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

支持社区股份合作公司和原村民，通过“城中村”综合整治和改造，提供各类符合规定的租赁住房。

支持企事业单位利用符合规定的自有用地或自有用房，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

支持各类金融机构，采取直接投资、融资等方式，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

支持社会组织等各类主体，建设筹集具有公益性质的各类住房。

六大渠道保障

增加建设用地，实施以公共交通为导向的住房开发模式，突出产城融合、职住平衡，在宝安、龙岗、龙华、坪山、光明和深汕特别合作区等区域建设大型安居社区。

盘活存量用地，加大棚户区改造力度，推进已批未建用地、社会存量用地、未完善征（转）手续用地、征地返还用地等开发建设保障性住房。

利用招拍挂商品住房用地、城市更新和产业园区等配建保障性住房。

盘活各类存量用房，推进社会存量住房租购。

实施公共设施综合开发，通过轨道交通车辆段和停车场、公交场站等城市基础设施和公共配套设施等综合开发建设保障性住房。

开展城际合作，落实粤港澳大湾区战略，推动建立都市圈城际住房合作机制，结合轨道交通和产业布局，在临深片区开发建设保障性住房。

货币补贴

面向符合条件的基本住房保障对象发放住房租赁补贴。

面向符合条件的人才发放人才安居补贴。

面向符合条件的人才实施购房贷款贴息。

探索采用住房租赁券的形式发放住房租赁补贴和人才安居补贴。

九大主要措施

一是完善住房规划和用地供应机制。从2018年起，在新增居住用地中，确保人才住房、安居型商品房和公共租赁住房用地比例不低于60%，同时在新出让居住用地中提高“只租不售”用地比例。实行轨道交通车辆段上盖及其站点一定范围内的居住用地用途控制，主要用于建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

二是强化基本住房保障。

三是全面实施人才安居工程。符合条件的高层次人才可以申请在一定年限内免租入住相应面积标准的住房；在深全职工作满5年以上、符合条件的可以按优惠政策购买人才住房或者申请获赠住房产权。

四是完善安居型商品房制度。完善安居型商品房的分配制度，实行批次集中配租配售，根据每批房源的供应情况，综合考虑申请人在深缴纳社保时间等因素设定入围条件，以轮候、抽签、摇号等公开透明的方式确定租售对象。

五是建立人才住房和安居型商品房封闭流转制度。购房人自购房之日起累计在深缴纳社保满15年，或者年满60周岁且购房满10年，符合深圳市人才安居办法、安居型商品房建设和管理办法等规定条件的，可以进入市场流转，但要向政府缴纳一定比例的增值收益。

六是大力发展住房租赁市场。鼓励发展长期租赁，支持房地产开发企业、金融保险机构、房地产经纪机构、物业服务企业等拓展住房租赁业务，调动各类主体建设筹集租赁住房的积极性，多渠道增加租赁住房。

七是促进房地产市场平稳健康发展。优化市场商品住房供应户型结构，加大中小户型普通商品住房供应。正确引导居民住房消费观念，保障合理自住需求，抑制投资投机性行为。保持房地产调控政策的连续性、稳定性，严格落实各项调控措施。规范房地产市场秩序，坚决查处开发、销售、交易、中介等环节的违法违规行为。

八是加强人才住房、安居型商品房和公共租赁住房分配管理。

九是加大住房货币补贴和住房金融创新力度。住房租赁补贴、人才安居补贴等货币补贴纳入市、区财政预算。深化住房公积金制度改革，探索建立住宅政策性金融机构，为市民租购住房提供长期稳定的政策性金融支持。稳步推进房地产投资信托基金试点，支持金融机构创新住房金融产品和服务。

“二次房改”有亮点

有关专家认为，从内容来看，“二次房改”主要有以下亮点：

第一个亮点，是针对不同收入水平的居民和专业人才等各类群体，着力构建多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系，并计划将住房分为市场商品住房、政策性支持住房以及公共租赁住房三大类，占住房供应比例依次为40%、40%、20%。这在事实上是对“98房改”分类供应制度初心的回归，本质上是保障有需求的中低收入者、特殊人才的住房需求，回归住房的民生属性，平衡市场和民生之间的关系。

第二个亮点，则是这次房改的时间跨度，它提出要“着力构建面向2035年的住房供应与保障体系”，编制全市住房中长期发展规划（2018～2035年），时间长达18年。在之前的房改历程中，一般以10年左右为一个阶段，地方政府为了政绩的短视行为导致了不少地方过度谋取土地财政，深圳“房改新政”则希望制定一个长效机制，为未来18年的房地产平稳发展保驾护航。

第三个亮点，则是深圳扩大居住社区，对待外来人口的包容性。深圳提出“实施以公共交通为导向的住房开发模式，突出产城融合、职住平衡，在宝安、龙岗、龙华、坪山、光明和深汕特别合作区等区域建设大型安居社区”“开展城际合作，落实粤港澳大湾区战略，推动建立都市圈城际住房合作机制，结合轨道交通和产业布局，在临深片区开发建设人才住房和保障性住房”。这不但能为深圳留下人才，还能给既不是“人才”又不符合“安居房”条件的“夹心层”提供安居之所，保持深圳这座城市的创新精神与开放包容的活力。

总的来说，深圳二次房改，着眼的是人民的“住有所居”，这并不是一个中长期的房地产调控政策，而是社会改革的一部分。

为什么会提出“二次房改”

深圳市住房建设局负责人表示，本次住房制度改革是全面贯彻党的十九大精神，奋力实现深圳在“四个走在全国前列”中走在最前列的重大举措。十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。这是我们做好新时代住房工作的目标和指南。2017年12月8日，中共中央政治局会议再次提出：“提高保障和改善民生水平，加快住房制度改革和长效机制建设”。2018年3月7日，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时提出：广东要在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。坚决落实党中央系列决策部署，加快推进我市新一轮住房制度改革，是特区在新时代走在最前列、新征程勇当尖兵，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致的具体行动。

有专家分析指出，深圳出台住房改革新政或是基于以下几点考虑：

提升城市人口红利。深圳是全国最早引进人才的一线城市，其人口红利经验正被全国其他城市复制效仿。在二线城市“抢人大战”愈演愈烈的背景下，深圳已经预感到城市人口与人才增长的潜在危机。在高房价挤压下，一线城市人才“倒流”至准一线甚至二线城市的苗头已经出现。如何“筑巢”引凤，保持人才增长红利是深圳面临的城建“大考”。

改善住房供应结构。深圳作为一座最年轻的移民城市，其常住人口平均年龄和住房普及率都不高。统计数据显示：截至2017年底，深圳市常住人口1253万，其中户籍人口435万，占比34.72%，常住人口平均年龄32.5岁，是全国人口最年轻的城市。目前深圳共有各类住房1065万套（间），其中市场商品住房、政策性住房和保障性住房占比仅为21%。818万占比65.28%的深圳人并没有在深圳安家“落户”。高房价叠加住房供给渠道不充分，让绝大多数深圳人不得不“望房兴叹”。

平抑房价过快增长。过去10年里，深圳房价呈现超常增长态势。据媒体披露：深圳房价从2006年不到1万元/平，到2017年5万多/平，10年涨了490%。而工资增长却跑不过房价增长，2006年深圳平均工资2926元，2017年深圳平均月工资8421元，10年工资涨了190%。深圳房价增长幅度是工资增长幅度的2.58倍。10年间，深圳一直在实行住房限购、限贷政策，然而房价却越调越涨。买不起房、贷不起款成为众多深圳人安家落户的最大“心结”。

对房价将会产生什么影响

中国（深圳）综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示，意见明确划定文件指导的时间窗为2018年至2035年，长达18年时间。显然，这是一份长期性、战略性的指导文件，是经过深思熟虑、理性布局后的时间窗安排，与十九大提出的在2035年基本实现社会主义现代化的时间表完全吻合。从某种意义上说，深圳的这份意见代表了大湾区未来房地产发展的政策导向，就是在基本尊重过去房地产发展的历史现实的基础上，以“房住不炒”和“住有所居”的民生价值为导向，实施住房制度的革命性变革，引导房地产进而影响国民经济迈向更加健康的方向。

宋丁认为，当供给侧发生这么剧烈的变革，需求侧也必然出现深刻变动，大量需求会涌入保障性住房消费行列，原有的商品住房上的供需两端都在收缩，特别是商品房中间的普通住房在大量保障性住房的压力下，可能出现价格趋稳的局面。

深圳市住房建设局负责人表示，市场商品住房价格的涨落由多方面因素决定。意见出台的一个重要目的是坚持以住房供给侧结构性改革为主线，突出全覆盖、多层次、差异化，针对不同收入水平的居民和专业人才等各类群体，构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应和保障体系。同时，意见明确提出坚持房地产调控的连续性和稳定性，严格落实各项调控措施，保障合理住房需求，抑制投资投机性需求。这些政策的贯彻落实，将进一步促进房地产市场的平稳健康发展。

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深圳“88房改”

1980年到1988年，是我国房改的第一阶段，也称为房改的准备阶段。这个阶段，既有理论、思想和舆论的准备，也有在常州、郑州、沙市、四平等城市进行公房全价出售和公房补贴出售试点，在一些城市进行住房金融改革试点，在烟台、唐山、蚌埠等城市进行提租补贴试点等探索，初步取得了土地有偿转让、公房提租补贴和出售公房的试点经验。

深圳作为特区，吸引了全国各地的人才，住房供需矛盾尤为突出。到1987年，虽然深圳当年投入用于住宅的投资达22.4亿元，几乎占整个特区建设总投资的四分之一，但由于净流入人口平均每年递增37.9%，导致缺房户有增无减。1983年，特区缺房户仅5000户，到1987年已上升到2.2万户，住房供需矛盾急需化解。

得益于特区先行先试的政策优势，1987年，深圳率先进行了有偿转让土地试点，这让商品房上市有了土地的保障。当年6月，深圳市成立房地产改革领导小组，下设房改办，正式启动房改。房改办通过调查，提出了只有把房子出售给职工，才能加速资金回收，形成“卖房—建房—再卖—再建”的良性循环的思路，并最终形成“提租补贴出售”的房改方案。

1988年6月，深圳市政府出台《深圳经济特区住房制度改革方案》，推出“以租促售，以卖为主，鼓励职工买房”的房改方案，这是我国第一个地方性的房改文件。

1988年底，深圳市房管局就与住户签订了全市第一个住房买房合同。到1989年底，深圳市党政事业单位房改前竣工的老房基本上出售完毕，累计收回售房款120多亿元。在房改的过程中，深圳市创造性地成立了一个长期独立存在的住房基金，通过这个不断滚动的基金，政府先后兴建了一系列的住宅小区，极大地缓解了住房矛盾。

在1993年第三次全国房改工作会议上，深圳是唯一一个全面介绍房改经验的城市，经过实践检验的“以卖为主”的房改经验被确定为全国房改的方向。