一场流动儿童教育实验走向尾声

南方周末记者 杜茂林 南方周末实习生 张初曈

“2008年上海开始实行的纳民学校模式，既缩小了与公办学校的差距，也并未导致流动儿童盲目涌入上海分享优质教育资源。”

到了2015年，刘明俊隐隐开始觉得学校未来会被关闭。他想起校长多年前的判断：在上海这个国际大都市，纳民学校的存在可能不会长久。

胡军的妻子担心出现新的循环：返家——教育跟不上——早早辍学——回上海打工——生娃——返家。

南方周末记者 杜茂林

南方周末实习生 张初曈

发自上海

“不想回家的孩子就辍学，跟着父母打‘游击？”一位七旬老人发言后，研讨会略显沉闷的气氛变得高扬起来，“而回家的孩子就从流动儿童变留守儿童！”

2018年6月10日，上海大学一间小会议室里坐满了人。没有闪光灯，没有背景音乐，屏幕上不时出现一些有关流动儿童的数据：截至2015年10月1日，全国流动人口总量已达2.47亿，作为流动人口子女的随迁子女和留守儿童两个群体，占其中约1亿。

“政府的难处，我们理解。但入学政策捉摸不定，仿佛在玩弄我们、家长和孩子。”

说话的是张正国，上海市青浦区一家纳民学校的校长。张正国二十多年前到上海办学，如今他的学校即将走到终点——2018年6月30日，青浦区仅有的15所纳民学校将全部关闭，符合入学条件的学生将分流到公办学校。

所谓纳民学校，指的是上海2008年启动的一项包容性教育政策实验——将外来工子弟小学“纳入民办教育管理体系”。这是纳民学校名称的由来。

研讨会场的二十公里外，青浦区民主民办小学（下称“民主学校”）门口人头攒动。一群接小孩放学的父母，已经没有了刚接到消息时的愤怒，剩下的就是互相诉苦。

一名安徽籍的男性家长在旁没有答话。他的孩子符合入学条件，9月将进入公办小学，但他仍有烦恼：“读完小学，孩子还是得回家。”

“习主席 关注过的学校”

街上随处可见“绿色青浦，上善之城”的广告牌。这个外来务工人员聚集的市辖区，在2017年国内生产总值突破千亿大关。

民主学校是青浦区徐泾镇的一间纳民学校，关闭前已存在了16年。

和常见的城市小学不同，民主学校没有漂亮的楼房，没有塑胶跑道，下课的学生在仅有的两个篮球场上玩耍。校内两间办公室里，桌上摆着每个老师的电脑。教室大多空着，闲置的多媒体显得扎眼。

“只剩200多名学生了。”刘明俊介绍。作为教师，他见证了民主学校从开办到即将关闭的整个发展过程。

距离学校关闭已不足20天，民主学校外，两侧的商铺早前已被水泥封上，路对面一排门面房也已被推倒。到了放学时间，校门口人流涌动起来，周边才有了一丝生气。

这段时间，刘明俊老是回忆起旧时光。

他记得，21世纪初的徐泾镇人比现在多。许多外地打工者来到这里，活跃在各行各业，用辛勤的劳动养家糊口。

随之而来的是大量流动儿童，为满足他们上学的需求，一大批农民工子弟学校相继建立。创办者也多为外来者，他们拿着老家的办学资格，或依托简陋的厂房，或利用破旧废弃的校舍，以“备案”学校的身份在上海办学。到2008年纳民政策出台前，这样的学校，在上海已有五百多所。

那个年代，全中国尤其是广大乡村奉行“走出去就是希望”，对外来务工者而言，这些学校虽然存在种种隐患，却为子女撑起了希望。何况，他们大多承担不起入读公办学校所需的借读费。

2007年5月31日，对于刘明俊来说，是个特殊的日子，他见到了平生所见最大的官员。

这一天，时任上海市委书记习近平到民主学校考察，提出“要创造一个平等、良好的教育环境，要坚持多轮驱动，在政府加大投入的同时，鼓励民办教育发展”。

当时刘明俊并未意识到，一个重大的变化即将发生。

2008年起，在上海市教委的推动下，全市农民工子弟学校经过关、停、转一系列运作，减少至162所，并全部纳入民办教育管理体系。三年间市政府投入103.8亿元，提供了12万个义务教育学位，解决了数以十万计的来沪务工人员子女教育问题。

亲历这段历史的金培兴，已从青浦区教育局退休几年了，闲暇时候，他还会逛逛纳民学校。从2008年到2010年，这个区所有纳民学校都经由他手诞生。

金培兴做过相关统计，高峰时期该区有23所纳民学校，在校人数16000人左右。“纳民学校为青浦区流动儿童的教育问题作出了重大贡献。”金培兴的感慨溢于言表，这是他一辈子最自豪的一件事。

这种由政府埋单的“上海模式”，被学界和NGO认为是上海市惠及民生、解决流动儿童就学问题的有效尝试。

民主学校也不例外。虽然被“纳民”的时间相比于其他学校晚了两年，但变化却是实实在在的。政府投入增加，学校境况变好，硬件设施得到改善，越来越多的年轻老师也愿意来此教书。为配合政策要求，民主学校关闭了初中部，把教育资源全部用于小学教育，民主学校的学生成绩甚至一度可与徐泾镇的公办学校一拼。“要知道，到现在纳民学校的生均经费都不到公办学校的三分之一。”

在民主学校最辉煌的时期，刘明俊和公办的徐泾小学校长吃饭，半开玩笑地说，希望自己的孩子到徐泾小学就读。这名校长回答说，你们民主学校已经很好了。

嘉定区育红民办小学校长曾小林回忆，纳入民办教育管理体系后，整个学校精气神为之一振，“老师有干劲、家长都高兴、学生学习有保障”。那时，各镇都把纳民学校作为一张名片，以体现对民生的关注。

2010年，民主学校又一次迎来了高光时刻。该校八（1）班的同学即将升初三时，提笔给时任国家副主席的习近平写信，汇报他们的学习、生活情况。

两个月后，习近平的回信，经过层层转送送抵民主学校。在媒体的聚光灯下，民主学校再次成为“明星学校”。

当年8月19日，《新民晚报》以“本市教育部门承诺确保农民工子女接受义务教育”为题，报道了这封回信。这篇报道的截图，连同《解放日报》《文汇报》的报道，至今仍张贴在校门的宣传栏里。

在校门口执勤了9年的保安回忆说，进出学校的人总会被这张海报吸引，感叹一句“这是习主席关注过的学校”。

谈及往事，刘明俊习惯性地猛吸几口烟，再慢慢吐出烟圈。在他看来，民主学校发展的拐点是2015年。

也是那一年，许多纳民学校的生源明显减少。刘明俊隐隐开始觉得学校未来会被关闭。在接受南方周末记者采访时，他想起校长张从金多年前的一个判断：在上海这个国际大都市，纳民学校的存在可能不会长久。

“三控”下生源锐减

但刘明俊对政策的捕捉还是慢了一拍。

早在2014年，《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》正式实施，上海流动儿童入学要求从原有的“临时居住证”提高到父母一方需要有“居住证”或连续两年的“灵活就业登记”。

2016年开始，流动儿童入学要求再升级，居住证的办理条件，新增合法居住这一项。

以办理居住证为主要标志的“缴纳社保”和“合法居住”，像两只无形的大手，夹击着原已狭窄的求学之门，直接导致部分纳民学校有了生源危机。

南方周末记者调查发现，上海纳民学校的生存现状并不一致，有些学校由于所在地外来人口近年增加，生源并不成问题。即使是在同一区内，差别也较为明显。例如嘉定区的桃苑和育红两所民办小学，现今在校学生数量，前一所就比后一所多七百余人。

“纳民学校走过十年，面临着新的形势，政府关闭也有理可循。”关注流动儿童教育的NGO负责人侯平说。他口中的新的形势是指，上海某些地区的流动儿童大量减少，符合入学条件的，公办学校就能满足需求。以青浦区为例，截至目前，区内纳民学校总在校人数仅在3000人左右。

更具风向性的是，2014年新一轮“严控特大城市人口规模，优化人口结构”的政策指向越来越清晰。住房控人、教育控人、厂房控人，被上海外来人口戏称为“三控”。

在侯平看来，“严控人口”伴随中国整个城市化进程的发展，由一个“看不见的逻辑”所主导——担心城市人口的扩张，会引发一系列的城市病。

然而，在近十几年的学界探讨中，这个逻辑一直存在争论。复旦大学经济学院教授陆铭多年来一直是放开人口控制的坚定支持者，他认为“政府的干预可以缓解一些人口流出的趋势，但人口进一步向经济发达地区和大都市集中，是不可扭转的”。

“纳民”模式于是出现新的悖论：一方面没有生源，民办教育资源浪费；另一方面大量农民工子女达不到要求，无法合法入学。

和与会的其他校长不同，王建国的桃苑民办小学生源一直较好。他认为若公办学校有足够学位给流动儿童，关闭纳民学校并非坏事。“但我担心在关闭纳民学校的同时，公办学校再次提高入学门槛，又该怎么办？”

学界还忧虑，解决流动儿童教育问题的尝试会否因此回到原点。

北京市社科院研究员韩嘉玲在比较了1997-2013年北上广流动儿童义务教育政策后，认为上海“纳民”模式是现有城市化思路下一次好的实验。她向南方周末记者介绍：“既缩小了与公办学校的差距，也并未导致流动儿童盲目涌入上海分享优质教育资源。”

事实上，在解决流动儿童教育问题方面，上海近年成绩不俗：近50万流动儿童在上海接受义务教育，其中在公办学校就读的超过80%。部分市辖区的纳民学校仍然兴旺，无论环境还是师资，都不输公办小学。

但在更多与会者看来，只要“教育控人”的政策犹在，公办学校就读比例的提高并不意味着流动儿童获得了平等的教育，因为许多孩子已经离开。

2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出保障随迁子女等享有受教育权利的政策目标，要求将“农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育”。这被教育界人士称为“两纳入”，进一步明确了政府对流动儿童义务教育经费的承担。

青浦区徐泾镇教委一名工作人员在电话中对南方周末记者表示，青浦区纳民学校在2013年签订的五年合约至2018年6月30日自然终止，同时公立学校能提供学位，是关校的主要考虑。

侯平判断，此番关闭纳民学校，亦可能意味着上海正从“两为主”（以流入地政府管理为主、以全日制公办学校为主）向“两纳入”推进。 从流动儿童 变成留守儿童

考虑出路的不仅是学者，还有在上海生活了近20年的胡军一家。

6月4日下午，胡军早早等在校门外接孩子放学。他是安徽来沪务工人员中的普通一位，两个孩子都出生在这里。

胡军一家六口人，守着十亩左右蔬菜基地，以批发和零售为生计。2015年，为了孩子上学，胡军申办了居住证，并一直自费缴纳最低标准的社保，每年投入到这一项上的支出，就达两万多元。

居住证的有效期限为一年，在规定时间内必须完成续签。阴差阳错，2017年，胡军一家的续签出了问题，过了续签时间，没能续签成功。

这是一次“要命”的失误。就在这个月，青浦区教育局下发了关闭纳民学校的通知。如果还想让小孩在上海读书，必须在8月底之前补上居住证，留给胡军的时间已经不多。

他还在做着最后的努力。上海拥有的优质资源、教学质量和机遇，都不是老家所能比拟。更何况，他不愿让孩子成为留守儿童。

胡军的儿子已经三年级了，身材消瘦。“我不想回老家读书。”知晓眼前的人是记者，他似乎看到了希望。

这样的孩子不在少数。为了说服他们，有些家长会注重沟通技巧，而有些却直接说，上海不要我们了。金培兴担忧，这样的表达，会在孩子的心灵上种下怨恨。

胡军的妻子有着大学本科文凭，她担心在城市化进程中农村孩子出现一种循环：返家——教育跟不上——早早辍学——回上海打工——生娃——返家。

民主学校一名四年级学生告诉南方周末记者，他们班35个人，能留在上海继续读书的只有12人。刘明俊估计，学校两百多名学生中，将有三分之二人离开。

在曾小林的育红民办小学，学生从2013年最多时的一千三百多人降到如今三百多人，流失的孩子大多只身回家，身份从流动儿童变成留守儿童。

数据显示，2017年上海常住人口2418.33万人，在校小学生78.97万。相比之下，广州2017年常住人口1449.84万，在校小学生数量为96.85万。上海大学社会学院教授刘玉照表示：“近几年来，因为上海人口规模缩减，随迁子女数量也在明显下降。”

以流入上海人口较多的安徽六安为例，自2014年上海“控人”政策以后，儿童回流严重。六安市裕安区异地教育工作者协会会长梁秀仓介绍，2017年，裕安区仅其中一所学校接收的回流儿童就达八百多人。“多数孩子在家无人照顾，和空巢老人相依为命。特别是那些出生在上海的孩子，所谓的老家，他们很陌生。”他说。

留守和流动儿童是中国城市化发展的一体两面。如今，北上广的治理难题只是被转移回了人口流出地。

纳民学校的关闭还在滋生另一个问题：一些不符合入学条件、又不愿回乡的家庭，会把孩子送到一些没有办学许可的教育机构，甚至把八九岁的孩子送到民办幼儿园。据刘玉照估计，这一群体数量不少。

目前，上海其他区暂未发布新的纳民学校政策，但变化也在发生。以浦东为例，据侯平介绍，除年初已关闭一所，业内流传着今年内还将关闭19所纳民学校的消息，与此同时，教育局将不再分配一年级学生到纳民学校就读。“这意味着，两三年后，浦东的纳民学校也将画上句号。”

青浦区联合民办小学门口的通知栏上，关闭学校告知书被风吹落，新贴上的是学校免费为随迁子女举办的暑期托管班通知。“帮助务工者照顾孩子，尽最后一份力。”该校老师吴杰对南方周末记者说。

而民主学校门口的小巷，在孩子们放学后安静下来。这座校门已经矗立多年，日复一日，容纳着各式希望，也见证落魄的逃离。胡军说，自己还是不甘心走。他指着自己那辆突然爆胎的摩托车说：“看嘛，想走却陷在了这里。”

（应受访对象要求，张正国、刘明俊、吴杰、侯平、王建国、胡军为化名）