强化政府制度执行力的“四维模型”的构建及机制研究

莫勇波

(广东财经大学 公共管理学院，广东 广州 510320)

制度的生命在于落实，而落实的根本在于执行。习近平总书记曾经严厉地批评过一些政府机关存在“挂在墙上、放在桌上、讲在嘴上、不去落实”的制度执行不力的现象，近日，习近平更是强调要“着力增强法规制度执行力，坚决杜绝有法不依、执法不严、违法不究的现象。”[1]那么，如何强化政府的制度执行力呢？目前我国已有学者提出了有一定参考价值的对策和建议，然而，要将这些对策建议付诸实施，我们还需要增强对策建议的可操作性、实效性和系统性，这就要求我们要构建起一个系统化的强化基层政府制度执行力的模型。本文在借鉴相关领域执行力模型的基础上，从政府制度执行力的生成机理出发，构建起一个强化基层政府制度执行力的“四维模型”。

一、有关强化执行力的模型借鉴

相关可以借鉴的成果，可追溯到早期关于执行力的研究成果。后来实务界和理论界提出的强化政府执行力、制度执行力、企业执行力的模型，也为本文构建强化政府制度执行力模型提供较有价值的借鉴。

1.关于提升企业执行力的借鉴模型

早在2002年，拉里·博西迪(Larry Bossidy)、拉姆·查兰(Ram charan)就提出可通过构建核心流程(战略流程、人员流程和运营流程)来构建执行力，我国周永亮则认为可通过组织设计、信息沟通、奖罚体系、责任机制、执行文化5个方面来构建执行力[2]。目前在企业管理界，一些实践管理者和理论学者提出了若干较有借鉴意义的执行力模型，其中较有影响的有下面几个。

(1)4R执行模型。该模型由锡恩公司的姜汝祥首先提出，目前得到企业管理实务界的推崇，这一模型的主要精髓是构建起一个包括R1(Result定义结果)—R2(Responsibility落实一对一的责任)—R3(Review检查与跟踪)—R4(Result即时激励)的顺畅流程及相互作用的模型(见下页图1)[3]。在实践中，不少企业根据4R模型制定了相关的执行制度与绩效考核体系，对提升本企业的执行力起到了积极的作用。

(2)流程模型。由一些企业管理实务界管理人员提出，强调要通过构建执行流程来强化执行力。目前比较有代表性的如“五步执行模型”，就是按照“目标分解—责任锁定—行动计划—业绩跟踪—结果考核”的执行流程来构造执行力模型的；另一较具代表性的流程模型是“3S执行模型”，这一模型按照事前—事中—事后的执行流程构建起完整的执行模型，其模型体系包括事前(S1)：计划、分工、责任；事中(S2)：监督、指导、检查；事后(S3)：奖惩、总结、改进(见图2)。“五步执行模型”与“3S执行模型”强调执行流程的连贯性与全面性，强调必须执行到位，对企业提升执行力也起到较好的启示作用。

(3)“6P”模型。这是由一些企业管理实务界提出的一个系统化执行力模型，即要通过构建6P来提升执行力。这6P包括P1(员工系统)、P2(精神系统)、P3(计划/预算系统)、P4(岗位职责系统)、P5(业绩跟踪系统)、P6(激励系统)。这一模型强调构建执行力的系统性和全面性，强调必须建立相对周密与完善的涵盖管理全方位的管理系统。由于其追求完美性和系统性，在实践中的实施难度较大。

(4)BPR模型。李思扬和何云景认为制度执行力=驱动力—阻力，基于这一认识，他们构建起一个致力于减少阻力和提升驱动力的BPR模型[4](见图3)。阻力与驱动力是执行力中非常核心的要素，利用这一模型提升执行力，往往能起到立竿见影的效果。

(5)控制模型。武卫军认为，控制是提升执行力的关键途径，为此，他专门构建了一个包括前期、中期、后期控制在内的执行力模式。前馈控制包括实施目标控制、职责控制、人员控制、制度控制和文化控制；同期控制包括提升领导力、加强培训与教练、各项管理与控制措施到位、激励员工、沟通协调；反馈控制包括实施绩效考评、奖惩兑现、消极后果的预防[5](见图4)。

(6)要素模型。如五要素论(目标系统、业务流程、激励系统、胜任力、沟通系统)[6](见图5)、六要素模型(领导、计划、组织、控制、人员、执行效果)[7]、七要素模型(即钻石模型：谋划力、领悟力、决策力、协调力、凝聚力、创新力、推动力)[8](见图6)。

图1 4R执行模型图2 3S执行模型图3 BPR模型

图4控制模型

图5五要素模型图6钻石模型

2.关于强化政府执行力的借鉴模型

执行力的理念后来被学者引入政府管理领域，提出政府执行力的概念。关于强化政府执行力的理论性建议较多，但至今未有人构建起专门的提升政府执行力的模型。较有代表的如竹立家、孙增武、徐珂、麻宝斌、闫建、丁煌与汪霞等，他们从不同角度提出了提升政府执行力的主张，比如通过从强化政府执行文化、提高执行组织能力、完善执行机制、加强执行监控、提高执行者素质、改善执行环境来提升政府执行力。而陈朝宗则认为：“强化问责制与绩效考评是构建政府执行力的关键。”[9]为此，还必须建立健全政府的监督制度、激惩制度和管理制度等。这些都对构建政府制度执行力模型有一定的借鉴意义。

3.关于构建制度执行力的借鉴模型

执行力的概念后来也被学者引入政治领域，提出了制度执行力的概念。在构建制度执行力方面，陈满雄提出从构建好的制度、明确责权利、营造执行文化等方面强化政府制度执行力，而李维平与张立民、徐于林、操申斌、吕俊杰等分别从本行业出发，提出要通过教育培训、强化惩罚、提高制度科学性、推进环境建设等方面来强化制度执行力。吕俊杰专门就强化反腐倡廉制度执行力提出了初步的模型构想：营造康荣贪耻的执行文化；强化“一把手”执行意志；推行“零容忍”执行原则；增强反腐倡康制度的科学性；扩充专业反腐机构的权威[10]。陈朝宗则提出机制设计是提升政府执行力的唯一途径，“实际上，制度执行力差最重要的原因是:我们在制度建设中重视规范体系建设，不重视机制的设计。因此，要解决制度执行力差的问题就必须从重视机制设计入手。”[11]当前在制度执行力方面，较有实践意义的当属唐山市的“五步推进法”，这一模型要求从“制定、管理、执行、监督、考评5个步骤推进和强化反腐倡廉制度的执行力”，自2012年以来，“五步推进法”“切实提高了反腐倡廉制度执行力，打造出具有唐山特色的反腐倡廉制度执行体系。”[12]

综上可知，在提升企业执行力方面，业已提出的模型较多且可操作性强，对于构建政府制度执行力有一定的借鉴意义。但目前还没有学者构建起系统化的强化基层政府制度执行力的模型，也没有学者对强化政府制度执行力模型的运行机制进行过比较有价值的探讨。因而，构建强化基层政府制度执行力模型，为提升基层政府的制度执行力提供理论上的指导，已成为当前政治理论学界和政府管理学界的紧迫任务。

二、强化政府制度执行力模型构建的理论基础

构建强化政府制度执行力模型，必须在深入分析政府制度执行力生成机理的基础上，借鉴上述执行力模型的有益成分，进行科学的构思和系统化的思考。除了上述可借鉴的模型外，下面的理论机理也是本文构建执行力模型的理论基础。

1.元机制原理

所谓的元机制，就是制度执行过程中需要遵守的基本执行规则、执行流程、资源配置机制和运作机制等，即执行制度的基本机制。元机制在制度执行力形成的过程中起到最基础、最根本的作用，甚至决定着相关制度执行主体在执行制度时的行动选择和价值衡量。因而，构建政府制度执行力必须从构建执行元机制(主要是执行流程、执行规则)着手。其一，执行流程是执行力的基础。享默与查皮(Hammer，Chapy)曾提出，业务主体如果要提高业绩，最简单的方法是“从根本上重新思考、彻底改善业务流程。”[13]其二，执行规则是执行力的重要保障。哈耶克(Hayek，Friedrich August)指出：规则“采用‘常规性’的说法……”，“规则乃是行为的决定因素之一……，支配人之行为并使人之行为变得明智。”[14]规则规定必须做什么不能做什么，关系到执行主体的切身利益，因而其能确保执行主体的贯彻执行。其三，执行奖罚机制是制度执行的关键。按照“经济人”的理论假定，“经济行为者具有完全的充分有序的偏好、完备的信息和无懈可击的计算能力。在经过深思熟虑之后，他会选择那些能够比其他行为能更好地满足自己的偏好(或至少不会比现在更坏)的行为。”[15]负责执行制度的政府主体同样是“经济人”，也有着自己的合理利益追求，也有着谋求自身合理利益的动机与行动。因此，科学合理的利益激励机制可以刺激政府执行主体通过有效执行制度获得自身的正当利益，从而提升制度执行力；而科学合理的利益惩罚机制则可以促使政府执行主体通过避免利益受损而采取有效正确的制度执行行为，从而有利于提高制度执行力。反之，利益激励机制和惩罚机制的缺失或偏差，则无法为政府执行主体的正确执行行为提供刺激性动力，甚至有可能诱发政府执行主体的抵制执行、逃避执行和偏差执行的行为，十分不利于政府制度执行力的生成。

2.动力原理与遏制力原理

动力原理和遏制力原理都是构建制度执行力必须考虑的重要机理。动力是推动力量形成的正向力。动力一词最早来自于物理学，指一切机械力量的来源，如水力、畜力、人力、风力、电力、热力等，后来动力一词又引进到工作生活中，比喻对生活起居以及工作事业的发展有促进作用的内力推动力量。动力理论目前最常用于管理学领域，是管理学学科非常重要的理论之一。一般认为，动力包括物质动力、精神动力与信息动力。马斯洛层级需求理论认为人按不同的需求形成动力。在执行力量的形成中，动力(推动力)显然十分重要；没有推动力，力量难以形成，即使形成了也难以持续下去进而可能陷入逐步衰竭的境地。动力一般分为内在动力和外在推动力，内在动力是执行主体在基于自身价值观和自身利益需求的情况下形成的自动化往前推动力量；外在动力一般是通过外在刺激(奖励、惩罚)作用而引导执行主体形成的往前推动力。

遏制力属于外在动力的一部分。遏制一词一般是指阻止、禁绝、制止、控制。二战结束之后美国驻苏联代办乔治·凯南首先提出并系统地阐述了“遏制理论”，认为美国对战后苏联要采取强硬而有“遏制力”的措施，以阻止苏联的某些行为和达致美国的国家利益。乔治·凯南认为，“苏联对于理智的逻辑无动于衷，而对武力的威胁表现敏感”，因此，美国必须拥有足够军事存在力，例如核威胁力和其他方面的强硬实力，并且要在关键时刻表明即将使用实力，就可遏制住苏联而避免真正使用武力。遏制力一是指通过强制力量或惩罚性力量，遏制某一行为主体(政府行为主体、社会行为主体)必须服从制度或不能违反制度的力量。当前国际上经常用的“核遏制力”就是通过增强核威胁力禁绝对方某些行为的能力。二是指通过强制力量或遏制力量，遏制政府执行主体必须按制度要求作为或不作为的力量。

3.系统控制论

系统控制论是在系统论、控制论、信息论的基础上产生的一个理论。英文“控制论”原先来源于希腊文“mberuhhtz”，原意为“操控术”，就是掌握控制的方法和技术。在古希腊哲学家柏拉图的书中，“mberuhhtz”经常被用来表示管理的艺术。1834 年法国物理学家安培提出了控制理论，1948年诺伯特·维纳的《控制论》一书的面世，进一步掀起了研究控制理论的热潮，控制理论逐渐渗透到各个学科领域中去。在维纳看来，控制就是在变动的环境条件中保持系统平衡或稳定艺术。随着系统理论与信息理论的兴起，特别是奥地利科学家贝塔朗斯系统论的提出，进一步促进系统控制论的形成。系统论、控制论、信息论构成 “老三论”；而突变论、协同论、耗散结构论则被认为是“新三论”。

系统控制理论认为，现实世界实际上是由各种系统组成的，而各个成功系统(社会系统、管理系统、物理系统、技术系统等)都可以被看作是一个自动控制系统。这个自动控制系统是由控制器、执行机构、信息反馈装置三部分组成的。控制器负责控制整个执行活动，它会根据任务要求和当前情况决定应该采取的措施，并自动向执行机构发出指令，以便后者准确地加以执行并削减偏差。执行机构一般是指负责执行活动的人员、机构，或可能是“某种工作母机”，等等，执行机构负责按照任务要求实施执行并听从控制器指令，以确保任务的完善执行。反馈装置负责监视和测量执行机构和的状态变化和执行结果，并把这些信息反馈给控制器，以便控制器作出及时有效的控制活动。

从上述理论可得出几个结论：首先，完整的执行元机制是构建政府制度执行力的基础和前提；其次，严密的动力系统与遏制力系统是政府制度执行力形成的关键与核心；最后，科学的控制系统是政府制度执行力形成的保障。

再借鉴前述企业提升执行力的相关模型，可从3个方面(4个维度)来构建强化政府制度的执行力模型。

其一，通过强化责任机制(责任维度)和改进机制(改进维度)构建完整的制度执行元机制，为政府制度执行力的形成提供基本前提条件。制度执行之初，通过建立明确的责任机制，锁定每一个制度的执行责任，并通过结果承诺书制度对执行主体进行约束，发挥前馈控制力作用；在制度执行中期，建立公众质询与举报机制、监督检查机制和奖励惩罚机制，发挥中期遏制力作用，强化内执行外动力；在制度执行后期，通过建立引导、强制、质询等改进机制，发挥后馈控制力作用。

其二，通过建立奖罚机制(奖惩维度)构建完整的动力系统与遏制力系统，为政府制度执行力的形成建立核心条件。在构建动力方面，本模型通过提高奖励力度，实施优良奖励机制，提高执行主体的内在执行动力；在构建遏制力方面，通过提高查处机率和惩罚的力度，发挥外在遏制力的作用。

其三，通过强化监督检查机制(监检维度)构建完整的系统控制体系，为政府制度执行力的形成提供系统保障。按照系统控制论的观点，本模型构建起完整的包括“控制器” “执行机构” “反馈装置”在内的完整执行系统。首先，通过建立领导人例行检查机制、常规检查机制、公众质询机制、必然惩罚机制、奖励机制以及反馈、引导与强制机制等，把政府领导人、监督机构与公众建设成为有效的制度执行的“控制器”，有力控制制度的执行过程；其次，通过在政府机构内落实岗位责任制，明确每一个具体制度的执行分工责任，把执行制度的具体责任落实到每一个政府机构每一个执行人身上，从而构建明确而有效的“执行机构”；最后，贯穿于制度执行的全过程，本模型构建起全程的“反馈装置”——政府信息公开机制，为“控制器”(领导人、监督机构与公众)提供信息，以便“控制器”对执行机构作出指令和控制整个执行过程。

三、政府制度执行力的“四维执行力模型”的构建及运行机制

围绕政府制度执行力的4个核心要素(责任、监检、奖惩、改进)构建一个能够有效强化政府组织制度执行力的“四维执行模型”(见图7)，科学设计其运行机制，为政府组织提高自身制度执行力提供可靠的操作模型，以切实解决习近平总书记所指的某些政府组织存在的“制度挂在墙上、放在桌上、讲在嘴上、不去落实”的制度执行不力等问题。

图7 强化政府制度执行力的“四维模型”

图7显示，责任、监检、奖惩、改进是构建强化政府制度执行力模型的核心维度。有关的机制说明如下。

1.责任维度

以明确责任为中心，构建起强化责任归属的执行机制，发挥前馈控制力作用。这一维度主要有3个机制：其一，进一步厘清政府机构的岗位责任制，明确政府部门在执行制度上的责任归属，这要求当前各级政府必须在前几次机构改革的基础上，进一步划分部门职能，划定具体事项的岗位职责，减少乃至于杜绝由于职责划分不清而导致的执行扯皮现象。其二，在每一项具体制度正式执行之前，都要实施“执行锁定”程序，要求将每一项即将实施的制度执行事项(执行任务)的具体执行责任落实到人，锁定到具体岗位，并以正式文件的形式公布于众，以便 “控制器”(领导人、监督机构与公众)能够进行充分有效的监督。其三，在已经锁定的制度执行责任者中，实施“结果承诺书”制度(yes承诺制)。这一机制要求凡是锁定责任的执行机构人员，必须按照职责要求和执行要求对制度执行的结果做出明确承诺，这一承诺也将通过信息公开机制将之公布于众，以发挥自我约束效用和他人监督的作用。

2.监检维度

以强化监督与检查为中心，提高检查和查办的机率，发挥中期遏制力和外动力。这一维度核心在于建立全方位的跟踪检查，确保对“执行机构”的执行行动实施100%的监督和检查，杜绝负有执行责任的“执行机构”的不作为现象，杜绝侥幸心理。主要有三个机制。

一是建立公众质询与公开举报机制。可在目前珠三角城市(广州、深圳、佛山、东莞)的“市民议政厅”“市民听证会”、局长(市长)接待日、“城市日日广场”“网上意见厅”等模式的基础上，逐步加大领导人对公众质询和举报意见的采纳和处置力度，并对经证实属实的质询举报事项，必须责令“执行机构”加以改进。而凡经证实属于虚假举报的个人，按照法规给予一定的惩罚。

二是建立100%的常规检查机制。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[16]防止制度执行人越过“界限”的唯一办法就是检查、查处。检查(查处)的机率过低，有人就会认为越界也有可能不被查处，就会偶尔抱侥幸心态直至对制度执行不力。因此，建立100%的常规检查机制必不可少。首先，要根据每一项制度的执行标准，确定执行得当的行为标准(优良标准、最低标准)，一旦低于最低标准，即为执行不力。依此确定每一项制度的“检查标准”并一一列出予以公布，以便“控制器”(领导人、监督机构、公众)识别。其次，扩大和强化政府监督机构(督导办、纪检)的职能，政府监督机构要根据业已制定的“检查标准”对每一项制度执行的具体情况一一进行检查监督，防止“牛栏关猫”现象，达致“无一漏检”的水平。最后，若监督机构(督导办、纪检)漏检，则可在信息公开的基础上，依靠领导人检查机制、公众质询和举报机制进行补漏，同时对漏检机构进行追责。

三是领导人检查机制。要求对“执行机构”执行活动负有领导责任的领导人，必须履行其职责，对相关执行人员的制度执行行为进行有目的有针对性的检查和监控，凡发现有制度执行不力者，领导人必须首先责令其整改。有关领导人的检查监督活动也应该以一定的形式公开。

3.奖惩维度

以强化惩罚与激励为中心，建立必然性奖罚机制，提高奖罚力度，强化内动力与遏制力。如果制度执行有功者和遵守制度者并没有得到奖励，而违反制度者和制度执行不力者也没有受到惩罚，就会弱化制度执行者执行制度的意愿，同时加重制度执行不力的现象，为此必须建立必须性奖惩机制，达到所谓的奖惩都“无一漏网”的效果，才能有利于提升执行力。一是建立必然性惩罚机制，在前述建立100%监督检查的前提下，对检查中发现的执行不力、渎职、违反制度的责任者，必须按照相关法例的规定进行惩罚，推行“零容忍”原则。二是建立优秀奖励机制，对照“执行标准”，对凡属于“优良标准”行为者，必须给予相应的奖励。“四维模型”将着重解决当前我国各级地方政府存在的奖罚不突出不及时的问题，一方面加大奖励力度，提高惩罚损失度；另一方面提高奖罚的时效度，一般而言，小奖罚不过夜，中奖罚不过周，大奖罚不过月，以强化政府执行人员对于奖罚的感知度。

4.改进维度

以改进与行动为中心，通过引导、强制、质询等手段，发挥后馈控制力。一是构建引导改进机制，要求执行人员根据反馈机制提供的信息，进行自我改进，实现“自检”“自改”；二是构建强制改进机制，在信息公开制度的基础上，对那些存在执行不力现象的“执行机构”，由“控制器”(领导人、监督机构、公众)责令其进行改进，凡是改进不力者，“控制器”可限时将其调整工作岗位；三是构建公众质询与评价机制，在公众质询机制的基础上，可由官方机构对某项制度的执行实施情况组织专门的公众评价调查，亦可由政府组织委托第三方机构(如新闻媒体、社科机构)对制度(如“政府信息公开制度”)的执行情况进行公众问卷调查，以便获得公众评价意见，对制度执行行动加以改进。

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