高职院校混合所有制改革的制约因素及其突破

洪绍青 王行靳

[摘要]目前，我国混合所有制办学还存在一些制约因素，如公办高职院校改革动力不足、行业企业参与办学意愿不强、建立校企多元参与的共同治理结构难度较大、混合办学带来的市场风险不容忽视。改革需要针对这些制约因素制定和落实相应政策措施：打破非公即私的传统观念束缚，充分认识混合所有制办学的发展优势；健全高职院校混合所有制改革的法制体系，加大政府支持力度；优化治理结构，完善现代职业院校制度；合理评估和规避风险，混合所有制高职院校的具体形式可以灵活多样。

[关键词]高职院校 混合所有制 制约 突破

[作者简介]洪绍青（1965- ），女，江苏淮安人，江苏财经职业技术学院马克思主义学院，副教授；王行靳（1975- ），男，江苏淮安人，江苏财经职业技术学院马克思主义学院，副教授。（江苏 淮安 223003）

[课题项目]本文系江苏省教育科学“十三五”规划2016年度课题“混合所有制职业院校优化办学的策略研究”的阶段性成果。（立项编号：B-b/2016/03/31）

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）20-0060-04

一、高职院校混合所有制办学背景与现状

目前，我国有1300余所高职院校，大部分是由各行业所属的中等职业技术学校升格发展而来。20世纪90年代以来，随着国有企业改革和企业社会职能剥离，职业院校逐渐脱离原属行业部门，陆续划归教育行政部门管理。职业教育与产业之间衔接合作的体制条件发生改变，使得教学所需的实习实训资源减少。企业的生产技术日新月异，而高职院校封闭单一的办学模式使学生接触实践的机会不多，实践操作技能不强，难以满足经济发展对高素质技能型人才的需求。

深化校企合作是职业教育的基本方向，党的十九大报告高度关注职业教育发展，指出要完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。虽然政府和学校层面都在努力推动产教融合、校企合作，然而长期以来很难突破“校热企冷”的局面。要想从根本上解决这一问题，需要从办学体制机制方面加以改革。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出，要引导支持社会力量兴办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。

混合所有制高職院校是不同所有制主体共同投资的办学模式，“是由国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制的两个及以上主体共同出资举办的新型教育模式，其本质特征是产权结构、治理主体多元化，既包括从二级学院探索的混合所有制办学模式，又包括学校层面的混合所有制探索。”①发展混合所有制职业院校，其目的是有效激发企业的主动性和积极性，实现校企双方的真正融合，在保持职业教育公益性的前提下，激发高职院校的办学活力，提高办学质量。

早在2000年，苏州工业园区职业技术学院率先实行股份制办学模式。经过十多年的探索，混合所有制高职院校取得了一些成功经验，但由于校企之间体制机制、发展目标的差异，以及观念和政策的影响，高职院校混合所有制办学还存在着诸多制约因素，面临着许多现实困难。

二、高职院校混合所有制办学的制约因素

1.公办高职院校改革动力不足。我国现有1300余所高职院校近80%是公办的，公办高职院校隶属于政府，行政化色彩浓厚，其投资完全由政府承担，管理上主要落实政府主管部门文件，领导和中层人员有行政级别，职务可以在体制内进行交流和上升，教职员工享受事业单位的“铁饭碗”待遇。因此，公办高职院校不愿因为社会资本的进入而改变原有的体制内身份，顾虑随着学校性质的改变会失去国家相关政策的支持，影响学校发展；同时，在思想观念上对公司制管理模式比较陌生，为教职员工待遇和福利保障的不确定而感到担忧；相关院校领导更是顾忌会造成国有资产流失而承担责任。

从社会方面看，公众普遍缺乏对社会资本进入职业院校的客观认识，长期以来形成的传统观念是公办高校更为安全可靠。公办高职院校担心进行混合所有制改革，失去公办性质会影响其社会形象，给对外交流、招生就业、人才引进、院校发展机遇等工作带来阻碍。

2.行业企业参与办学意愿不强。从企业社会责任看，参与高职院校混合所有制办学，促进人才培养质量提高是企业贡献社会的优选方式和途径。参与办学会给企业带来荣誉感和正面的社会影响，这不仅对提高企业及其产品的知名度和社会认可度有一定的积极作用，也对企业培养和吸纳新员工、优化人力资源结构有很大帮助。企业作为营利性组织，其核心目标是追求利润最大化，现行国家政策允许企业以资本、技术、知识等要素参与办学并取得相应收益，但教育的本质是公益性的，企业的盈利冲动受到教育公益性的制约难以完全释放，这意味着企业参与高职院校办学的投资获利难度较大。混合所有制高职院校办学经验表明，在高职院校混合所有制办学的前期，参与办学的民营资本“在短期内无法得到资金投入回报。而同样的资金，同等时期，若投资于其他行业或许所获得的利润会比投资办职业教育要大得多”②。由此可见，参与混合所有制办学需要长期投资，企业会顾虑其资金投入得不到合理回报而丧失兴趣。

3.建立校企多元参与的共同治理结构较为复杂。高职院校是育人机构，混合所有制办学的各方主体要建立能够协调利益和制衡权责的法人治理结构比经济领域的混合所有制要复杂得多，其中，厘清党委和董事会的关系、处理好教育公益性和企业盈利性的矛盾是两大难点。混合所有制高职院校运行机制尚未形成有效监督，可能出现决策权、管理权、监督权同化的情况。若按照企业市场规则来治理院校，管理层可以通过减少固定专职教师、增加临时外聘教师、扩大教学班规模等多种方法来降低成本，但兼职教师、外聘教师对学生的发展总体显然不如专职教师更有责任心。参与混合办学的企业只关注自身的人力资源需求状况，难以考虑与整个行业发展有关的人才培养问题，容易形成职业院校被大企业控制，只为少数大企业服务的局面，甚至出现以组织学生实习实训之名行剥削廉价劳动力之实的行为，从而阻碍职业教育的健康发展。

4.混合办学带来的市场风险不容忽视。企业作为直接的市场主体，其经营风险比学校要大得多。国际形势、国内政策、生产工艺技术更新换代、原材料价格涨落、社会观念变迁等，都能使企业经营业绩出现巨大波动。企业对高职院校实习实训资源条件的供给和对毕业生的需求，相应地处于动态变化之中。一旦企业经营困难，高职院校的教学就会受到冲击，从而对人才培养和高职院校发展产生不利影响。此外，企业经营还需要高职院校为其提供贷款担保和资产抵押等帮助，这些情况也增加了高职院校的发展风险，必须在制度设计中加以考虑和防范。

三、高职院校混合所有制改革需要把握的关键问题

1.打破非公即私的传统观念束缚，充分认识混合所有制办学的发展优势。混合所有制职业院校是一种新的办学模式，既有广泛资源的政策优势，又有办学机制的灵活性。“当前，内部治理已成为信息化、全球化、民主化语境下的新型管理范式。……从注重外延到注重内涵，从行政管理向内部治理的转变，是高职院校治理范式第一方面的改革。”③因此，要充分认识到混合所有制高职院校可以集聚多种社会资源办学，打破公办高职院校僵化的垂直管理体制和单一封闭的运行机制，提升教育教学质量和效率。这种变革是高职院校发展的新台阶，政府应通过各种途径加强宣传，引导公众认知职业教育混合所有制改革的必要性和重要性，充分发挥其在混合所有制改革中的促进作用。

传统观念的深层原因是对民营资本的偏见和未来发展的担忧，政府应赋予混合所有制职业院校与公办职业院校同等地位，共同适用财政、人事、项目等方面的配套政策，促使混合所有制高职院校既具备公办院校的基础和政策，又有来自行业企业的先进设备资源和灵活运营的体制机制，真正做到集多种优势于一身，以激励公办高职院校勇于突破，为职业教育混合所有制办学改革开辟广阔道路。

2.健全高职院校混合所有制改革的法制体系，加大政府支持力度。政府要调动校企各方积极性，通过混合所有制办学改革把我国职业教育做大做强，必须强化法律法规政策体系的支持和保障。目前，政府对公办和民办院校政策比较明朗，而对混合所有制院校的相关政策尚在探索之中。为推动高职院校的改革发展，政府应加快制定相关法律法规制度，明确混合所有制高职院校的法律地位，制定混合所有制高职院校招生就业方面的优惠政策，使参与兴办职业院校的各类主体依法享受相关财政、税收、金融、土地等政策支持，实现互利共赢。政府应加大财政资金投入力度，积极拓展扶持方式；完善财政补贴政策，给予投资职业教育的社会资本一定的税收优惠、利息补贴；完善购买公共服务的目录，提高购买服务的数额和比例，对社会资本提供的教育资源以购买服务的方式支付一定费用；引导国有大企业参股高职教育，承担社会责任；通过基金项目支持，鼓励校企联合研发，推动高职院校的科研成果转化为企业的新生产力；建立职业教育准入制度，对企业投资职业教育予以资格认证和表彰奖励，提高其社会地位和声誉；健全学生助学贷款和企业捐资激励制度等。

3.优化治理结构，完善现代职业院校制度。混合所有制职业院校的多元投资模式需要良好的利益协调机制，以保障其健康有序发展。“混合所有制建立的过程实际上就是法人治理结构真正完善的过程。”④依据现代企业制度，结合高职教育的自身特点，混合所有制高职院校建立的现代职业院校制度应是党委主导的董事会领导下的校长负责制。为防止出现决策权、管理权、监督权同化，要完善独立董事制度，增加外部董事人数，由党委成员、投资各方、教职员工代表共同组成董事会，并健全党组织对高职院校的政治领导和参与决策制度，进一步发挥以教职员工为基础的监事会在高职院校治理中的作用，这样既能确保高职院校发展的公益方向，维护师生合法权益，又能保障企业实现其应有的收益。对于关系高职院校发展的关键事项，要在混合所有制高职院校启动运行之前就加以明确约定，如高职院校的发展战略、资源投入、各方权责、机构组成、职能分工、资产管理、财务制度、分配方式、员工保障、师生比例、信息公布、退出机制等，在出现情况和问题时要按制度和章程办事，避免发生分歧或法律纠纷，影响院校的和谐有序运转。

教育主管部门的主要职能应由垂直内部管理转变为秩序维护和外部监管。教育主管部门通过完善信息服务平台、制定信息公开制度、强化动态跟踪，对职业院校拥有的国有资产变动情況及办学质量进行考核评估。政府还应健全监管机制，引入第三方评估机构，加强全社会的监督评议，并积极培育与职业教育相关的行业组织和社会团体，在促进行业自律、交流合作、成果转化、承担社会责任等方面发挥积极作用。

4.合理评估和规避风险，混合所有制高职院校的具体形式可以灵活多样。当高职院校根据发展需要确定引入社会资本后，对投资者的选择是降低高职院校混合所有制改革风险的关键环节。除了政府部门建立职业教育准入制度，对企业投资职业教育予以资格认证以外，高职院校还必须对社会资本在技术设备、人员素质、企业文化、管理模式、生产规模、市场范围、社会声誉等方面进行综合评估。综合评估不仅要选择能够帮助学校解决现实发展困难的投资者，也要考虑对方企业是否管理规范、前景良好，没有潜在的投机倾向和违规行为（如环境污染），更要坚持对学生负责的原则，为高职院校专业教学、学生实习实训就业提供良好的平台，为混合所有制高职院校发展提供稳定的保障。企业的经营状况是动态变化的，必须引入合理的退出机制，对社会资本退出做出明确约定，避免影响学校的正常教学。

高职院校混合所有制改革的风险是客观存在的。因此，高职院校混合所有制办学应根据自身实际逐渐摸索出适合的混合所有制办学形式。高职院校可以联合国有、集体、私有等不同资本中的一种或者几种，进行整个院校层面的体制机制混合；可以由高职院校一个或几个二级学院或教学系部，引入企业资本，共建专业、课程、实习实训基地，形成二级学院层面的混合所有制法人治理体制机制；可以由校企各方就具体项目共同投资，合作进行订单培养、研发革新；可以鼓励行业企业优秀技师、能工巧匠、业绩突出的经营管理人员在高职院校建立股份合作制工作室，对学生相关技能进行指导训练并获取收益；可以由政府牵头联合行业企业新建具有强大行业企业背景的混合所有制高职院校或职业教育集团。

四、结语

高职院校混合所有制办学模式改革，可以在一定程度上解决公办高职院校封闭办学和活力不足的问题，有效提升办学效率。目前，观念的转变、法规的配套、财政的支持、治理结构的完善以及监管的强化跟进，是推动这一改革需要把握的关键问题。在高职院校混合所有制改革的制约因素没有根本突破的前提下，高职院校应尝试多种形式混合办学，如在二级学院层面进行具有股份制和法人治理特征的混合所有制办学模式改革，从而不断积累经验，积极探索高职院校混合所有制办学的发展路径。

[注释]

①阙明坤，潘奇.发展混合所有制职业院校初探[J].职业技术教育，2015（4）：40.

②徐桂庭.混合所有制办学：政策分析与实践探索——对广西理工职业技术学院混合所有制办学模式的调研与思考[J].中国职业技术教育，2015（13）：40.

③胡展飞.教学诊改：高职院校治理范式的改革[N].中国教育报，2017-12-18.

④厉以宁.在调查混合所有制中发现的几个误解[N].北京日报，2014-03-10.