区域普通高中发展结构布局调整的探索与思考

邓云锋

高中教育是连接九年义务教育和高等教育的重要纽带，在国民教育体系中具有承上启下的重要作用，是建设创新型国家的重要支撑。研究表明，高中教育不仅能显著提高长期布勺仪收入，也会为社会创造极大的外部性收益（如更低的犯罪率、更高的创新能力）。高中阶段也是学生个性形成、自主发展的关键时期，是学生形成世界观、人生观和价值观的关键时期，为学生适应社会生活、高等教育和职业发展做好准备，培养学生面向未来的技能。

党的十八大以来，我国高中教育取得了较大发展，办学规模不断扩大，2016年全国高中阶段教育毛人学率达87.5%。学校条件逐步改善，教育质量稳步提升，普及水平不断提高。但是，我国普通高中发展仍存在一些结构失衡和布局失调问题，如办学特色不明显、管理体制和办学体制僵化、培养的学生缺乏个性和创新精神与能力等。为实现党的十九大提出的普及高中阶段教育的目标、落实立德树人根本任务、培养担当民族复兴大任的时代新人、加快实现教育现代化和建设教育强国的任务，迫切需要在区域层面推进普通高中结构和布局调整。

管理体制：由“两级管理”向“一级管理”过渡

当前，我国高中教育管理普遍存在市、区两级部门交叉管理的现象，市、区两级政府的责任分担和工作关系不明确，损伤了市、区两级的积极性。可行的改革思路是将区管理的普通高中整建制移交市教育局管理，由市教育管理部门统一办学管理，承担普通高中发展的主体责任，发挥市级政府统筹教育资源的优势。

比如，2015年山东省日照市在主城区探索实行 “一级管理”体制改革，将普通高中由原来的市、区两级管理变为市一级管理。这项管理主体的改革，明确了市区两级政府的责任分担，厘清了工作关系，避免了工作交叉，形成了工作合力，发挥了市区两级政府各自优势。

办学权限：由“统一管理”走向“自主发展”

引导普通高中由“统一管理”走向“自主发展”，赋予学校更大办学自主权。普通高中阶段教育的专业性、教育任务与内容的变化性和复杂性，客观上要求学校拥有更大的办学自主权。同时，自主办学也是促进高中学校多样化、特色化发展的重要基础。要落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“管办评分离”要求，改善教育管理机构的职能，扩大学校自主空间，给予普通高中校长在教师聘用、课程设置、教材选用、经费使用、教学改革、招生录取等方面的自主决定权。在此基础上，由学校自主设计教育教学改革的方式和策略，制定学校发展规划。

2014年12月，山东省委办公厅、省政府办公厅下发《关于推进基础教育综合改革的意见》（以下简称《意见》），省教育厅和省直有关部门印发了20余个配套文件。《意见》提出要进一步简政放权，实行管理权限清单、负面清单制度，规范办学行为，保障校园安全，全面落实校长负责制。目前，山东高中学校已经基本完成章程制定任务，办学自主权的改革工作已在多市顺利推开。在全省范围推进了高中校长“职级制”改革，扩大了校长在副校长提名、中层干部聘任、教师聘任等方面的用人权。青岛市印发了《青岛市中小学校管理办法》，保证了各中小学的办学自主权，在课程开发、校章制定、人事任免、财政预算支出等方面放权于学校。潍坊市列出了学校自主管理的5大类34项清单目录，以清单方式对学校职责权限予以明确。

培养模式：从“干校一面”转向“特色发展”

长期以来，普通高中教育片面追求升学率，忽视学生的全面和个性发展，导致学校缺乏办学特色，同质化现象严重。学校特色办学体现在办学理念、管理模式、办学体制、办学模式、培养模式、学校课程、教育环境、评价方式等多个维度。学校特色办学必须以尊重教育规律和学生身心发展规律为前提，以满足学生多元学习需要、提高学生核心素养为目标。

高中教育应该是一种选择性教育而不是筛选性教育。普通高中特色发展的核心是多样化课程。高中学生可以根据自己的学科兴趣和生涯规划选择不同的考试科目。打破原有行政班划分，合理确定必修、选修课程比例，增强课程的选择性，实行选课走班、学分制和导师制成为必然选择。

比如，浙江省深化普通高中课程改革方案提出：必修课没有全省统一课表、实行弹性学制和学时、按学分收费，以课程特色彰显学校特色。郑州市自2013年起，通过在普通高中开设多样性选择课程，合作建立生源基地，实现高中与大学专业性、学术性课程的衔接，实现与大学拔尖创新人才培养的衔接。建立高中与大学之间有效衔接也是国外优秀高中的普遍做法。法国自2010年起以“探索课程”取代“定向课程”，对学生进行个性化培养，所有学生可以享受个别辅导。

评价机制：从“升学主导”到“学生健康发展主导”

以升学为主导的功利价值成为许多人衡量高中教育质量的关键指标。当前的普通高中教育改革，迫切需要改变把高考成绩作为学校教育的终极目标和唯一评价标准的做法，因为这样既难以满足学生个性化发展的要求，又难以满足社会对多层次创新人才的需求。教育部2017年颁布了新修订的普通高中课程方案和课程标准，是全面深化普通高中课程改革的重要契机。随着2014年第一批和2017年第二批高考综合改革的启动，到了弱化考试机制对高中学校评价导向作用的时候，从对知识接受的评价转向“以学习者为中心”的注重学生核心素养的评价，并通过探究式学习、实践式学习、合作学习，加强对学生创新精神和创新能力的培养。

韩国自2013年开始的学生快乐指数调查，主要考察学生对学校生活的满意度，更多考虑学生在学习过程中的感受。2011年起，新加坡开始实施价值观导向的全面教育。芬兰也注意发挥评价的激励作用而不是选拔作用，激励后进者，重视学生不同阶段发展差异的评价。

注重评价过程，不仅包括智力因素评价，还关注对学生学习动机、情感方面的评价。评价方式多元，不仅是考试，还有论文、实验等多种形式。

比如，芬兰高中非常注重外语和体育教学，顺应国家对国际化人才的需求，保证学生拥有健康的体魄和競争意识、冒险精神。参加多样化的社团和课外活动，帮助学生形成自我管理、自我教育、自我发展、自我约束的基本素质，并提高领导能力、工作能力以及创新能力等。与之相配套的辅导员制度、学生顾问制度、自我管理制度和学生会制度，加强了学生之间、学校与学生之间的交流和沟通。这些都值得我们借鉴。

办学体制：从公办为主转向多元发展

普通高中教育还需要从办学体制改革层面寻求突破，鼓励和扶持一批高水平的民办普通高中，形成公办民办共同发展的多元办学格局。但是，发展民办普通高中已经不再是为了缓解教育经费不足问题，而是通过民办学校与公办学校的共同发展，试行公办学校联合办学、民办校托管公办校、委托管理、中外合作办学项目等，增强学校办学活力，扩大优质教育资源，提高学校办学质量。

为推进民办普通高中的改革和发展，在《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020年）》中提出要推进普通高中办学体制多元化，形成公办与民办普通高中教育共同发展的办学格局。2014年，山东省委办公厅、省政府办公厅《关于推进基础教育综合改革的意见》提出，要鼓励社会力量办学，支持社会力量采取公建民营、民办公助、混合股份等形式举办中小学。鼓励社会力量与公办学校建立学校联盟，支持名校办分校、优质学校托管薄弱学校。目前，山东省民办普通高中达到162所，在校生22.32万，分别占全省高中总数和在校生总数的27.37%、13.49%，一大批优质的民办高中脱颖而出。

教育投入：从“超大班额”到“适度规模”

近年来，全国许勃也区出现了普通高中局部发展不均衡的现象，“超级中学”和“超大班额，”现象比较突出。例如，2014年前，山东普通高中大校额、大班额问题相当普遍、非常突出，全省17个市都不同程度存在，11个市存在超大班额问题，万人以上高中比较常见。

要解决“超级中学”和“超大班额”现象，一方面需要科学规划普通高中的规模布局，尤其要对市级管理范围内的普通高中规模布局重新进行规划。另一方面从微观层面看，要明确办学标准、叫停违反规定的跨区域招生、规范收费，斩断学校大规模扩张背后的经济链条，保障优质资源在区域、城乡和学校间得到公平分配。2015年山东省启动消除普通高中大班额工程，突破“人、地、钱”关键因素，化解存量，控制增量，到2017年底全省共完成投资315亿元，新建、改扩建学校201所，新增学位29.7万个，新增教师1.1万名，相当于为全省580所普通高中平均增加19名教师，大班额比例由2014年的74%下降到26%，下降48个百分点，起始年级基本消除了大班额。规划到2020年，全省共投资383.73亿元，新建、改扩建普通高中324所，新增学位23.44万个。2014年12月，山东省委办公厅、省政府办公厅下发的《关于推进基础教育综合改革的意见》提出，新建高中要严格控制超大规模普通高中学校，新建普通高中规模不得超过60个班。2018年全面消除50人以上普通高中大班额，建立健全大班额监测和长效防控机制。到2020年，所有普通高中实现办学条件标准化。

此外，全国普通高中负债现象严重，经费短缺成为当前制约普通高中发展的一大瓶颈。加大财政投入是完善普通高中经费保障机制的核心环节。各省级人民政府要科学核算高中教育办学成本，合理确定各级财政的经费分担比例，逐步提高高中阶段教育占财政性教育经费的比重，提高普通高中的生均拨款标准和生均公用经费标准，确保学校基本建设、教學仪器设施设备和教职工工资等经费投入。以山东省为例，山东省普通高中生均公共财政预算教育事业费支出从2010年的5077元提高到2016年的12546元，翻了一番；公用经费支出从2010年的1071元提高到2016年的2711元，提高1.5倍。在不断增加教育财政性经费的同时，积极拓宽经费来源，鼓励行业、企业等社会力量参与公办高中办学。

教育结构：从“普职孤立”走向“相互融通”

长期以来，高等教育、普通高中教育、职业教育之间相互隔离，人才培养“单打独斗”“各自为战”，没有充分利用各自优势实现不同学段、不同类型教育的贯通培养，导致具备综合素质的创新型、实用型、复合型人才缺乏。迫切需要优化高中阶段教育结构，统筹普通高中教育和中等职业教育协调发展，提高中等职业教育招生比例，使普职招生规模大体相当。更为有效的机制是建立普通高中与中职统一招生平台，建立普通高中与中职合作机制，实现课程互选、学分互认、资源互通。

山东省在保证高中阶段普职比例大体相当的基础上，重点在人才融合培养上下功夫。早在2013年，山东制定下发了《关于开展普通高中与中等职业学校学分互认学籍互转试点工作的通知》，在青岛、潍坊、德州开展为期3年的普高与中职学分互认、学籍互转试点工作，建立起普职沟通、合作共赢的教育体系。为进一步加强推进人才贯通培养工作，2014年12月省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于推进基础教育综合改革的意见》提出：实施高等学校和高中阶段学校联合育人计划，支持本科高校与高中阶段学校联合开发课程、共建共享教育资源；支持高职高专学校与普通高中探索“2+1”人才培养模式，普通高中学生完成高中两年课程学习后，可在第三学年选修职业技术类课程，有效促进了普职融通的深度和广度。

为了在世界范围内新一轮科技革命和产业革命中抢占先机，各国几乎都制订了面向未来的创新人才培养计划，把目光放在下一代尖端人才培养争夺上。普通高中阶段教育改革起着至关重要的作用，高中阶段教育改革必须紧跟时代发展潮流和世界科技发展前沿，为“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”打好基础。