分权能够促进地方政府的税收激励吗？——来自 “扩权强县”的证据

王怡璞 王文静

一、引言

分权是一个永恒性话题。 “十九大”报告提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。在 “营改增”全面推行之后，随着地方政府的主要收入来源之一营业税的取消，如何维持地方政府的收入规模成为一个极其重要的现实话题。在中国的现实制度背景下，地方政府的财政支出呈现分权化态势，税收收入体制则采用中央集权的模式。地方政府在没有获得独立的税收自主权的前提下，面临着严重的收入压力，只能利用手中部分公共职能的自由处置权，以刺激本地的经济增长 （Jin et al.，2005［1］）。袁飞等 （2008） 称其为中央集权后默许的“非正式税收的自主权”，并认为在约束环境较弱的情况下，地方政府会滥用这种自主权，产生乱收费乱征地的行为［2］。已有研究表明，分税制改革和财政集权对地方政府行为有深刻影响，中央与地方的财政关系会通过地方政府的激励机制影响其行为，中央的分成比例越高，地方政府的 “攫取行为”就越强，同时投资活动和经济增长活动也会显著下降 （陈抗等， 2002）［3］。

另一个更为引起关注的现象是，地方政府虽然缺乏决定税基税率的自主权，但是我国整体的税收规模却一直呈现超 GDP的增长模式。吕冰洋，李峰（2007）［4］、 周黎安等 （2011）［5］等基于税收征管的角度对这种现象进行解释，这也从一个侧面说明了我国税收征管水平有待提高，实际税收征收率还存在较大的提升空间。税收征管不仅取决于一个国家的经济社会结构，政治体制与权力结构环境下塑造的激励制度也会对税收征管产生重要影响 （Besley and Persson，2013［6］； Chen， 2017［7］）。 那么， 基于政府间关系的角度，如果增强地方政府的自主权，即提高地方政府的分权程度，地方政府的征税行为是否会得到改善？分权到底会对地方政府的税收激励产生何种影响？这些问题仍有待检验。

研究分权对地方政府行为的影响，一个比较重要的问题是对分权程度的测量。纵观目前大量关于财政分权的文献，可以发现，实证结果与指标的选取直接相关，这些研究大多面临着严重的内生性挑战与指标构造不准确的问题。从2002年开始，我国大部分省份就开始实施 “扩权强县”、“强县扩权”与财政“省直管县”等方面的一系列改革。省直管县改革被认为是基层政府扩权改革的重要里程碑 （陈思霞、卢盛峰，2014［8］）。需要注意的是，省直管县包括两个维度的改革，一是财政方面的省直管县改革，二是涵盖财政与行政两方面的综合性的 “扩权强县”和“强县扩权”改革。由于财政省直管县改革大多发生于2004年之后，而限于数据的可获取性，本文的数据样本只涵盖了1999—2007年的县级财政经济数据①，这就使得财政省直管县改革后的样本数量与时间长度有限，无法对处理组和控制组的差别进行充分评估。而试点县进行 “扩权强县”与 “强县扩权”改革的年份则相对靠前，因此本文只利用 “扩权强县”与 “强县扩权”的改革来检验分权对地方政府税收激励的影响，基于广义双重差分方法进行实证分析，可以有效避免内生性与指标构建不准确的问题，为识别分权对地方政府税收激励带来的效应提供可行路径。

本文的主要贡献如下：第一，长期以来，很多文献都在讨论分税制改革使财权上收之后，地方政府的财政行为表现，特别是地方政府在财权有限的情况下，如何满足其支出目标。本文则试图从另一个研究视角，讨论地方政府在权力下放之后税收行为的具体变动情况，以此完善集权与分权的共同作用下，关于地方政府财政收支行为的研究成果。从目前所搜集的文献来看，无论是国内还是国外，讨论分权对地方政府税收激励影响的文献非常少，本文试图丰富这一领域的研究成果。第二，在研究政府间财政收入方面的关系时，大多数文献都是围绕财政集权展开讨论，但是不同层级政府税收激励的影响机制也会存在较大的差异。左翔等 （2011）认为财政收入集权强化了地方政府对那些易于考核的政策目标的执行力度［9］。本文则将关注点放在县级地方政府的分权效应上，提出政府间权力的划分会对县级地方政府行为产生显著

① 本文的研究重点之一是地方政府的税收激励问题。税收收入与转移支付是构成地方政府收入的两大来源。如果脱离了转移支付来单独研究地方政府的税收激励，就会导致实证结果的有偏性，大大削弱了政策的借鉴意义。而2007年之后县级地方政府的转移支付数据无法获得，因此本文将样本的研究时间放在2007年之前。同时，由于 “扩权强县”的改革多发生在2002—2004年之间，将数据截取在2007年之前，依然可以充分评估分权对地方政府税收激励带来的持续性影响。本文旨在通过利用 “扩权强县”这一分权改革的准自然实验，来检验分权带来的地方政府税收激励变化，这对于探讨当前提升地方政府税收收入水平，构建财力协调的央地财政关系，依旧具有较强的借鉴意义。的影响，并且对这种政策效应区分不同地区、不同税种的效应差异。第三，在计量层面，针对 “扩权强县”这种多处理组、多时间段的特征，采用广义双重差分方法，并进行一系列稳健性检验与异质性检验，以期保证结果的稳健性，从而对地方政府行为背后的逻辑进行深入挖掘。

二、文献综述与研究假设

（一）“扩权强县”的制度背景与改革效应

“扩权强县”本质上是以行政权力下放为重点，在不改变现有行政层级的前提下，通过下放部分经济管理权和社会管理权来扩大县级政府的自主管理权限，从而促进县域经济的发展。也有的省份进行的是“强县扩权”改革，即将一部分与地级市相同的部分经济管理权限与社会管理权限直接赋予经济发展水平较高的县级政府 （潘小娟、吕芳，2011［10］）。由于这两种形式的改革都是强调管理权限的下放，本文将其统称为 “扩权强县”改革。表1报告了部分地区“扩权强县”改革的内容，可以看出这些管理权限包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测等多个领域 （付志宇，2012［11］），其核心内容是将一些关系资本形成、劳动供给以及技术进步等经济政策的制定权从市级政府下放到被直管的县级政府 （郑新业等，2011［12］）。在此过程中，县级政府可以从两个渠道得到大量相对微观的管理职责和权限的下放。一是“市管县”体制的取消使得一部分原先由地级市政府承担的职责，需要上收到省或者下放到县；二是“省管县”体制会带来省政府管理幅度的成倍扩张，从另外一个方面对省政府产生激励机制，将职能收缩到省域公共事务的宏观调控和规划上来，因此势必要将原先承担的大量相对微观的管理职责和权限下放到市、 县 （何显明， 2013［13］）。

表1 部分地区 “扩权强县”改革的内容

目前关于省直管县研究的大多数文献都将研究重点放在了财政的省直管县改革上 （毛捷，赵静，2012［14］；贾俊雪，宁静，2015［15］）。而何显明（2009）指出，“强县扩权”是一种超越了 “省管县”财政体制局限的改革，是在中国现行的行政管理体制框架下赋予县 （市）更大的发展地方经济和管理社会事务的自主权［16］。袁渊，左翔 （2011）从辖区内企业的发展出发，论证了 “扩权强县”可以提高当地的经济发展水平［17］。一些文献从 “强县扩权”与财政省直管县相比较的角度出发，探讨了两种改革带来的不同政策效应。才国伟，黄亮雄（2010）从 “强县扩权”与财政省直管县等两个渠道分别论述了省直管县带来的改革效应，发现财政省直管县对财政支出的促进作用较强，而 “强县扩权”对于经济增长更能发挥促进效应，两者同时作用对促进财政支出与经济增长的作用更大［18］。才国伟等（2011）进一步提出，“强县扩权”可以显著提高地级市的财政收入，抑制地级市的财政支出；财政省直管县则会削弱地级市的财政收入能力，助长地级市的财政支出；而当两项共同实施，对地级市的财政支出与财政收入均会产生抵制作用。［19］陈思霞，卢盛峰（2014）利用 “强县扩权”与 “县财省管”，分别构造了 “经济扩权”与 “财政扩权”两种分权度量指标，发现对于民生性支出来说，“强县扩权”的激励效应总体强于 “县财省管”［8］，也就是说事权下放相对财权下放更显著影响了地方支出结构变化。吴彦，张晓玲 （2014）发现分权内容和试点模式对不同经济水平地区的教育支出行为会产生不同的影响，经济强县获得更多的经济管理决策后，会显著压缩地方一般预算中教育支出的比重；经济弱县获得更多财政管理自主权后，可能促进地方教育支出的比重或减缓下降的速度。［20］上述文献大多集中在扩权改革对地方政府支出端影响的考察，而对收入端的研究还相对欠缺。在表1所示的 “扩权强县”改革的具体内容中，有不少权力涉及税收征收。在当前税收集权的现实背景与地方政府税基一定的前提下，如何提高地方政府的征管效率，增强其税收激励，成为一个更值得深入探讨的问题。

（二）分权对地方政府税收激励的影响

目前研究分权对地方政府税收激励影响的文献还相对较少，其中王志刚，龚六堂 （2009）发现当地方政府的收入分权程度提升后，会通过提高财政收入自有度，减少纵向财政不平衡等方式，减少地方政府的非税收入比例［21］。刘穷志等 （2009）认为，税权分配制度改革可以在一定程度上激励地方政府发展生产的积极性，带来地方政府的税收收支份额增加；但是由于税收制度改革带来了过高的成本，使得税收划分对征管效率的激励作用并不强。［22］王剑锋 （2008）指出中央征税集权程度的提高，可以 “触发”政府体系税收努力程度的提高［23］。但是他的研究对象主要集中在中央政府，并非地方政府，而不同层级政府税收努力的影响机制也会存在较大的差异。在对分权的研究中，一个核心问题就是如何测量分权的程度。现有研究中普遍使用的以财政支出 （或者财政收入）为基础构建的分权指标，与财政支出结构 （或者财政收入结构）指标同时内生于同一经济体系，计量的实质无疑是用一个经济结果解释另外一个经济结果，存在严重的内生性问题 （陈思霞，卢盛峰，2014［8］）。毛捷等 （2011） 也指出，即使很多研究采用了分权的滞后项，也很难消除宏观政策潜在的延时性影响［24］。同时，在研究分权与政府行为的回归中，影响政府行为的全部重要因素很难全部包括在内，由此引起的缺失变量，也会导致内生性问题的出现。

（三）“扩权强县”背景下地方政府的行为

“扩权强县”之后，由于部分财政职能与管理经济的权力都下放到县级政府，县级政府的财政收入与财政支出的义务都在不同程度上得到了增加，这就可能会加剧县级政府之间在招商引资等领域的竞争。招商引资可以通过为企业提供较好的投资与生存环境，明显提升当地经济的发展速度，增加税收与扩大就业。优先获得用地指标、项目审批权限的加大使得改革试点县的竞争工具多元化，而在这些招商引资的若干政策工具中，最为重要的是扩大税权 （郑新业等，2011［12］）。大量研究表明，由于税收对企业的区位选择具有重要影响，地方政府之间往往会开展激烈的税收竞争 （Qian and Roland， 1998［25］； Jacobs et al.，2010［26］）。地方政府与企业达成默契，通过税收的减免优惠或者弱化征管行为，来吸引企业的入驻。此外，从转移支付角度考虑，由于转移支付与地方政府税收收入是地方政府两大收入来源，一些研究发现转移支付与地方政府的税收激励呈现负相关 （乔宝云等， 2006［27］； 刘勇政， 赵建梅， 2009［28］）。 从上述几点考虑，本文提出如下假说。

假说a：“扩权强县”改革会降低地方政府的税收激励。

“扩权强县”同时赋予了地方政府更多的自由裁量权，或者说提高了地方政府的自主权。地方政府发展本地经济一般通过减税与提高公共服务水平两种渠道。陈硕 （2010）发现，分税制改革后，地方政府的公共物品供给水平发生明显下降，而较高水平的公共品供给一般是和较高的地方财政自主性联系在一起［29］。也就是说，地方政府的自主权增加后，会通过提高税收收入水平，促进公共物品的供给水平来加速当地经济的发展。史宇鹏，周黎安 （2007）也证明了放权确实有助于计划单列市提高其经济效率。［30］同时，在财政困境难以缓解的时候，地方政府为了增加收入，会存在将税收转为预算外形式的情况。“扩权强县”改革之后，随着地方政府的税收留成提高，财政困境的程度减弱，这种不合法的情况也会大大减少。从这些层面考虑，“扩权强县”带来的分权，会激发试点县的税收激励。当然，也有一些基层政府还可能会通过向企业收费等渠道来弥补完不成的征收任务，导致企业生存环境的恶化。由此，可以获得以下假说。

假说b：“扩权强县”改革会增强地方政府的税收激励。

根据上述文献可以发现，仅从影响渠道分析，“扩权强县”改革对地方政府的税收激励效应还难以判断。因此本文利用地方政府财政经济数据，对 “扩权强县”改革下地方政府税收行为变化进行实证检验。

三、指标构建与模型设定

（一）指标构建

遵循大多数文献的做法 （乔宝云等，2006［27］；刘勇政， 赵建梅， 2009［28］； 胡祖铨等， 2013［31］）， 本文将税收努力，即实际的税收收入与预测税收收入的比重作为衡量地方政府税收激励的指标。税收收入（taxrev）的主要影响因素包括经济发展水平、经济生产结构、人口等。本文使用地区生产总值 （gdp）代表当地的经济发展水平，使用第一产业占比 （ratio_gdp1）与第二产业占比 （ratio_gdp2）度量经济生产结构，使用人口规模 （pop）衡量县级规模。其中，生产总值与人口规模采用自然对数形式，可以在一定程度上减弱数据的异方差性，消除异常值对实证结果的影响。由于转移支付与税收收入是地方政府的两大主要收入来源，大量文献证明税收收入与转移支付之间存在着紧密的联系，而且不同性质的转移支付对税收收入的影响会存在较大的差异 （Shah， 2014［32］； Tsui，2005［33］； 乔宝云等， 2006［27］； 胡祖铨等， 2013［31］）。由于数据的限制，本文在测算税收收入的回归式中加入了专项转移支付占地方政府总收入的比重 （ratio_spegrt）和地方政府收入依赖度 （revdep），即地方政府得到的全部财政收入与全部财政支出的比值。最后控制了时间效应 （year）。具体计量模型如下：

采用固定效应的方法，对公式 （1）进行回归，根据回归结果提供的各个变量的系数，计算出各地区的税收收入预测值p_taxrevit，进而得出各地区的税收努力：

本文同时采用人均值对税收努力进行测算，计量公式为：

得出的税收努力为：

（二）计量方法与模型设定

“扩权强县”的推行是分批次进行的，即使是在同一个省内，不同的试点县实施改革的时间也不一致。自然实验呈现出多处理组、多时间段 （multiple treatments and time periods）的特点。针对这种情况，本文采取广义双重差分 （generalized difference-indifference）的形式，即

其中，改革的虚拟变量treat为核心变量，如果一个县当年实施了 “扩权强县”或者 “强县扩权”，则该县当年及以后年份的treat为1，否则为0。λi表示各个县的固定效应，控制每个县固定的不可观测因素；μt代表时间效应，控制全国范围内重要政策变化的时间趋势。εi，t为回归的误差。在双重差分的回归式中，应尽可能地控制不会受政策变化影响的控制变量Xi，t，一是可以增加回归的准确性，吸收残差里的 “噪音”；二是可以 “还原”处理组分配的随机性。本文选用地区经济发展水平、第一产业占比、第二产业占比作为控制变量。为了更加清晰地展示“扩权强县”对地方政府税收激励的改革影响，本文对税收努力指标取百分位。同时，为了更好地控制异常值造成的结果偏差，这里对地区经济发展水平取对数形式，并对所有变量在1%水平上进行winsorize处理。表2给出了回归公式 （5）所涉及变量的描述性统计特征。

表2 主要变量的描述性统计

由于 “扩权强县”的具体政策措施由省级政府推行，各省在选择试点县市与政策手段上均存在较大差别，即每个省都可能会存在特定的时间趋势 （statespecific trend）， 借鉴 Angrist and Pischke （2009）［34］的思路，本文将继续加入年度虚拟变量与省份变量的交叉项进行稳健性检验。

（三）样本说明

本文采用的是县级地方政府的财政数据，主要来源于 《地方财政统计资料》，样本区间为1999—2007年。之所以数据选择在2007年之前，是因为2007年之后详细分类的转移支付数据无法获得。而转移支付与税收收入是地方政府收入的两大重要来源之一，不同种类的转移支付又会对地方政府行为带来不同的影响路径。如果缺失转移支付的详细数据，则会导致地方政府收入努力的测算存在严重偏差。同时，为了更好地对比 “扩权强县”政策实施前后地方政府行为出现的变化，样本删除了从1999年起就已经进行了“扩权强县”的地区以及2007年才开始进行改革的地区。同时，样本删除了一些缺失地方经济发展水平和第一产业、第二产业产值、转移支付、支出水平与人口数量小于等于零的样本，全文一共保留12 600个观测值。

四、实证结果分析

（一）基础回归结果分析

本文分别以两个税收努力的度量指标作为因变量，对公式 （5）进行了回归，并在县级政府层面进行了cluster修正①本文也在省级层面进行了cluster修正，与本表所报告的结果相差不大。，结果如表3所示。

表3 分权对地方政府税收努力的影响 （基础回归结果）

表3的第 （1）～（4）列报告了在分别控制地方政府的时间效应、个体效应、时间与省份的交叉项之后的基础回归结果。可以看出，这几种结果差别不大。其中，核心变量treat的系数均显著大于零，说明 “扩权强县”改革后，地方政府的税收激励存在明显的提升效应。尤其是在控制了年度虚拟变量与省份变量的交叉项之后，这种促进效应更为显著，与陈硕 （2010）［29］的结论相符合。假说b得到验证。这说明 “扩权强县”改革之后，地方政府拥有了更多的自主权，对公共物品的供给意愿也更为强烈。地方政府会通过增强税收努力，来满足不断增加的支出水平。

另外，表3的第 （5）、（6）列在对两种税收努力指标的回归中加入了更多的控制变量，以期解决遗漏变量的问题，更加全面地捕捉地方政府行为背后的逻辑。其中，在对effort2进行回归的结果中，地方生产总值与税收努力之间呈现5%显著性水平上的负相关关系，而在对effort1进行回归的结果中，这一负相关关系并不显著。这一负向关系，可能是由于经济水平越高的地区，拥有较为丰富的税源，财政压力较小，地方政府会转而通过对当地企业采取一定 “放水养鱼”的形式，以达到培育税源的目的。在第一产业占比与税收努力之间出现了一个很有趣的现象，农业比值越高的地区税收努力水平也会相应较高。一个可能的解释是，当农业在地方政府经济生产总值中占据较大比重之后，地方政府能够从农业获取的税收收入较低，尤其在农业税取消之后，为了维持一定的税收收入水平，地方政府不得不选择提高税收征管强度这一手段。第二产业占比与税收努力呈现显著的负相关关系，说明分权之后地方政府为了发展经济，往往会采取对工业产业降低税收征管强度，以达到提升当地经济生产总值的目的。

（二）稳健性检验

“扩权强县”改革中，一些省份会选取经济水平较高的地区作为试点县 （张占斌，2013［35］），这就有可能导致实施双重差分方法的平行性假设前提不成立。为了解决这个问题，本文尽可能多地选取影响地方政府行为的经济变量在改革地区与未改革地区之间做匹配。具体而言，本文选取地区经济增长水平、转移支付依赖度 （grantdep）①转移支付依赖度 （grantdep）为该县得到的所有转移支付总和与收入总和的比重。、第一产业占比、第二产业占比作为匹配的协变量，利用二元logistics模型拟合地方政府改革的概率，估计倾向得分值 （propensity score），并在控制组与处理组的重合区域内进行匹配。表4展示了处理组与控制组匹配前后协变量的统计表，可以看到，匹配之后的两个组别没有显著性差异，可以满足平行趋势假设。

表4 处理组与控制组匹配前后协变量的统计表

继续对匹配后的处理组与控制组进行双重差分分析，回归结果报告在表5。可以发现，与基础回归结果相差不大，检验了上述实证结论的稳健性。

表5 稳健性检验结果

五、异质性检验

（一）分权对不同经济发展水平、转移支付依赖度地区的影响分析

为了检验分权对地方政府税收激励影响的地区差异化效应，本文根据地方经济发展水平，以及转移支付依赖度进一步对样本进行了区分，在回归中分别加入改革的虚拟变量与经济发展水平和转移支付依赖度的交叉项，进行三重差分的检验。结果如表6所示。

表6 分权对不同经济发展水平、转移支付依赖度地区的影响

处理变量与转移支付依赖度的交叉项系数在对effort1与effort2的回归中，都呈现显著的负相关性，这是与经济直觉相符的：对于转移支付依赖性较大的地区，分权之后，地方政府也会相应选择降低税收努力的策略性行为。而处理变量与经济发展水平的交叉项系数并不显著，结合之前的实证结果，说明经济发达地区虽然会采取一定的 “放水养鱼”策略，但是这种策略在 “扩权强县”改革前后并未发生显著变化。

（二）分权对不同税种税收激励的影响分析

为了进一步识别分权之后，地方政府不同税种征收激励的效应差异，本文继续构建了增值税、营业税与企业所得税的税收努力指标effort_addtax、effort_opetax、effort_enttax。 表7 的第 （1）、（2）、（3） 列分别报告了分权对这三个税种征收激励的影响。

表7 分权对不同税种征收激励的影响

可以看出，“扩权强县”之后，地方政府对企业所得税的征收激励明显提升，而对增值税与营业税的征收激励效应并不显著。与增值税和营业税比较而言，由于企业与政府之间的信息不对称程度较高，企业所得税在利润核算方面具有较大的操作空间。表7的结果说明，“扩权强县”改革之后，地方政府会选择对监管力度较为薄弱的企业所得税增强征收力度。

六、结论与政策建议

如何提高地方政府的税收激励，从而促进地方公共物品与服务的供给，成为一个现实问题。基于地方政府的财政经济数据，本文聚焦于县级地方政府，利用 “扩权强县”对地方政府带来的外生性冲击，采用广义双重差分的方法，发现分权对地方政府的税收激励效应存在显著的提升作用。进一步进行异质性检验发现，对于转移支付依赖度较高的地区，分权带来的税收激励增长效应则相对有限。同时，地方政府自主性提升之后，会选择对企业所得税加大征收力度。

“十九大”报告对央地财政关系提出要 “权责清晰、财力协调、区域均衡”。针对建立现代财政制度下的央地财政关系，本文得到的政策启示包括以下几个方面。首先，为了保证地方政府得到足够的财力完成公共物品与服务的供给，不仅需要健全地方税体系，也可以从分权角度出发，适度提高地方政府的分权程度。这样就可以在税基一定的情况下，通过提升效率，达成税收收入水平提升的目标。而且在中央税收集权的背景下，“营改增”改革使得地方政府失去了曾经主要收入来源之一的营业税，这就使得在省级范围内，对基层政府进行适度分权化改革，成为一项极具现实意义的策略。另一方面，地方政府在有了更多的财政自主权后，对公共物品的供给意愿也变得更为强烈，就会通过增强税收激励，来满足不断增加的支出水平，这将更为符合 “权责清晰”的要求。其次，在具体的政策设计上，对地方政府进行分权改革时，不宜采用一刀切的政策。本文实证结论证明，如果对转移支付依赖度较高的地区提高分权，反而会引发其征税的惰性，抑制该地区的税收激励。基层政府的分权化改革可以包括多种策略性政策工具，比如“扩权强县”改革就会涉及计划上报、经费结算、审批改革等多种环节。应该根据不同地区的经济与财力状况，选择不同的工具组合，才能最大化改革效应，更有效地协调区域间的财力分配。再次，本文的实证结果表明，地方政府的分权程度得到提升之后，会显著增强对企业所得税的征收力度。这也从另外一个角度说明，企业所得税的征收还存在较大的提升空间，今后应加强对企业所得税的征收管理。

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