三家上市机场：机场建设费下的“金蛋”飞了？

把旅客额外支付的民航发展基金返还给三家上市机场，机场再将其写进企业收入，账面上凭空多出几个亿，这个“取之于客，用之于场”的操作方式突然被取消了。但收了26年的机场建设费，仍将继续收下去。

南方周末记者 王伟凯 发自广州

一夜之间，国内三家上市机场损失惨重。

2018年6月15日，首都机场（00694.HK）、白云机场（600004.SH）、航基股份（00357.HK，海口美兰机场的母公司）相继发布公告，称收到民航局转发财政部的通知，从2018年5月29日开始，半年过渡期后，民航发展基金返还给三家机场用做企业收入的政策将被取消。

“民航发展基金”的前身是更为人所熟知的“机场建设费”，即票价之外，需另付的50元。这项费用从1992年开始征收，2012年时在质疑声中更名。

除了上述三家机场之外，国内其他民航机场也享有民航基金返还的政策。只不过，其他机场未被允许将返还的基金纳入到“企业收入”当中。三家机场的这种操作模式也一直被质疑：公司化运作的机场，怎么能将补贴划入到“收入”当中？

补贴取消的政策公布之后，三家机场的股价均出现不同程度的跌幅，分析机构认为，由于这项补贴在三家上市机场的营收占比较大，取消政策落实之后，三家机场的收入会出现不少缩水，影响资本市场对他们的估值。

不过，财政部的一纸取消政策，真的意味着不再给三家机场返还补贴了吗？事实可能并非如此。

“航空性业务收入”

返还给三家机场的补贴，并不是小数。过去三年，这笔补贴均超过三家机场当年总收入的12%，最高可达17.99%。

公告显示，2015年—2017年，白云机场先后收到6.98亿元、7.77亿元、8.37亿元，占当年总收入的12.42%、12.60%和12.38%；航基股份收到的补贴分别占当年收入总额的17.37%、17.99%和17.75%，该机场没有公布具体数额。不过，根据近年财报，该机场每年收到的补贴在2.3亿左右。

首都机场每年获得的补贴最多，但是此次公告既未公布具体数额，也未公布所占收入的比例。公告仅称，按照首都机场旅客吞吐量预测，政策取消之后，2018年的收入将会减少不超过1.2亿元。首都机场2017年财报显示，当年机场共收到补贴12.21亿元，占当年总收入的12.75%。

“之前是按照50%返还的，后来文件上说是不低于40%。”针对三家机场返还的补贴数额如何计算的问题，白云机场董秘办公室一位工作人员向南方周末记者解释。

2010年12月30日，财政部曾下发《关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知》，称：“继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理费收入的40%。”

据上述工作人员介绍，这项返还政策在白云机场上市之初就已执行。

备受争议的是，这笔补贴返还给三家机场之后，在财务报表中的体现则是“收入”。以首都机场为例，根据其2017年业绩报告，这笔补贴以“机场费”的名义，与飞机起降及相关收费、旅客服务费一同被纳入“航空性业务”收入中。同时，这笔12.21亿元也无需缴纳任何增值税和营业税。

而在航基股份2017年的业绩报告中，则直接将“民航发展基金返还补贴”列入到“航空性业务”收入的栏目中。

据民航业内人士介绍，关于机场建设费（民航发展基金）的收支政策每5年会公布一次。不过，在2015年12月份财政部发布的《关于民航发展基金和旅游发展基金有关问题的通知》中，未曾提到给三家机场返还补贴作为企业收入的相关事宜。这也被业内人士认为是取消该政策的先兆。

过去几年，包括新华社在内的多家媒体曾质疑民航发展基金的收取和管理问题。其中一个焦点就是，民航局委托机场向旅客收的民航发展基金或机场建设费，为何能列入机场的“收入”中？

“国内的机场大部分已经公司化运作了，不应该通过这种方式来获得收入。”湖北省统计局副局长叶青向南方周末记者表示，“这就相当于我在你家的菜馆吃了饭，还要再给你交你盖菜馆的钱。”2012年，作为全国人大代表，叶青在当年的两会上，曾提议取消民航发展基金。

50%的基金返还

有多少机场像首都、白云和美兰三家机场那样享受“特殊待遇”，这对于外界一直都是一个谜。

在几年前新华社的质疑中，也仅从财报中找出这三家上市公司将补贴作为收入的案例，并未发现其他机场也有此迹象。此后，媒体质疑也多集中在这三家机场。同时，在本次财政部的取消通知中也仅提到这三家机场。

这与这笔基金的管理方法有着密切关联。根据2012年的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》和2016年的《关于民航发展基金预算管理有关问题的通知》，民航发展基金是作为政府性基金来制作预算和决算。

“按照政府性基金来做预算，公众的监督空间就比较小，虽然它每年都会公布大数据，但小账是看不到的。”叶青向南方周末记者分析，“如果是作为财政支出来管理，全体纳税人就都可以监督。”

根据财政部和民航局的相关规定，民航发展基金实行收支两条线管理，收入统一上交国库，支出纳入政府性基金预算，报财政部批准后执行。目前，中国共有229个民航机场（不含港澳台），民航机场需要根据自己的建设需求，向民航局申请基金补贴。

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从2016年开始，这笔基金的管理办法会在两种预算中体现，一种是民航局的部门预算，一种是中央对地方转移支付的预算。

在部门预算中，这笔基金主要用于民航机场建设、空管系统建设、民航安全、航线和机场补贴、民航节能减排、通用航空发展、征管经费和其他支出7个方面。其中“机场补贴”是指对中小机场的补贴。像首都、白云、美兰机场这样的大型机场，显然不在补贴之列。

而对于转移支付预算，2016年的管理办法中明确表示：“地方机场按上年向旅客征收部分50%的1.2倍向民航局申报自主安排项目和资金，民航局原则上按照上年向旅客征收部分50%核定机场自主安排资金。”

这也意味着，对于各地方机场来说，都可以拿到每年征收的50%的民航发展基金。此外，部分地方机场还可以从转移支付预算中，拿到中小机场补贴和民航局的集中安排补贴。

南方周末记者在中央预决算公开平台查询得知，2017年民航发展基金转移支付的总额为132.7367亿元，当年民航发展基金在民航局部门预算的支出是88.515749亿元。转移支付部分详细地列出了各地方机场拿到的补贴数额，比如南京机场在自主安排项目中，分配到2.2298亿元，杭州机场为3.43亿元，厦门机场为2.6544亿元，深圳机场为4.919亿元等。

这些机场能够拿到的分配金额，均与自己每年的旅客吞吐量成正比。不过，蹊跷的是，这份详细的分配表中，仍未见首都、白云和美兰三家机场的补贴返还情况。

“当时，新白云机场正在兴建，需要大量投入，而首都机场已经从机场建设费中申请过补贴，白云机场就效仿了申请，后来形成传统保留了下来。”白云机场董秘办公室的一位工作人员向南方周末记者解释，“这笔钱纳入到营收报表中，对于当时的机场上市也有一定的帮助。”

还会继续返还补贴？

根据三家上市公司的公告，财政部取消将“民航发展基金返还作企业收入处理政策”之后，三家机场将会执行与其他机场同等民航发展基金政策。

公告发布之后，由于涉及收入的部分较多，三家机场的股价均出现了不同程度的跌幅。白云机场的股价从6月15日的17.76元跌至6月26日的14.08元；同一时段，首都机场从11.78元跌至7.94元；航基股份则从9.44元跌至7.6元。

白云机场董秘办公室上述工作人员向南方周末记者表示，取消政策发布之后，财务报表上的“收入”部分会受到影响，但对机场的运营能力影响不大。

不过，方正证券研究报告就认为，财政部仅仅取消民航发展基金返还计入三家上市机场营收的政策，并不是取消基金返还。过渡期后，民航发展基金不再返还给上市公司，但仍会返还给机场集团。上海机场、深圳机场、厦门机场三家上市机场，由于未将补贴计入到航空性收入当中，理论上不受影响。

民航局相关人士向南方周末记者回应，在取消政策落实之后，对三家机场的返还补贴将会被重新放在民航局的预算中进行再分配。

根据各大上市机场的财报，目前机场的收入主要来自航空性业务和非航空性业务，其中航空性业务主要为飞机起降费、旅客服务费、地面服务和民航发展基金的补贴等，非航业务主要为特许经营收入、租金、广告、货运包装、停车场收入等，非航业务的收入在总营收的比例中也越来越大。

比如首都机场，该机场2017年的业绩报告就显示，如果不算民航发展基金的补贴，首都机场的航空性业务的总营收是38.79亿元，而非航业务的总营收则达到44.738亿元。

航基股份的2017年业绩报告也显示，当年该机场的航空性业务营收（不含民航发展基金补贴）约为5.65亿元，而非航业务则达到6.43亿元。不过，深陷流动性危机的海航集团在2018年3月份因拖欠民航发展基金等被民航局约谈。

“机场的广告、投资性房地产等非航业务的收入都比较可观了，机场也都非常重视非航业务。”一位上市机场内部人士向南方周末记者分析，“不过，对于机场来说，民航发展基金的补贴是一笔没有成本的收入，各机场也都会去积极争取。”

收了26年的费

资料显示，民航发展基金及其前身机场建设费的收费历史可以追溯到1992年。根据国阅〔1991〕144号《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神，民航局、财政部、物价局开始向乘客收取机场建设费。

但是，那个时候征收标准相对混乱，民航局直属机场和地方机场并行着两条不同的收支管理体系。有的地方机场把机场建设费甚至调高到100元，让不少旅客苦不堪言。

到了1995年，国务院办公厅转发财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，从此“国内航班另收50元，出境航班另收90元的机场建设费”便有了合法身份。

不过，这个“合法身份”依然受到争议。早在2006年时，时任全国人大代表、鲁南制药集团董事长赵志全就曾在两会期间表示，上述意见只是三个部门会商后出台的联合文件，未经全国人大常委会审议，也未经公众听证，属于“于法无据”。

2012年，机场建设费更换了马甲，变为“民航发展基金”。不过，依然保持了过去20年的收费标准，即乘坐国内航班的旅客每人次收费50元，乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次收费90元（其中包含旅游发展基金20元）。

在2012年的两会上，全国人大代表叶青接棒，继续呼吁取消民航发展基金的收取。他向南方周末记者回忆，当时有一个特殊的背景，根据他的调研，乘坐飞机的普通民众越来越多，他们不像公费出行的乘客，更在乎机票价格和附加费用。

此外，那时一些廉价航空公司和航程较短的支线也已经发展起来，有的打折机票售价仅两三百元，但是乘客却要交50元的民航发展基金，这对于刺激航空业的发展有一定的消极作用。

“现在全国机场的基础设施建设已经相对完善，民航发展基金也该寿终正寝了。”叶青向南方周末记者表示。

在2017年的全国两会上，全国人大代表、厦门航空公司董事长车尚伦也提交建议，应该逐步取消民航发展基金。在他看来，民航发展基金自上世纪90年代初期起在全国范围征收，多次延长征收截止期，成为征收时间最长的政府性收费之一。除了这项基金的收取于法无据之外，该基金的收取也对航空公司造成了负担。他在当时表示，航空公司属于微利行业，平均利润率只有6%。

不过，也有业内人士认为，目前依然有收取民航发展基金的必要。方正证券的研究报告显示，目前我国仍处在民航基础设施高速发展期，2017年民航固定资产投资总额达到1806.9亿，十三五期间，我国运输机场还要续建30个，新建44个，改扩建139个，迁建19个。