新型城镇化背景下国内外城市内部二元结构治理研究

唐琼　李诗

摘要：文章通过分析美国、英国、巴西城市内部二元结构，探究我国典型城市上海，城市二元结构的历程及问题，从推进户籍制度改革，加快公共服务均等化，完善土地征用制度以及运用法律行政手段四方面入手，治理我国城市内部二元结构。

关键词：新型城镇化；城市内部二元结构；国际比较

一、 城镇化背景下城市内部二元结构国外案例分析

1.城镇化背景下国外典型城市内部二元结构分析。

（1）城镇化背景下美国城市内部二元结构分析。典型现象：过度郊区化。美国城镇化历程已走过200多年，城镇化背景下，美国城市内部二元结构问题—过度郊区化现象主要出现在二战之后，即20世纪50年代～60年代。美国通过推进郊区化进程缩小了城乡之间的差距，但过度的郊区化拉大了城市内部的差异，城市郊区与城市中心差异悬殊。50年代～60年代，美国城镇化加速发展、铁路网、公路网不断完善，交通便利使城市郊区、城市边缘生活工作更加便利，工厂、服务性企业纷纷延交通网向郊区迁移，出现城郊大规模扩张。再加上汽车的普及，互联网和电脑的发展，富有的家庭选择离开城市中心，去生态环境优美的郊外居住，中产阶级和普通民众也紧随其后，向郊区外部迁移，城市郊区越来越繁荣。与此相对，城市中心的住宅由贫民阶层、外籍居住、流浪汉以及失业人群居住，人口密集、犯罪率高，城市中心逐渐衰败，城市中心的医疗、住房、教育、公共服务和社会保障资源远不如郊区，大城市中心就意味着贫困、犯罪等，城市中心和城市郊外贫富分化、种族、阶层冲突加剧，出现割裂的社会圈层。

采取措施：实行“再城镇化”。政府实施了中心城市复兴计划，虽然振兴后的老城区与郊区不能媲美，但老城区不会对城市的经济发展带来负面影响。复兴计划主要在于能为老城区制造足够多的就业机会，并建立与此适应的城市配套设施，建立居住适宜的社区。城市中心在经历集聚、去中心化后，城市中心与城市郊区差异增大的趋势得到遏制，城市内部二元结构得到缓解。

（2）城镇化背景下英国城市内部二元结构分析。典型现象：贫民窟较多。英国是世界上第一个实现城镇化的国家，它比大多数发展中国家提前了200多年。英国在快速推进城镇化阶段也出现城市内部二元结构问题——贫民窟现象。英国快速推进城镇化期间，城市经济迅速发展，吸引着着大批农村人口涌入城市，城市人口急剧膨胀。但当时城市无法提供与此人数相对等的充分就业机会，失业状况不可避免。与此同时，农村人口涌入使当时城市原有的基础设施与其他公共服务不堪重负，教育、医疗、住房等社会保障制度与庞大的人口数量不对称，大量简易住房开始兴建，出现了许多贫民窟。贫民窟成为贫困人口以及外来人口的聚集地，那里住房条件糟糕，居住环境恶劣，治安混乱，死亡率上升，卖淫犯罪率上升。英国社会贫富差距拉大，城市内部二元结构问题凸显。

采取措施：面对贫民窟所带来的一系列问题，英国政府采取法律手段来解决城市内部二元结构。1868年和1875年，英国政府先后通过了《工人住宅法》，市议会有权拆除市中心条件极差的贫民窟；1875年，英国颁布了《公共卫生法》，为贫苦者提供居住和工作的救济；1909年，英国制定了第一部有关住房、城市规划的法律《住宅、城镇规划条例》。英国非常重视从法律上入手对城镇化发展以及城市内部二元结构治理进行规范。

（3）城镇化背景下巴西城市内部二元结构分析。典型现象：过度城市化。近几十年来，拉美国家，尤其是巴西城镇化速度加快，城镇化程度较高，但其城镇化水平高于其城市产业及经济发展水平，造成过度城市化。一是过度城市化带来贫民窟。巴西处于城镇化发展的第二阶段，过度城市化造成大量外来人口急剧向几个特定的大城市或特大城市涌入。城市规模急剧扩大，人口膨胀，交通拥堵、社会及住房问题日益恶化。二是过度城市化带来贫富高度分化。一方面是大量人口的涌入，另一方面是产业、就业支撑不足，大量外来人口失业。目前巴西基尼系数高达0.521，突破国际警戒线。过度城市化带来城市内部二元结构凸显，社会动荡不安。

采取措施：一是对贫困群体实施补贴。巴西将困难家庭分为赤贫家庭和贫困家庭，并对两种家庭实行不同程度的、有条件的“家庭补助金计划”，以满足贫困家庭的基本生活需要。二是通过教育扶贫，从根本上帮助贫困群体脱贫。巴西对于家庭贫困的入学青少年提供奖学金，减轻家庭负担；巴西实施全民扫盲行动，提高成年人的知识水平；巴西要求公立大学招生名额向貧困群体倾斜，调高贫困家庭学生入学率。巴西由浅及深为城市贫困群体提供帮助，缩小城市内部贫富差距。

2. 城镇化背景下城市内部二元结构的国际比较。

（1）相同点。美国、英国、巴西在城镇化的进程中都出现了城市内部二元结构，它们在以下几个方面具有相似的地方。一是在表现形式上具有相似性。城市内部二元结构在美国、英国、巴西都表现为大量相对贫困人民的聚集。在美国，相对贫穷的人们聚集在城市中心，造成城市中心与城市郊区的割裂；在英国和巴西，大量外来人口特别是失业人口聚集在贫民窟。二是在城市内部二元结构治理过程中，政府都参与干预指导。在美国，面对过度郊区化，政府提出中心城市复兴计划以及“精明增长”等手段遏制城市内部二元加剧； 在英国，英国政府通过立法以及建立专业的机构，通过法律手段治理城市内部二元结构；在巴西，巴西政府由浅及深的采取各项措施缓和城市内部贫富差距，缓解过度城市化带来的城市内部二元结构。

（2）不同点。虽然美国、英国、巴西三国在城镇化背景下城市内部二元结构具有一定的相似性，但也存在不同点。一是形成的原因不同。美国是为了缩小城乡之间的差距缩小，推进郊区化进程，造成过度郊区化从而导致城市中心不同程度的衰落，衍生成城市内部二元结构。英国和巴西都是随着工业化以及城镇化进程加快，外来人口涌入数量与城市医疗、住房教育等公共服务与社会福利制度不匹配，造成贫富分化，贫民窟涌现，城市内部二元结构出现。二是治理手段结合各国具体国情。美国在治理过程中面对的是老城区衰落的问题，美国趋于实施老城区复兴计划，实现“再城镇化”。英国在于发展乡村工业带动城镇化，强调使用法律手段，完善社会保障体系以缓解城市内部二元结构。巴西主要在于消除过度城市化的弊端，从根本上为贫困群体提供帮助，缓解贫富高度分化，消除城市内部二元结构。

二、 国内典型城市上海内部二元结构治理实例

1. 国内典型城市上海内部二元结构形成的历史演进。以我国特大城市上海为例，上海城市内部二元结构经历了发展与演变的过程。城市内部二元结构的历史进程可分为三个阶段：即20世纪90年代中后期到90年代末的产生阶段、2000年～2006年的加剧阶段、2007年以来的进一步加剧阶段。

第一阶段是20世纪90年代中后期到90年代末，城市内部二元结构问题产生出现。1990年开始开发上海浦东，1992年中共十四大正式确立建立社会主义市场经济体制，随后我国经济迅速发展，特别是沿海地区发展尤为迅速。经济的迅速发展急需大量劳动力；随后，国家逐步开放剩余劳动力向城市转移的限制，为外来务工人员的流动放开政策条件；由此，大量外来务工人员转移到上海。同时，这一时期也是国家经济体制转型时期，产生了大量城市户籍失业人员，城市户籍居民与外来务工人员的贫富差距不大，虽然城市内部二元结构问题开始出现，但影响不大。

第二阶段是2000年～2006年。随着经济体制改革的推进，这一时期上海外来务工人员急剧增加，成为常住人口不可忽视的一部分，外来务工人员的住房、医疗以及子女教育问题出现，对权益方面有了更多诉求。与此相对，上海社会保障制度日益完善，城市户籍人口有了较为完善的户籍保障体系，下岗潮对户籍人口的冲击减小。外来务工人员与城市户籍人口间的社会保障水平以及收入水平差距拉开，城市内部二元结构加剧。

第三阶段是2007年到至今。这一阶段城市内部二元结构问题越发突出，上海外来务工人员在城市生活成本增高的情况下并没有享受到经济快速发展所带来的成果。这一时期，新生代外来务工人员占据主导地位，对于权益的诉求增多，但就业难、收入不高、社会保障不健全的问题仍未得到解决，城市内部二元结构问题加剧。

2. 国内典型城市上海内部二元结构存在的问题。

（1）公共服务与社会保障欠缺。医疗卫生保障和住房保障的欠缺。在医疗卫生保障方面，虽然2016年4月起上海市外来从业人员医保待遇“全接轨”，但不办理居住证的外来务工人员或临时工等灵活就业人员依然无法成为医保的参保对象。数量众多的外来务工人员与医疗资源配置不匹配，为非法行医者带来了生存空间。在住房保障方面，上海的高房价、高租金迫使外来务工人员将租住私房作为居住的首选，有相当一部分人面临住房困难，成为“蜂巢族”、“蚁族”。

（2）“三低”现状带来就业问题。“三低”现状主要指外来务工人员文化水平偏低、工资待遇较低、工作稳定性低。就文化水平而言，据最近一次也就是2010年人口普查显示，来沪务工人员受教育程度（6周岁以上）高于高中水平（含高中）为40.51%，不足总人数一半。就工资待遇而言，外来务工人员很难从事技术、资金密集型行业主要从事劳动密集型行业，工资待遇不高。以上海闵行为例，根据调查，在闵行的外来务工人员平均月收入大约是2 300元，还有将近10%的人还在拿最低标准的工资。就工作稳定性而言，其偏低的文化水平也限制了外来务工人员的选择范围，他们一般从事劳动力强度比较高的行业，群体流动性较大。

（3）社会关系恶化，社会风险加剧。社会关系恶化，群体间矛盾加剧。外来务工人员与城市户籍人口收入差距悬殊，加上社会保障以及公共服务的缺失，两个阶层贫富差距拉大。贫富分化以及资源在不同阶层的不均衡配置，社会分层逐渐固化。社会阶层的固化也促使了不同群体之间关系的进一步裂化。处于社會财富底层、资源劣势、不被社会保障体系所覆盖的群体受到排斥，群体歧视事件层出不穷，群体间矛盾尖锐。此外，社会风险加剧。外来务工人员的“半城镇化”现象，也导致外来务工人员家庭关系发生变化。留守儿童的教育问题堪忧，老人抚养问题困扰着外来务工人员，夫妻分居致使夫妻感情淡化，威胁婚姻关系，城市内部二元化给外来务工人员带来一系列问题、挑战，也会给社会带来潜在风险。

三、 新型城镇化下推进城市内部二元结构治理的建议

1. 推进户籍制度改革。

（1）废除区分农业户口和城市户口的户籍管理方法，改户籍审批制度为户籍登记制度。承认在城市拥有稳定收入、固定住所的居民皆为城市居民；所有城市的户籍实现基本开放，消除城乡以及城区间的户籍差异，破除居民进入城市的户籍障碍，实现户籍间的互通；对于需要控制人口数量的城市发挥市场在资源配置中的决定性作用，实行市场、经济办法调节。

（2）放宽中小城市户口迁入管理，消除户口迁入制度性门槛。美国在城镇化加速发展的阶段并未出现严重的城市内部二元结构，其原因之一在于美国是一个以市场经济为主的国家，人口在全国自由流动。我国进行户籍制度改革，放宽户口迁入管理，允许农村剩余人口自由流动至城市，允许城市间居民相互流动。同时取消农村人口迁入城市户口需要买房或投资的制度性限制，消除教育和就业上对于新城市居民及其子女的歧视。

（3）对户籍配套设施进行改革，剥离附加在城市户籍上的社会福利。目前，我国医疗、教育、养老等利益依然与户籍密切相关，在城镇化水平高的城市，许多奋斗多年的外来务工人员都无法定居下来，造成户籍人口与常住人口之间差异巨大。美国公民，从一个城市转移到另一个城市可直接转变为当地居民，不存在户籍制度的限制，更不存在与户籍挂钩的福利待遇差异。改革户籍制度，实现公共服务对外来务工人员和城市户籍人口全覆盖。目前，在新型城镇化背景下，我国推出居住证制度，在2015年通过了《居住证暂行条例》，明确指出，持有居住证的人员可享受与当地户籍人口同等的待遇；持有居住证的人可通过积分等形式落户。落实户籍制度改革，推进以人为核心的新型城镇。

2. 加快公共服务均等化。

（1）完善就业制度，使外来务工人员稳定就业。在面对外来务工人员就业的问题上，必须吸取巴西过度城市化而导致贫民窟的惨痛教训，实施积极就业政策，消除就业身份歧视，落实失业保险、完善就业制度。实施积极的就业创业政策，运用多种政策工具，拓宽就业渠道，大力发展服务业，采取扶持中小微企业的发展政策，发挥小微型企业吸收劳动力、创造就业的作用。消除就业身份歧视，政府机关、事业单位在招人条件上取消城乡身份限制，同时加大对外来务工人员职业技能和知识文化水平的培养，使外来务工人员紧跟时代就业方向的转变。落实失业保险，使失业保险就保对象扩展到城市所有非农就业人员，并积极倡导缴纳失业保险。完善就业制度，解决外来务工人员的就业问题。

（2）建立覆盖外来务工人员的住房保障制度。英国以及巴西贫民窟产生的重要原因之一是城市住房无法满足外来人员，造成简易房屋的泛滥。近年来，我国城市特别是城镇化率高的城市商品房房价飞速上涨，外来务工人员在收入提高有限的情况下还需要面对越来越高的房价以及租金，生活压力加剧，有房一族和无房一族之间的差异拉大。面对严峻形势我国住房制度必须贯彻落实习近平总书记“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，实现房地产的多主体供给，增加保障性住房建设，实施租售并举。实现房地产的多主体供给，探索利用农业集体所有经营性土地来建房，建设外来务工人员公寓；增加保障性住房建设，对于有稳定收入的外来务工人员提供相应公租房、廉租房、经济适用房等，杜绝保障性住房的滥用；实施租售并举，推行市场配置与政府相结合的住房制度，规范房屋租赁市场，有效解决外来务工人员的住房问题，使外来务工人员租得起好房。

（3）完善医疗服务体系，健全外来务工人员医疗保障制度。目前中国社会普遍流传着看病贵、看病难的观念，高额的医疗费用是导致外来务工人员越加贫困的重要原因之一。政府需要完善外来务工人员医疗保障体系，建立贫困人口医疗代用券制度，提高贫困人口的医疗水平，防止贫困人口进一步贫困化；建立社区医院，为贫困人口所在社区提供相应层次的社区医院服务；医疗保障体系要全覆盖，可适当降低外来务工人员参保个人缴费标准，在保险金额上也可略低于城市居民。

3. 运用法律行政手段。

（1）针对目前城市内部二元结构存在的问题进行立法，为治理城市内部二元结构提供法律依据；中国向英国借鉴治理城市内部二元结构的经验。英国在治理城市内部二元结构致力于颁布具有可操作性的法律，1934年，英国通过《济贫法》，提高英国工人待遇，逐步完善英国社会保障体系；针对贫民窟问题，英国颁布了《教育法》《工人住宅法》《卫生法》等法律，为贫民窟问题的解决提供了法律保障。正是这些法律的陆续颁布为城市内部二元结构的治理提供法律依据，保障了城镇化的有序前进。中国在化解城市内部二元结构上也应建立健全相关法律体系，通过立法，建立相關机构，从而解决相关就业、住房、医疗等社会保障问题。

（2）要严格执法。一旦法律制定，政府相关部门及机构必须按照法律政策严格执行，依法行政，使保障外来务工人员的权益的相关政策落实到位。同时做到公正司法，对于城市户籍人口和外来务工人员一视同仁，不歧视、不偏袒。在新型城镇化的背景下，我国也要通过法律治理城市内部二元结构，避免暴力城镇化。

参考文献：

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基金项目：2017年度湖南省自然科学基金青年项目（项目号：2017JJ3347）；湖南省哲学社会科学基金项目（项目号：15YBA369）；国家社科基金青年项目（项目号：16CJL025）；湖南省社会科学成果评审委员会一般课题（项目号：XSP17YBZC196）。

作者简介：唐琼（1983-），女，汉族，湖南省邵阳市人，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究中心副教授，国家行政学院博士后，研究方向为区域经济发展、新型城镇化；李诗（1994-），女，汉族，湖南省攸县人，中共湖南省委党校、湖南行政学院硕士生，研究方向为新型城镇化。

收稿日期：2018-02-21。