社区社会组织发展中的多元支持体系构建——以广州市逢源街社区为例

何华兵

（广东培正学院，广东 广州 510830）

一、引言

中国的社区社会组织多元支持体系的构建，大都处在理论研究和初步实践阶段，政府单一的服务供给模式依然是现阶段社区管理的主要模式。在部分社区，多元主体协同治理的实践中，政府、街道、社会组织等多元主体间权责不清、角色模糊的问题已成为社区社会组织公共服务供给和社区社会组织多元支持体系构建的核心问题之一。因此，构建一套科学的社区社会组织多元支持体系已成为当前社区社会组织发展的当务之急。本文以广州市逢源街社区为例，深入分析逢源街社区社会组织多元支持体系中的各个主体及其运行方式，总结出一套科学的社区社会组织多元支持体系发展模式，试图为社区社会组织的良性发展、社区社会组织多元支持体系的构建提供参考。

二、广州市逢源街社区社会组织多元支持体系分析

广州市逢源街位于荔湾老城区的中部，是一个具有浓郁西关文化风情的典型老城区。街辖面积0.78平方公里，设14个社区居委会，常住人口约6.2万，其中60岁以上的老人有1.3万多人，约占总人口21.28%，孤寡、残疾、特困等困难群体2000余人，占总人口的3.2%。总体来说，逢源街是一个老人多、残疾人多、青少年多的特殊社区，更加考验社区社会组织协调管理能力。作为广州市街道管理和服务体制改革的试点单位，逢源街社区全力以赴推进改革试点工作，努力推动社区建设转型升级，着力建设幸福示范社区，初步构建了民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、人与自然和谐共建的和谐社区。近年来，共获得“全国和谐社区建设示范街道”和“广东省平安和谐红旗社区”等26项全国和省级荣誉称号。

1997年至今，逢源街先后和香港国际社会服务社、香港邻舍辅导会合作，借鉴香港社会服务的理念和专业方法，社区综合服务实现了跨越式发展。结合社区老人、残疾人和青少年多的特点，逢源街为长者、智障人士、孤儿、单亲家庭等特殊社会群体建立了社区服务中心和逢源人家服务中心。至此，街道已形成较为完善的社区综合服务体系。经过十多年的不懈努力，街道社区综合服务机构已趋健全，服务功能日趋完善，现已具备了社区养老、婚姻家庭、青少年教育、社区康复指导、社区矫正、群众诉求反馈、社区就业、困难群众帮扶、外来人口、社区卫生保健等十大服务功能，承接政府购买公共服务，统筹社区综合服务发展。

（一）逢源街社区社会组织多元支持体系的主体及其功能

在荔湾区区政府、区党工委、街道办事处、街道慈善机构、社区义工队伍、社区所在企业的合作协调分工及社区居民的积极配合下，逢源街开拓了社区综合服务新模式，推进了社区综合服务体制转变，促进了社区综合服务更加贴近民心。

1.党工委。

逢源街党工委对辖区内的地区性、群众性、公益性和社会性的工作进行全面负责，领导街道各项服务的实施。

逢源街结合老城区集团单位众多的实际，善于广泛发动社会力量，有效整合社会资源，注重培育社区社会组织，打造区域化党建参与的社区综合服务模式。把党建工作和社区综合服务有机结合，成立地区党建协调委员会，把驻区单位、企业的党组织有效地组织起来，定时、定人、定项目安排他们为社区群众开展78项民生服务。同时吸纳地区党组织负责人为社区党组织兼职委员，社区党组织与辖区单位实行“一对一”共驻共建，共商社会服务大计，共推社会服务工作，共谋社区群众福祉，有效地发挥了地区党建在幸福社区创建中“统筹全局、整合力量、凝聚民心”的龙头作用。

2.政府。

广州市荔湾区人民政府、区委会对逢源街社区社会组织的发展起到领导支持的作用。在逢源街社区服务中心的建设上，区政府负责招投标，规范供应商资格，指导服务中心建设，改革各项服务制度、管理制度和监督机制，扮演着逢源社区社会组织发展的统筹者角色。

在社区青少年管理、残疾人管理和社区养老问题上，结合逢源街特点，政府向香港社区服务经验学习，与香港国际社会服务社合作，委托逢源街道办事处建立社区养老服务中心、青少年教育中心、残障人士服务中心等服务平台，由逢源人家服务中心承接公共服务，负责社区综合服务中心的运作。

2009年底，在社区服务中心建设上，逢源人家综合服务中心从街道下设的机构转变成非政府组织，这是逢源街社区改革的重要项目。逢源人家的社区服务，政府不再是划桨者，而只作行政指导，具体事务由服务中心自己承担。

在社区发展资金支持上，区政府积极给予财政支持。目前，逢源人家服务中心的财政支持主要还是来源于政府。

3.街道办。

逢源街街道办是逢源社区开展各项社会活动，组建社区服务中心及管理日常事务的最主要机构，在各种服务机构的运行中担当着重要的角色。

老年人活动场所的建设由街道办承担，安老服务组织的组建、大型慈善活动的组织也由街道办牵头并承担了主要工作。逢源街最重要的安老服务组织——文昌慈善会具有半官方半民间身份。慈善会的理事会39名理事中有19名是街道办的干部或工作人员，街道办主任任会长，也就是说慈善会是在街道办的主持下成立的，同时也主要依靠街道办的工作人员负责运作。慈善会的工作纳入街居年度工作计划，每年的募捐活动，由街道办的领导及工作人员分别负责不同行业的劝募工作。但是，按照广州市的社会救助政策规定，安老服务的资源主要不会来自上级行政拨款，只能来自社会的支持。所以街道办干部的工作重点不是放在对居民个人的直接救助上，而是放在通过建立半官方半民间的中介组织、通过各种活动推动邻里关系重建、通过各级干部的示范作用带动社区居民积极参与到安老服务当中来。

在社工队伍的建立上，街道办自筹经费，陆续聘请多所高校社工系本科毕业生到逢源街青年服务中心、综合服务中心担任专业社工，积极开展两岸三地社工交流活动，提高社工专业化水平。

在公共服务供给上，逢源街街道办为使逢源社区居民办事不用两头跑，确立了“三中心一队伍”的改革思路，即在保留党政办、城管科、社区事务管理科、人口计生办等4个职能科室基础上，将街道下设的其他科室和队伍调整为“三中心一队伍”，即社区综合管理中心、社区综合服务中心、综治信访维稳中心、综合执法队。社区综合管理中心包揽生计、社保等百姓常需的服务，既方便群众，又减少了不必要的开支。

4.慈善机构。

1996年，逢源街成立了全国首个街道慈善会，通过募集社会资金，为有需要的人士排忧解难。十四年来，利用文昌慈善会这个新载体，逢源街充分发挥慈善传统美德的感召力，积极动员、吸纳社会力量和社会资金，共筹集社会资金近700万元（不含实物），用于发展社区福利事业，采用无偿和低偿相结合的方法，创出了慈善工作和社区服务工作相结合的新路子，大大提高社区居民自觉、自愿支持和参与社区服务的积极性，形成一个以社区服务中心和社区居委会为依托，连接千家万户和地段单位庞大的服务新网络，促进了社区服务向社会化方向逐步转变，收到良好的社会效果。目前，逢源街老年人的救助资金基本上都来源于文昌慈善会，作为半官方半民间的中介组织，文昌慈善会对逢源社区安老服务的供给起到了资金支持和技术协助的积极作用，为逢源社区公共服务的提供做出了巨大贡献。

5.志愿组织。

随着社会文明的进步，公民参与社会建设、社会服务的意识不断增强，志愿者组织越来越成为非营利组织中的重要力量之一。志愿者协会、义工队伍等结合志愿性、无偿性、公益性、组织性四个特征的志愿组织，正向着志愿服务社区化发展。在社区服务中，志愿组织能优化社会服务质量，为居民提供政府、市场和社会团体都无法满足的微观社会服务，调和政府与社会的关系，减轻社区发展的资金压力，已经成为社区社会组织提供公共服务的重要力量之一。

逢源街还极力打造社工义工互动参与的社区组织支持模式。自2002年成立了逢源街长者义工队（广州市首支长者义工联队）以来，街道先后组建了青年义工、党员义工、展智义工、家庭义工等多层次、多行业、人数达6000多人的义工队伍。广大义工积极参与社区综合服务工作，开展各种志愿服务活动，如上门探访孤寡老人，为他们清洁家居卫生，为他们送上“爱心汤”，让他们深切感受到社区的温暖；协助社区居委会开展各类宣传活动，倡导社区文明新风尚；利用闲暇时间在社区义务巡逻，维护社区治安；为有需要的社区居民维修电器、水电，提供义务家教等服务。建立社工义工联动机制，由社工负责发展、指导、联系和服务义工，定期培训义工，提高义工的技能和水平。近五年来，义工提供服务达25000多人次。社工义工互动参与志愿服务成为社区综合服务的重要力量。

（二）逢源街社区社会组织多元支持体系的运行模式

1.广州市社区社会组织的两种运行模式。

目前，广州市社区社会组织存在两种运行模式，一种是政府支持型的社区社会组织运行模式。它是由区（县级市）政府或委托区（县级市）民政局以项目管理和购买服务方向社会公开招投标，社会组织通过竞投取得家庭服务中心的经营权。政府支持型运作模式运用到社区社会组织发展当中，缺点在于政府难以满足社区的微观服务，财政供给不到位导致服务供给不稳定，人浮于事，社区社会组织无法施展其优势，始终处于对政府的过度依赖状态，难以实现社区的自主管理和良性发展。此模式在高速发展的城市社区管理中愈来愈不适用。另一种是街道办主导型的社区社会组织运行模式。它是由街道办事处作为主管部门，成立民办非企业（独立法人）单位进行管理。原街道社区服务中心的事业编制人员可派送到家庭综合服务中心工作。两种模式如表1。

表1：广州市政府向社会组织购买公共服务的两种模式

2.逢源街社区社会组织多元支持体系的运行模式。

逢源街社区社会组织运行模式属于街道办主导型的社区社会组织运行模式。逢源人家综合服务中心是从街道下设机构转为非政府组织的，承接政府购买公共服务，政府在其中只扮演指导者和统筹者的角色。逢源社区的社会组织从政府包揽向政府倡导、社会参与、民间运作转变，如社区党建的有效推动、社区单位的积极参与、义工队伍和慈善会等民间组织的发展壮大使社区综合服务的社会化程度越来越高，这种模式让社区社会组织摆脱了政府的束缚，进行自主管理，自负盈亏，多渠道监督，使得多元支持主体系能广泛参与到社区社会服务与管理中，社区服务建设更加顾及居民的具体需求、多样化的服务，这些给社区居民提供了更优质、更细化的公共服务，有效弥补了政府在社区综合服务方面的短板。在社区服务资金投入上，从政府单一供给向政府购买公共服务、社会支持转变，社会组织的多元支持主体良性竞争、协调合作，为社区带来了更大的效益和资金支持。另外，这种模式也在一定程度上，唤醒了社会的慈善意识，居民群众、社会团体和机团单位的捐赠意识日益提高，营造出了良好的社会氛围。

三、构建我国社区社会组织的多元支持体系

实践证明，在社区社会组织提供公共服务的过程中，政府、私人部门、第三部门及其他多元主体扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。因此，要实现公共服务的有效供给，提升公共服务供给的效率和质量，打造和谐社区，就需要多元主体间的紧密合作，建立起一种有效的协同治理机制，完善多元主体的各项监督机制，选择符合社区实际的社会组织多元支持运行模式，在合作与竞争中寻求多元主体间的均衡点，形成公共服务供给多中心的、互补的、可持续发展的新型社区服务体系。

（一）构建多元主体之间互补、合作、协调的长效机制

发挥多元主体各自的能力和优势，形成互补互利关系。一是要建立“一主多元”的公共服务供给模式。形成以政府为主导，私人部门、第三部门广泛参与的公共服务供给格局。政府应该明晰自己的角色，在公共服务中扮演供给模式的安排者、基本公共服务的生产者、多元主体的培育者和公共服务的监督协调者。政府不是公共服务的唯一供给主体，但并不意味着政府责任的推脱或削弱。政府不仅要保障基本公共服务的有效供给，更要调动社会积极性，合理安排社会资源，为私人部门和第三部门提供良好的发展环境，警惕私人部门的垄断，防范第三部门滋生腐败，以保证公共服务的效率和质量。二是要引入市场竞争机制。政府可以通过财政等政策激励私人部门提供多样化的公共服务以满足社会多元化的公共需求。三是要大力培育社会自治能力，发挥第三部门优势，以弥补政府和市场的不足。

构建社区社会组织多元主体间的合作协调机制。首先要以立法为基础，明确界定多元主体的权利和责任。一方面要对多元主体的服务、数量和类别提出明确要求，另一方面要尊重其经营性的特点，保证其合法收益，从而促进多元主体依法、有序、高效地参与公共服务的供给。其次要建立和完善激励机制，保证私人部门和第三部门在追求私利与实现公共利益之间找到均衡点，提高多元主体参与公共服务供给的主动性和积极性，为社会提供“无缝隙”的公共服务。最后要建立多元主体间的对话合作机制。不同主体间的目标和动机不同，各类主体必须通过对话与协商增进理解和信任，最终建立起协同一致、共担风险的公共服务协同治理格局。

（二）构建科学的评估、监督机制

社区社会组织发展中的多元支持体系构建还处在初级阶段，这要求管理者建立完善的公共服务评估机制，成立独立的公共服务监督委员会，建立供给者自我评估和外部评估系统，通过对社会总成本、公共服务成本与收益的评估，发现目标公共服务水平与实际水平的差距，降低服务成本，提高社会资源利用度，对低效率或无效供给者，降低资质，或重新选择供给主体。

为保障社区社会组织的良性发展和多元支持体系的有效运作，有效地为社区居民提供公共服务，必须建立完善的监督机制。一是构建监督体系，构建政府、私人部门和第三部门密切配合、优势互补、分工合理的多层次、多途径、立体式的监管网络，发挥审计、会计职能，做到上级抽查、财务自查、审计监督、舆论监督和群众监督相结合。二是公开政府财政预算。保证财政执行从“暗箱”操作向阳光财政转变，实现政府审批公开化、透明化，增强政府决策科学化、民主化。三是建立政府购买公共服务的问责制度。对在政府购买公共服务中的政府官员腐败现象予以惩戒，减少失职、渎职现象，提高公共服务水平。

（三）科学选择多元支持体系的运行模式

广州市政府向社会组织购买公共服务的具体模式主要有两种（见表1）。从2010年广州市政府购买公共服务试点以来，广州市越秀区广卫街、建设街、矿泉街、北京街、海珠区沙园街、荔湾区海龙街、天河区天园街、白云区金沙街、花都区新华街、萝岗区夏港街等10个街道都是采用的政府支持型的社区社会组织运行模式。而海珠区江南中街、荔湾区逢源街、金花街，黄埔区黄埔街、白云区三元里街、番禺区桥南街、南沙区珠江街、南沙街、从化市街口街等10个街道都是选择的街道办主导型的社区社会组织运行模式。调查中不难发现，在后一种模式下，政府的手仍然能相当清楚地见于家庭服务中心的日常工作中，这导致社区社会组织的独立性不强。一旦遇到日常任务比较繁重的时候，一些政府机构和单位便往往习惯性地把派来工作的社工当“自己人”用，而使得他们“不务正业”。这势必制约了社区社会组织的健康发展。

在多元支持体系构建过程中，多元支持体系的运行模式可以多种多样，社区社会组织的发展必须要结合社区特点，了解社区经济、政治、文化发展条件、社区人口规模以及社区地理历史背景，明确社区发展的优势和弊端，因地制宜，扬长避短，科学地选择适合社区自身的多元支持体系运行模式。只有构建起了符合社区实际的多元支持体系，社区社会组织才能健康发展，和谐社区才能得以实现。●

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