立法是学前教育健康持续发展的根本保证

虞永平

学前教育立法是依法治国的有机组成部分，也是学前教育在新时代健康持续发展的必由之路。我国学前教育事业处于发展的关键时期，有很多长期以来不能得到充分解决的重点问题和关键问题，迫切需要以法律的手段加以根本解决。因此，必须深入研究和积极推进学前教育立法。

一、学前教育面临的困难和挑战

我国的学前教育是基础教育中发展最薄弱的部分，基础差，发展滞后，不能很好地满足人民群众的需要，出现了“入园难”“入园贵”和“质量低”的问题。2010年以来，国家高度重视学前教育的发展，在全国实施了学前教育行动计划，学前教育得到了前所未有的发展。各地大量新增和改扩建幼儿园，普惠性幼儿园不断增加，农村学前教育规模快速扩大。入园率持续攀升，学前三年教育得到基本普及，2016年学前三年毛入园率已达77.4%，“入园难”问题得到缓解，是新中国成立以来学前教育资源增长最快的时期。各级政府采取有效措施扶持困难家庭和弱势群体儿童，“入园贵”问题得到缓解。与此同时，幼儿园教师队伍数量明显增加，2016年全国幼儿园专任教师达223.21万，确保了学前教育的发展和质量的提升。

但是，我国学前教育依然存在发展不平衡和不充分的问题。资源不足的矛盾依然是主要矛盾，优质资源的短缺催生了新的“入园难”问题。公办幼儿园和普惠性民办幼儿园数量仍然不足，有可能生发新的“入园贵”问题。学前教育的发展离广大人民群众的期盼还有不小的距离，办好学前教育仍然任重道远。当前，学前教育面临的主要困难和挑战有以下几个方面：

（一）学前教育资源不足，结构不合理

从全国范围看，依然存在学前教育资源不充足的问题。普惠性资源尤其是有较高质量的普惠性资源的供需矛盾尤为突出。首先，按照国家第三期学前教育行动计划的要求，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，因此在未来三年中，学前教育资源的刚性需求是巨大的。其次，全国不少地区幼儿园班容量较大，安全隐患多，要将每班幼儿调整到国家规定的标准，需要增加大量资源。再次，“单独二孩”政策实施后的第二批幼儿即将入园，不少幼儿园已经感受到了新的入园压力，随着“全面二孩”政策后出生的幼儿逐步入园，资源不足的问题将更加突出。因此，增加资源供给，满足广大人民群众基本的学前教育需求，仍是今后一个时期发展学前教育的第一要务。

目前看来，东部人口移人地区的状况特别值得关注。2017年江苏昆山市总人口255万，其中户籍人口86万，仅占1/3。学前教育实际需要学位9.18万个，而幼儿园设计规模1808个班级，吸纳幼儿6.3万人，学位缺口达2.8万个，约815个班级。随着人口持续东迁，这个矛盾将进一步加剧。按现有政策，供地、建设、编制的供应几乎已到极限。各级政府必须深人研究，调整政策，创新机制，否则势必导致大班额和无证园的产生。

公办及公办性质的幼儿园占比偏低。根据教育部统计，2016年全国公办及公办性质的幼儿园占比35.7%，民办园占比64.3%。这与第三期学前教育行动计划提出的2020年普惠性资源达到80%的目标仍存在较大距离。普惠性资源不足是形成新的选择性“入园难”的主要原因，甚至有可能导致“入园贵”。由于资源不足，许多适龄幼儿进入无证园。据对29个省份的调查，约有5.9万所无证园，在园幼儿达422万。一些省份无证园超过8000所，个别县无证园竟然是有证园的6倍。因此，资源不足是教育质量和安全的重要影响因素。

（二）经费投入明显不足，家庭支出偏高

我国学前教育投入水平偏低。经合组织（OECD）国家投向早期教育的财政性经费平均为GDP的0.7%。其中智利、丹麦、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、芬兰、冰岛、瑞典等国家的学前教育财政性投入占本国GDP的1.0%以上。联合国教科文组织数据显示，2010-2014年间，可获得有效数据的早期教育经费约占国家财政性教育经费的6.77%-7.27%。而据统计，2015年我国学前教育财政性经费占GDP比例和学前教育经费占财政性教育经费的比例分别为0.15%和4.22%。

此外，家庭分担学前教育成本的比例偏高。根据教育部财务司《中国教育经费统计年鉴2016》数据测算，到2015年，我国已有25个省级行政区家庭分担比例超过50%。美国人类发展服务部曾经将儿童保教收费的合理比例定位为相当于家庭收入的10%，但最近将此标准降低为7%。

（三）幼儿教师队伍水准不高，待遇地位较低

首先，幼儿教师队伍数量严重不足。我国幼儿园存在大班额运行和缺配运行的状况，不少幼儿园的班级人数明显甚至成倍高于国家规定，两教.保没有配备到位。随着生育政策调整后出生的儿童逐渐人园，如果按照目前的师资培养规模和速度，到2020年将缺少教职工近200万。

其次，幼儿园教师总体质量偏低。2016年，幼儿园专任教师中，本科及以上为19.86%，专科为56.67%，高中及以下为23.46%，幼儿园专任教师以专科学历及以下为主。此外，不具有幼儿园教师资格证的专任教师数量很大，一些地区持证幼儿园教师不足“半。

再次，幼儿园教师待遇低，缺乏尊严感和职业荣誉感。不少公办园编制不足，甚至一个园就1-2人有编制，非在编教师收入不足在编教师的一半。在我們的调查中，公办非在编幼儿教师收入不足在编幼儿教师收入60%的县（区）占总体调查样本的75%，有些县市的公办非在编幼儿教师收入仅为在编幼儿教师收入的约30%。教师待遇低，队伍不稳定，无证教师比例大，更难于吸引优秀的生源报考学前教育专业。

（四）学前教育质量不高，安全隐患较多

由于受师资质量、家长观念及小学超前教育等因素的影响，一些幼儿园还存在“小学化”现象，违背幼儿的身心发展规律和学习特点，以小学生的作息时间、学习内容及学习方式要求幼儿，注重特长教育、提前教育及强化训练，让幼儿死记硬背，把大量时间用在符号化的学习上，严重影响学前教育质量。

我们通过对近十年新闻媒体曝光并确认的165起幼儿伤害事件的研究发现，涉事的民办园占93.8%，公办园占6.3%，其中未注册民办园占5.56%.英国学者研究发現：儿童保育质量中，质量最低的服务是由私立部门提供的，而质量最可靠的则是公共部门。因此，加强公共投入是提升保育质量的关键。

二、学前教育立法应解决的主要问题

学前教育存在的问题，仅仅依靠行政手段已经很难得到有效解决。必须采用法律的手段加以有效解决。学前教育立法应重点解决以下几个问题。

（一）对学前教育价值认知和科学普及问题

目前，公众和各级政府部门对学前教育价值或重要性的认识是不够清晰和一致的，在一些关键问题上还缺乏法律意义上的明确认识。比如，学前教育到底有多么重要？学前教育对幼儿的终身发展、对群众和民生以及对国家和民族到底意味着什么？为什么对学前教育必须高度重视、大力投入、积极推动和强力维护？为什么说发展学前教育是国家和各级政府的基本责任和义务？一些地方对学前教育的管理和投入随意性太大，专业管理人员缺失，没有制度化的学前教育投入，没有真正把发展学前教育当作政府的重要责任。这些问题的出现，根源是对学前教育价值的认识不清晰。

在厘清学前教育价值的基础上，认识学前教育的规律、按照规律发展和管理学前教育是科学普及学前教育的关键。学前教育最核心的规律是幼儿身心发展规律，这是学前教育规律的源头。幼儿身心发展的规律，催生幼儿教师劳动的规律。幼儿的身心发展规律和学习特点决定了他们不能学习很多高深知识，更多是在生活化和游戏化的教育中逐步积累新经验。因此，幼儿教师必须关注幼儿的现实生活，同时深入观察自己所面对的每一个幼儿的行为表现，分析他们的发展特点和需要，有针对性地为每一个幼儿提供适宜、可选择、有趣味的环境和材料，以便引发幼儿与同伴、环境的相互作用。幼儿教师劳动的规律，还表现在儿童处在身心发展的重要阶段，生活能力和自理能力还比较弱，特别需要老师周到的照顾和亲切呵护。幼儿教师劳动的规律，呼唤学前教育管理的规律。幼儿教师的工作是保育和教育相结合的。幼儿教师的劳动具有针对性、适宜性和创造性。因此，幼儿教育的管理应充分考虑幼儿教师的工作规律，了解幼儿教师的基本素养，尊重幼儿教师的人格尊严，为幼儿教师进一步发展创造条件。

（二）对学前教育的投入和保障问题

对学前教育的投入就是对未来的投入。因此，学前教育投入需要的不只是经费，还需要远见和立场。学前教育是社会公共服务，是公益事业，政府对学前教育负有重要的责任。政府的职能之.就是促进社会事业的发展，为广大人民群众提供便利的服务。正是从这个意义上说，学前教育也是民生工程，涉及千家万户的利益，提供普惠公益的学前教育就是重要的民生事项。各级政府都担负着对学前教育的投入责任。对学前教育的投入应该纳入各级政府的经常性财政预算，财政性学前教育经费应该达到基本与世界接轨的比例，确保基本学前教育资源的有效供应、学前教育运转经费的基本落实。政府与家庭合理分担学前教育成本，确保学前教育的健康发展。

推进学前教育发展是一项综合性工作，需要政府多个部门的协同配合，各自发挥自己的职能作用，给学前教育的发展提供多方面保障。长期以来，我国学前教育实行的是政府主导，教育、发改、财政、规划、土地、建设、卫生、公安、编办等政府各部门协同管理的模式。政府各部门共管学前教育具有协同性和整体性的同时，带来了分割、推诿、牵制等弊端，往往导致管理效率下降，学前教育发展受到影响。学前教育立法应从根本上解决这个问题。

（三）对学前教育责任的落实和追究问题

发展学前教育的责任单单有认识是不够的，必须有法律的约束和监督。谁拥有发展学前教育的责任？学前教育的责任主体有哪些？学前教育责任的具体行为有哪些？如何维护学前教育的公益普惠？如何确保学前教育的投入？如何确保学前教育有质量地运行？如何加强学前教育的管理？这些问题不是没有答案，在国家的相关文件中都有具体要求，责任主体和责任行为是很明确的。但是，无视责任和推卸责任的现象大量存在，责任不落实的现象大量存在。这意味着政策的制约性已经明显不足，必须从法律层面加强对落实学前教育责任的约束。

为了有效落实学前教育责任，就需要进行学前教育的责任追究。我国学前教育发展不平衡，总体上说存在沿海和内地、城市和乡镇之间的差异，长期以来这种差异被看作是经济上的差异导致的。但具体看，内地不乏学前教育发展的先进个案，沿海也有不少学前教育发展明显滞后的个案。分析这些个案，可以清晰地发现，对学前教育的认识和责任落实是发展学前教育的重要影响因素。目前，还有一些地方学前教育资源严重不足，无证园和无证教师大量存在，幼儿园班额大大超过国家标准。这些问题的责任是很明确的，但谁在承担责任？又有谁在追究责任？追究了谁的责任？一些地方政府已经将学前教育发展纳入政府责任书和政府责任考核的内容之中，这是一个进步，但那仅仅是影响整体履职的成绩，难以达成真正意义上的法律责任追究。如果缺乏责任落实和追究的法律环境，学前教育的健康发展是难以实现的。

三、学前教育立法的聚焦点

我国学前教育正处在特殊的历史阶段，面临特殊的问题和挑战。学前教育立法应聚焦核心，切中要害，突出关键。

（一）提升社会认知

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“增进民生福社是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”要强化学前教育是社会公共事业，是重要的公共服务，是重要的民生事项的观念。学前教育是我国国民教育体系的有机组成部分，是基础教育的重要阶段。学前教育将影响儿童的终身发展，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。学前教育是我国人才强国战略的起始环节，投入学前教育就是为国家的未来投资，就是构筑国家未来的财富和竞争力。正如联合国教科文组织前总干事马约尔所言：“我们留下一个怎样的世界给儿童，很大程度上取决于我们给世界留下怎样的儿童。”西方国家高度重视学前教育，把学前教育看成是看不见的、保护未来的“军队力量”。例如，美国《先行计划法》《不让一个孩子掉队法》等法案，甚至《国防法案》都强调了早期教育对于儿童、家庭和国家的重要性，体现了抢占未来制高点的新智慧，体现了国家对发展早期教育的决心和意志。可见，要站在国家战略的高度上，去规划和推进学前教育事业。

（二）规约政府责任

发展学前教育是政府的重要责任。学前教育法应以法律的手段规约政府对发展学前教育的责任，并通过执法检查等形式督促落实。政府对学前教育的主要责任应该是：第一，科学规划责任。科学规划是解决“入园难”和“入园贵”的关键。科学把握学前教育需求，按照就近、公益原则规划学前教育发展，是政府的重要责任。第二，建设监督责任。根据学前教育事业发展规划，政府需要承担起必要的建设责任。在城市，政府要通过土地划拨等形式监督小区配套幼儿园建设，并确保将小区配套幼儿园的办学选择权掌握在教育主管部门，优先举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。确保公办幼儿园的比例保持在50%以上。公办园的品质是我国办园过程中长期积淀和发展起来的，其质量优势是显而易见的，当前保持公办园的数量，不只是为了体现公益性，还在于发挥其引领和辐射作用。第三，投入责任。学前教育的质量主要不是取决于房舍，而是取决于运转过程。必要的运转经费、设施设备、图书玩具以及合格并敬业的教师队伍，对学前教育的质量起着非常重要的作用。加强投人就是保持幼儿园的优质运转，就是真正促进儿童的健康成长。第四，管理责任。学前教育是一个复杂的系统，涉及园内外多层次的复杂关系，涉及各类育人责任的落实及成效，必须加强管理，确保有效运行和各类人员积极性的充分调动。

（三）确保教师待遇

幼儿园教师是专业人员，经过了专业训练，拥有专业的知识、能力和伦理，具有不可替代性。教师是学前教育质量的核心影响因素。要强化幼儿园教师的专业准人，确保师资队伍的质量。幼儿园教师面对3-6岁的儿童，需要多方面的专业能力和全科的知识结构，需要创造性生成课程，整日制、不间断的工作需要付出大量艰辛的劳动。要充分理解幼儿教师劳动的特殊性和重要性，全面落实《教师法》，确保幼儿园教师与义务教育阶段教师获得同样待遇。要降低幼儿园教师的流失率和应届学前教育师范毕业生的换岗率。要通过立法，让广大幼儿园教师有尊严地生活和工作，为幼儿园教师创造一个安心工作、积极有为的良好工作氛围。