依法保障学前教育发展的国际经验及启示

沙莉 杨利民 刘园

国际经验显示，学前教育发展较好的国家有一共同特征，即具有较为完善的学前教育法律体系，国家学前教育专门法是该体系的核心所在。这些国家的学前教育专门法又与该系统中的其他法律法规有密切而严谨的内在联系——向上可寻求国家教育法、学校教育法、基础教育法等的上位法依据；向下可在国家学前教育条例、实施细则及地方法规中得以细化和延伸；横向还可以与财政拨款法、公务员法、社会福利保障法等其他部门的法律法规形成联系与协同，进而真正为幼儿发展与学前教育事业发展提供系统、全面、有力的法律保障。

我国目前尚未形成完整的学前教育法规体系，尽管有关学前教育的一些规定散见于《未成年人保护法》《民办教育促进法》等高位阶法律中，一些问题可参照《教育法》《教师法》等法律中的相关规定，但最核心的学前教育专门法缺位，仅有的国家层面学前教育法规《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》的法律位阶又较低，在解决学前教育领域一些特有问题时，不能获得十分有针对性的法律依据。

本文聚焦世界多个国家学前教育专门法及相关法规的经验，对其学前教育法规特点进行深入分析，希望能对我国相关法律的制定、依法促进学前教育事业发展提供有益启示。

一、明确学前教育重要价值、地位与性质

学前教育无论对个体还是对社会发展均具有重要的基础性作用和巨大的价值，它是国家教育制度的重要奠基阶段。这一观点已被多国写入学前教育法律之中。

美国2015年颁布的《每个学生都成功法》第一编即提出：包括学前教育在内的基础教育旨在为每个儿童提供接受平等、适宜、高质量教育的机会，它对缩小教育鸿沟，促进社会公平具有重要作用。日本学前教育法律体系中的两部重要法律《教育基本法》和《学校教育法》，也对学前教育价值与地位作出阐释：“幼儿期的教育是一生当中人格培养的重要基础”“幼儿园是奠定义务教育及其以后教育基础的机构”。作为发展中人口大国的巴西，其国民议会通过具有法律效力的《国家教育计划》中指出：在人的全面发展中，学前教育扮演着越来越重要的角色，它奠定了儿童智力、人格、情感、生活以及社会化的基础，是个体生活的最初阶段，该阶段的经验对个体一生发展具有重要的奠基性作用。

同时，包括美国、英国、新西兰、法国、瑞典、丹麦、爱尔兰、韩国、巴西、墨西哥、菲律宾、印度、古巴等在内的多个国家均对学前教育的公益性、免费性作出不同形式的法律规定，还有.些国家将学前教育纳入义务教育范畴并以国家法律形式予以刚化。例如，法国义务教育的起始年龄从2019年起将正式向下延伸至3岁，这也是法国对《费里法》的第三次重要修订。

需要强调的是，对学前教育内涵的界定，直接关系学前教育性质、地位、教育对象、管理体制、教育机构设置等一系列重要问题。所谓“学前教育”，联合国教科文组织等国际组织较通常使用“earlychildhood education”“early childhood education andcare”“early childhood care and education”几种提法，直译即“早期教育”或“早期保教”，而具体到不同国家，“学前教育”所指不尽相同，所适用的学前教育专门法不同，法律调整的学前教育机构及其教育对象主体不同，其法定行政管理体制、主管部门也不同。

综上，建议在我国学前教育专门法调研与制定的过程中，首先研究和明确几个基础性、原则性问题：

第一，明确界定学前教育机构的内涵——只针对幼儿园，还是整体规范0-6岁各类型学前教育机构？第二，如果只针对幼儿园教育，那么法定起始年龄最低为几岁更加科学、合理？法国是国际公认的学前教育发展最好的国家之“，其法律规定学前教育机构接收幼儿的最低年龄为2岁，新西兰则在0-6岁整合的学前教育立法中将2岁作为年龄节点，分类管理0-2岁和2岁以上的学前教育机构。从儿童发展研究的角度来看，2岁左右是幼儿认知、情感、个性与社会性发展的关键期，2岁幼儿的自我意识已基本确立，具有一定独立性，基本具备了独立在幼儿园生活的自主能力。在当前我国“全面二孩”政策背景下，双薪家庭、特别是双薪二孩家庭迫切需要更早地获得学前教育機构服务。因此，在我国学前教育专门法研制过程中，有必要对幼儿园教育的起始年龄问题进行深入调研论证。第三，如果整体规范0-6岁学前教育，还需要在专门法中明确以某个年龄为节点的不同类型学前教育机构如何设置、政府主管部门归属哪里，如何进行分类管理，针对不同类型学前教育机构建立怎样的经费分担特别是财政投入机制等。

二、强化政府学前教育职责与跨部门协同管理，加大财政投入

近年来，诸多国家不断强化政府在学前教育发展中的职责，并通过立法明确、完善与创新国家学前教育管理体制机制，加大学前教育财政投入力度。

首先，美国、英国、法国、新西兰、韩国等国家学前教育法规中均明确了政府在发展学前教育事业中的主导责任。美国在其基础教育法的多次修订中均强调联邦、州及地方等各级政府要“保障所有儿童都接受学前教育”，以政府为主导形成包括学前教育在内的“高质量基础教育绩效责任体系、教师培训体系及教育资源的竞争型分配机制”，确保“各级政府和教育机构能够促进所有儿童的学业进步”。韩国《学前教育法》及其实施令中，仅次于“立法宗旨”的第二至六条即是围绕专门设立的“韩国学前教育与保育委员会”的多项规定，包括该委员会的主要责任、人员构成与基本条件、委员会的设立与撤销等，是韩国学前教育发展中政府职责的体现，也充分显示出国家立法层面对学前教育的高度重视。

其次，由于学前教育阶段保育与教育并重的特点、学前教育对象本身的幼稚性与弱能性，以及学前教育阶段对家园共育的要求等，使得学前教育事业客观上需要多个政府职能部门协同合作。对此，多国学前教育法规中有明确规定。美国《提前开始法》《每个学生都成功法》中均对美国教育部、健康与人类服务部在发展学前保教事务中的职能划分与合作作出了明确规定，奥巴马执政期间还特别成立了联邦 “早期教育跨部门政策委员会”，其成员不仅包括联邦教育部、健康与人类服务部的高级官员，还包括白宫国内政策委员会、联邦管理与预算办公室等重要职能部门的官员。英国《儿童保育法》规定：学前教育事业发展需要教育部门、健康与卫生部门、基础保育部门、劳动与培训部门等多部门协同，其中教育部应实现对英国儿童教育整合性服务的强有力领导。南非也通过《国家教育政策法》确立了国家教育大臣委员会与跨政府部门高层论坛的法律地位，旨在促进包括学前阶段在内的南非基础教育发展中不同层级政府之间、不同职能部门之间的分工合作。

与此同时，诸多国家对学前教育的重视实实在在落地为国家投入到学前教育发展中的“真金白银”，以美国、英国、法国等为代表的欧美发达国家，以及巴西、菲律宾等发展中国家，其财政投入均构成了国家学前教育发展经费的重要来源，并通过学前教育专门法或相关法律确立了学前教育财政投入法定标准，不断创新与优化学前教育财政投入机制。美国自克林顿政府以来持续重视学前教育发展，集中体现在各级政府特别是联邦政府日益增长的法定学前教育财政投入上。从21世纪初的《提前开始法》《不让“个儿童落后法》，到奥巴马时期的《每个学生都成功法》，均对学前教育财政投入的项目、拨款年限、具体金额等作出了明确规定，并在联邦学前教育法律体系框架内建立了较为完善的竞争性财政资助体制机制。法国《财政法》也明确规定，国家根据各省人口、财政能力和乡镇数量向各省拨款，再经省级委员会评审，给予乡镇幼儿园基建经费总额20-60%的资助。日本早在1997年实施的《儿童福社法》中明确了中央政府和都道府县、市町村等地方各级政府学前教育财政投入比例的法定标准：学前教育阶段的“机构补助”（即保育所的设备及各种事务费）由国家负担1/2，都道府县负担1/3或1/4。

此外，很多国家的学前教育政府职责还体现在，从财政投入上对非营利学前教育机构依法实施扶助，主要包括税费减免、园舍租金减免、教师工资与研修费用补贴、设施设备与教材资助、日常运营费用支持、儿童学费资助等。

综上，建议在我国学前教育专门法中就以下方面作出明确规定：第一，学前教育事业发展中政府的主导责任，以及中央到地方各级政府的职责分工。第二，建立跨部门协同合作的学前教育管理体制。第三，建立科学、完善的学前教育经费分担与财政投入体制机制，增加学前教育财政投入。第四，加大对符合标准的民办学前教育机构的政府扶持力度。

三、切实保障幼儿教师地位与待遇，严格规范幼儿教师资质

幼儿教师是学前教育的魂。当前国际学前教育法律关于幼儿教师的规定主要集中在两方面：一是赋予幼儿教师明确而具有社会威望的法律身份和地位、保障幼儿教师权益和待遇；二是严格规范幼儿教师任职资格。

首先，以法国、日本为代表的一些国家，立法确立幼儿教师的公务员身份，公立幼儿教师依法享有公务员甚至超出公务员标准的权利与待遇。

其次，近年来诸多国家制定或完善学前教育及相关法规，不断规范和提高幼教师资的任职资格标准：

第一，对幼儿保教人员必须具有良好的个人品德与综合素养提出要求。德国文教部长会议2000年通过的《关于幼儿教师培训和考试的框架协议》中明确提出：幼儿教师应该具备“完整的人格、良好的社会和个人能力、行为策略，团队精神、交流能力、评价能力等素质和能力”。日本《教育职员许可法》《教育公务员特例法》《教师资格认定考试规程》《儿童福祉法施行规则》等多项法规，也对日本各类学前教育机构中的幼儿教育与保育人员的道德品质与综合素质提出明确要求。

第二，对幼儿教师应达到的最低学历水平提出法律要求。日本《教育职员许可法》规定，日本幼儿园教师最低应具有短期大学学位或学士学位。美国规定公立学校附属幼儿园的幼儿教师一般应具有本科学位或教育硕士学位，任教于“提前开始”项目的幼儿教师最低学历要求至少要达到大专水平。

第三，依法建立严格的幼儿教师资格认定制度。日本《教育职员许可法》，对日本幼儿教师资格证的三个等级、取得教师资格证所需修习课程、获得学分和相关认定考试等均作出了详细规定。新西兰2017年重新修订的《1989年教育法》和《2008年学前教育服务条例》，对新西兰幼儿教师资格制度作出了明确要求，而且法规实践效果显著，2007年、2010年、2012年新西兰具备合格资质的注册幼儿教师比例分别达到50%、80%和100%。

此外，一些国家为了吸引那些更加优秀且真正热爱教育事业的学生报考学前教育专业，设立了国家级奖学金。

这些国际学前教育立法經验可总结为：一是依法保障幼儿教师较高的社会地位、职业威望及工资待遇水平；二是十分重视从幼儿教师培养的招生阶段就通过相关优惠性政策法规规定，优先招收优秀生源进入学前教育专业学习；三是对各类学前教育机构全体教职人员的资质条件作出明确、细致规定，并在资质要求上呈逐渐提高趋势；四是对服务于同一年龄段同一类型学前教育机构中的幼儿教师资质要求、工资待遇、培训与评价等，不论公立还是非公立，均作出相同规定。

当前，我国学前教育规模持续扩大、学前教育需求不断增长，幼教师资队伍无论规模还是质量都远远不能满足现实需求。破题的关键就在于实现幼儿教师的“三高”：高地位、高待遇、高资质，这三方面相互影响、相互制约，要实现三者间的良性循环，立法是必然选择。基于此，建议在我国学前教育专门法中对以下几方面作出明确规定：第一，幼儿教师对幼儿个体、对学前教育发展和国家发展的重要价值。第二，幼儿教师相对于其他学段教师，享有无差别的社会地位、基本权益、职称评定与专业发展机会等，并且由于幼儿教师工作内容的专业性、特殊性、复杂性以及工作的高强度，还应享有一些不同于其他学段教师的特别待遇。第三，加强对儿童发展、学前教育基本原理、幼儿教师教育、学前比较教育、学前教育政策法规等方面的科学研究，科学、深入地探索学前教育特别是幼儿教师方面的专业理论、实践及政策法规，为提升幼教职业的专业性与权威性提供研究基础。第四，严格规范并逐渐提高幼儿教师从业资质标准。第五，确立在编与非在编幼儿教师同工同酬同待遇的基本原则和办法。第六，从招生环节开始通过奖励或优惠政策等，吸引大量优秀生源进入学前教育专业。

四、严格规范各类学前教育机构设立标准，加强质量督导评估

国际经验显示，制定学前教育专门法，可以从合理规划和确保质量两方面，为学前教育发展提供“双保障”。

在合理规划学前教育发展规模与布局方面，韩国学前教育专门法中有专门章节、大量条款围绕“学前教育需求调研”“学前教育区域布局规划”及“学前教育国家研究机构”而制定，明确规定成立专门的国家级学前教育科研机构，周期性地对韩国学龄前人口规模进行预测，对学龄前人口空间分布进行调研，并在此基础上定期发布学前教育需求报告，为韩国学前教育机构的设立与规模、布局调整提供科学指导。

在确立质量标准、加强督评方面，美国、英国、韩国、日本、新西兰等多个国家的学前教育专门法均对各类型学前教育机构的设立标准、申办与审批程序，以及学前教育督导评估体制机制、评估方法等作出了明确而具体的规定。同时，大多数国家对各种类型学前教育机构（公立与非公立）制定了同樣的质量标准与督导评估制度。

首先，诸多国家对举办学前教育机构的申报条件、注册备案程序及机构注销等作出了多方面规定，从源头上保障学前教育机构的质量。日本2017年重新修订了《学校教育法》《学校教育法施行令》，其中就有多项关于幼稚园申报、审核与注销等制度的明确规定。德国《儿童及青少年救助法》明确规定：关于学前机构的开设条件，地方政府相关部门负责对学前机构的申报进行审核。学前机构的承办者“需要获得学前机构的运营许可”。

其次，很多国家对学前教育机构设置的软硬件标准作出法律规定。日本《幼稚园设置基准》规定：本省令所规定的幼儿园占地、园舍（楼层）、运动场、耐火结构及安全疏散设施方面的设置基准，为设置幼稚园的最低基准，幼稚园设置者应达到并努力提高本园的设置标准。日本学前教育专门法《关于推进向学前儿童综合提供教育与保育的法律》及相关法律中对学前教育机构教师配备等软件标准也有明确规定：2006年开始，日本学前教育机构在职员配置方面要遵照都道府县制定的条例标准执行。幼儿园必须设有园长、教头、教谕。小规模学前教育机构可不设教头，如教谕不足，可以用助教谕、讲师代替，但不能超过整个班级数的1/3。新西兰于2017年重新修订了《 2008年学前教育服务条例》，第40-59条从园舍条件、设备设施，到教师资质、师幼比、班级规模，再到课程标准等，对新西兰各类学前教育机构的软硬件标准作出详细规定。

再次，很多国家立法明确了学前教育督导评估体制机制。英国、美国、法国等相关的法律规定均较为丰富、特点突出。

英国《教育法》明确了英国学前教育督导评估的责任主体、督评机构与人员设置、督评方式与内容等管理体制。英国总督学由女王任命，职责即定期对英格兰包括公立学前教育机构在内的每所学校进行督察。英国《儿童保育法》进一步规定“总督学有义务使教育大臣了解如下情况”：英格兰学前教育机构的质量与标准；英格兰学前教育机构在多大程度上满足了0-5岁儿童的需求等。英国《教育改革法》还规定，包括学前班在内的学校管理机构.旦出现“严重失职或长期不能遵守预算计划”或“不能以恰当方式将地方当局的拨款用于学校事务”等问题，“地方当局可中止其委托权”，即撤销教育机构管理人员的职务。

此外，法国、德国、英国等还特别重视对私立学前教育机构注册、设立标准，以及教育质量督导评估的规范与监管，并在这方面制定了较为完善的法律法规。法国《德勃雷法》规定，通过与国家签订合同而加人法国公共服务系统的私立学前教育机构，享有获得政府资助的权利，但其必须遵守国家教育大纲并接受国民教育部门在教学方面的督导检查，保证其教育质量达到国家标准。德国《儿童及青少年救助法》也规定，对符合教育质量督导评估标准的儿童救助机构自由承力、者而言，财政资助应包括其全职、兼职以及名誉职工的培训费用等。英国《儿童保育法》还规定：如果儿童保育服务的提供者没能达到地方当局的要求，地方当局有权要求其偿还全部或部分财政资助”。

鉴于此，建议在我国学前教育专门法制定过程中重点关注以下问题：第一，加强国家层面围绕学前教育事业发展的宏观政策研究——如基于学龄前人口预测的学前教育需求规模测算（包括学位需求、园所需求、师资需求等）、基于地理信息技术与人口地理学的学前教育区域布局研究、周期性学前教育事业发展情况报告与规划研制等，对上述方面以国家法的形式加以确立。第二，依法成立国家级学前教育研究中心，并将上述宏观政策与发展规划研究、国家学前教育基础数据的采集与统计、儿童发展研究等作为重要研究内容，并在学前教育专门法中明确该中心的管理体制与工作机制等重要问题。第三，明确规定建立、完善国家及各级地方政府学前教育基础数据的采集、统计、分析系统与网络平台，加强对学前教育发展的动态监测。第四，在专门法中应详细、明确规定我国各类学前教育机构设立的程序要件与实体要件，以及对各类学前教育机构质量进行督导评估的责任部门、机构与人员设置、督评标准、督评方式、质量不合格者应承担的法律责任与处罚措施等。第五，在质量和督评标准上，对公立与非公立学前教育机构应作出同样水准的要求和法律规定，对于符合质量标准的非公立学前教育机构，应依法获得财政资助。

近年来，我国陆续出台了《幼儿园办园行为督导评估办法》《中小学、幼儿园安全技术防范系统要求》等政策法规，从办园条件、安全卫生、保育教育、教职工队伍、内部管理等方面对我国幼儿园、附设幼儿班、幼教点的督导评估，以及幼儿园人防、物防、技防等方面作出了规定。制定我国学前教育专门法过程中，可在充分参考上述现行政策法规的相关规定基础上完善和刚化。

五、优先扶持弱势群体学前教育权利

学前教育公平是当前各国学前教育立法的重要原则与普遍追求。无论是美国、英国、法国、新西兰、日本、韩国等发达国家，还是印度、巴西、菲律宾、南非等发展中国家，其学前教育专门法及相关教育法中均对优先保障各类弱势幼儿群体的学前教育权利作出大量明确、具体规定。

从优先保障人群的范围来看，涵盖农村地区儿童、经济发展落后地区儿童、城市低收入家庭儿童、残疾儿童、特殊疾病儿童、孤儿、流浪儿童、犯罪儿童等多种弱势儿童群体。

从重点保障与政策倾斜的内容及方式来看，涉及政府财政资助、学费减免、家庭税赋减免、入学机会优先、入学年龄放宽等多个方面多种举措。在政府责任特别是财政投入保障上，诸多国家学前教育及相关法律作出有力规定。

如英国在《拨款法》预算中对“确保开端”学前教育项目、“弱势儿童基金”等作出单项列支，预算额度逐年递增；印度在《国家儿童政策》《国家儿童行动计划》中提出，学前教育“应向那些处于社会弱势地位，如属于表列种姓和表列部落以及城市和农村属于经济弱势地区的儿童提供特别的帮助等”“在预算分配上要优先那些属于最弱势群体的儿童”。

我国从2007年开始，重庆市和广东省的一些地方就探索实施了1年或3年面向农村贫困留守儿童的学前教育免费制度。随后，山东、浙江等十余省份纷纷实施不同范围、不同年限的免费学前教育，有力促进了当地学前教育的普及。但目前我国学前教育事业仍存在发展不平衡不充分的问题，中西部地区、贫困山区问题更加突出。据调研，在我国中西部的连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅30%-40%。不少中西部农村幼儿园因缺乏专业合格教师，或小学化严重，或教育质量不高。

结合上述国际经验和国内实践，应将目前各地较为成功成熟的经验在学前教育专门法的制定中加以体现和刚化。建议我国学前教育专门法中对以下方面进行明确规定：第一，明确我国学前教育发展中教育公平与优先保障弱势幼儿群体的基本原则；第二，明确规定我国依法实施政策倾斜、优先保障的各类弱势幼儿群体范围；第三，建立优先保障弱势地区、弱势群体的学前教育倾斜性扶助制度；第四，建立面向各类弱势幼儿群体的不同形式的学前教育费用减免制度，如免费制度、学费减免制度、家庭税费减免制度等。