公共政策“间断—平衡”模型的重构与应用

谢明　朱春宇

摘要：文章在对国内学者利用“间断—平衡”模型分析我国政策变迁进行综述基础上，针对我国政治制度特征，重构了分析我国政策变迁的“间断—平衡”模型，并应用该模型对我国扶贫政策变迁进行分析，结合党的十九大精神对完善扶贫政策提出了一些政策建议。

关键词：“间断—平衡”模型；模型重构；扶贫政策；政策建议

政策变迁为研究国家治理模式提供了一个重要的纵向视角。在分析我国政策变迁的诸多研究中，“间断—平衡”模型的运用具有一定代表性，但也存在着需要解决的适应性问题，这是本文关注的重点。

一、 “间断—平衡”模型及国内相关研究述评

公共政策“间断—平衡”模型，是美国学者鲍姆加特纳、琼斯提出的“力图对政策极度稳定和政策突变两种政策过程进行解释”的政策过程理论（Baumgartner F R & Jones B D，1994）。该模型建构在美国政治制度结构和有限理性政策制定的双重基础之上，对美国政策稳定性和变迁提出了比较成功的理论解释。

在美國政治制度结构基础上，“间断—平衡”模型聚焦了政策垄断的问题。鲍姆加特纳、琼斯（2011）认为，美国分权的政治制度，使得“每一种利益、每一个集团、每一个政策企业家都对建立垄断有最大兴趣——这些垄断包括对涉及利益集团政策的政治理解的垄断，对能够强化这种理解的制度安排的垄断”。从政策垄断的视角看，政策变迁实质上是破坏和重构政策垄断的过程。对此，需要通过政策形象和政策议定场所这两个重要概念来理解。“美国政治中政策议定场所的多样性导致了针对同一议题的、相互对立的政策形象同时活跃在政治舞台上。”“间断—平衡”模型认为（保罗·A·萨巴蒂尔，2004），美国政治制度中“子系统政治是平衡的政治，是政策垄断的政治、渐进主义、被广泛接受的支持性政策形象和负反馈过程等相协调的产物”“总统、国会的宏观政治是间断的政治，其中包括大规模变迁的政治、多种竞争性政策形象、政治操纵和正反馈过程等。”

在有限理性政策制定基础上，“间断—平衡”模型提出了注意力转换的概念，认为政策间断现象不是来源于偏好的改变，而是源于决策注意力的改变。“间断—平衡”模型利用赫伯特·西蒙提出的决策制定中并行和串行过程，认为“当一个政策到了宏观政治制度的串行处理过程之际，它便处于改变问题界定，并受到媒体和更多公众高度注视的环境之中”“正是政策子系统的并行处理能力和宏观政治系统的串行处理需要的结合，才产生了我们经常在很多政策领域中观察到的非渐进性突变的动力现象。”（保罗·A·萨巴蒂尔，2004）

国内学者运用“间断—平衡”模型研究我国的政策变迁，主要聚焦农业、出租车管理、新医疗改革、房地产、养老保险等政策领域，还研究了焦点事件、公众人物的影响作用。在使用“间断—平衡”模型时，国内不少学者讨论了该模型的局限性和适用性，提出了修正思路。比如，蒋俊杰（2015）提出，从我国政治制度对不同政策形象、不同政策场域变换等的影响进行修正。刘开君（2016）提出，对“间断—平衡”模型的适用条件、理论假设、政策变迁过程、政策变迁根本原因进行修正。

本文认为，国内学者对“间断—平衡”模型的修正思路，具有很好的启示意义，但大多还只是对模型框架的局部调整，未能从我国政治制度的独特性出发，对模型的逻辑脉络进行梳理，进而使模型的整体逻辑得到贯通。政策模型的有效性首先依赖于它对现实政治生活进行序化和简化的能力，还与其概括政治生活中重要内容的能力有关（谢明，2014）。按照这个原则，本文将对“间断—平衡”模型进行重构，尝试构建出适合我国政治制度的分析模型。

二、 重构“间断—平衡”模型

“间断—平衡”理论是由美国古生物学家埃德雷奇和古尔德在1972年针对生物进化模式第一次系统阐述的，其理论基石是恩斯特·迈尔（1954）提出的地理成种理论，核心观点是：新物种形成的一个重要的机制是“边缘成种”，即一个种群一小部分与主体分开了，因为进入了不同环境，变得与原主体不同，当二者差异变大、足以产生生殖隔离时，一个新物种诞生了。从内在逻辑看，“间断—平衡”模型在政策领域运用的关键是：在相应政治制度结构中找到“边缘成种”、不同的环境以及变异累积和发展的机制。从鲍姆加特纳、琼斯提出的模型看，政策垄断、政策议定场所正是“边缘成种”、“不同的环境”的具体体现，而政策垄断打破的过程正体现了“变异的累积和发展”。

按照以上逻辑思路，本文将尝试构建适合我国政治制度结构的“间断—平衡”分析框架。从经验视角看，在我国政治制度结构下，政策垄断的形成更多的是由于机构分工和专业壁垒，同时我国的政策议定场所较为固定和单一，主要有各级党委、各级行政机关、人大、政协等，因此很难出现琼斯提出的“活跃在不同场所的多样化政策形象”。相对于美国而言，我国政策垄断在竞争性方面并不明显。但同时，我们也能看到某政策领域的行政部门（子政治系统）迫于来自于上级或外界的压力，打破原有政策垄断，实现政策变迁。这种压力，本文倾向于明确为政治压力，并将政策形象明确为在中国共产党内部该政策如何被理解和被讨论。基于这些分析，本文重构了分析我国政策变迁的“间断—平衡”模型（见图1）。

本文构建模型的分析逻辑主要是：第一，政策变迁的主要原因是政治压力变化。不断积累的政治压力，使得一些竞争性的政策形象进入公众视野，导致政策形象之间竞争程度不断加强，在累积和发展的基础上，对原有政策垄断产生了破坏效应。在此过程中，政策现象存在着新旧更替的现象。新政策形象进入政策议定场所，在党内对旧政策形象持续形成压力，当党内共识积累到一定程度，就会推动党委领导直至中央高层领导逐步形成共识，特殊情况下甚至可以直接在中央高层迅速形成共识，从而完成政治压力的积累和发展，成为推动政策变迁的主要动力。第二，较大规模的政策变迁，存在着决策者注意力转移的情况，即从子系统政治的并行决策过程进入宏观政治的串行决策过程，具体表现为具有较高政治层级的政策议定场所启动相关政策议程，对新政策形象进行研究并予以采纳。这种注意力转换的方式，在我国政治制度的独特性面前，也表现出了非常显著的特征，为研究我国政策变迁提供了很有价值的线索。正如詹姆斯·G·马奇（2016）提出的，“注意力的配置方式在很大程度上决定着决策产生的方式，时机和动员都是其中很重要的问题”。

三、 应用重构的“间断—平衡”模型分析我国扶贫政策变迁

对我国扶贫政策变迁进行梳理有很多角度，本文选择以中央扶贫开发工作会议为脉络进行研究。1999年以后，中央先后四次召开扶贫开发工作会议，对一定时期的扶贫政策进行了部署，根据新闻报道情况，本文将历次中央扶贫开发工作会议情况进行了梳理，具体见表1。

利用本文重构的“间断—平衡”模型进行分析，可以发现我国扶贫政策变迁有以下三个方面的特征：

1. 重大政治承诺的时间节点与宏观政治串行议程的启动具有高度重合性。比如，1999年的中央扶贫会议对应的重大政治承诺时间节点是“到2000年基本解决农村贫困人口的温饱问题”。2001年的会议肩负着两个政治功能：一是宣布2000年目标的基本实现，二是面向2020年目标部署扶贫工作，具体是制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。从表1所列的时间背景中，也可以明显看到2011年、2015年召开的会议有类似的政治功能。

2. 每次中央扶贫会议都有对扶贫政策形象的新描述。从1999年部署的扶贫攻坚，到2001年强调扶贫开发，再到2011年提高贫困标准，最后到2015年提出精准扶贫，在中央召开的四次扶贫开发工作会议上，都提出了比上一时期更进一步的新政策形象。这些政策形象既有一脉相承的特点，又有注意力转换的痕迹。利用本文提出的分析框架进行分析，在重大政治承诺的时间节点前后，完成了政治压力的积累和发展，这种政治压力推动党内对扶贫工作形势和任务做出新判断，提出新的政策主张，即逐步形成新的政策形象，并不断在党内形成共识，使扶贫政策由并行政治议程进入串行政治议程，最终通过中央会议这种高政治级别的政策议定场所实现政策变迁。

3. 在宏观政治议程之后，子系统政治议程持续推动新的政策垄断形成。每次中央扶贫开发工作会议召开后，国务院扶贫办都会召开多次全国性扶贫系统工作会议进行具体部署，不断围绕新的政策部署制定出具体的政策措施。在我国扶贫政策领域，我们看到由于在党内能够不断形成新的政策形象，对原有的政策垄断造成冲击，使得扶贫领域的政策变迁保持一定的活跃性。而一旦政治压力得到释放，这些政策将在较长时间内具有相对的稳定性，这对于协调宏观政治议程和子系统政治议程具有重要意义，不仅能够有效统筹相关部门的政策安排，而且能够充分调动社会资源。

四、 结论

虽然有些学者认为“间断—平衡”模型长于解释、短于预测，但本文认为，如能准确把握“间断—平衡”模型的关键环节，在一定条件下可以对我国某些政策变迁作出合理预测。按照这个思路，运用本文重构的“间断—平衡”模型，我们可以通过研究重要政治时间节点上政治压力的变化情况，对扶贫政策变迁进行一些预测。根据党的十九大精神，我国在2020年宣示全面建成小康社会之后，“将开启两个阶段的发展，其中第一个阶段是从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”（习近平，2017）。

按照本文前面的分析逻辑，新的政治任务，将开启新的政治压力传导过程，通过持续传导，政治压力在重大政治时间节点将形成一定规模，进而导致竞争性的政策形象进入政策议定场所，为政策变迁提供必要的前提条件。据此，本文认为在2019年或2020年，扶贫政策发生变迁的可能性比较大，且与以往相比，这次将是更大规模的变迁。因此，应在理论和实践层面做好充分准备。

1. 积极发展适合我国国情的扶贫理论，尤其在党内逐步形成广泛共识。随着2020年目标的实现，我国的扶贫开发任务将进一步从消除绝对贫困转向解决相对贫困问题。出于形成新的政策形象的需要，相关研究显得十分必要。这个理论研究既包括对前一阶段扶贫开发工作的客观准确总结，又需要结合我国国情对贫困界定的科学方法进行研究，还需要通过一定方式，使新的理论在社会上尤其是党内逐渐得到广泛认同。

2. 充分论证国家经济社会发展状况，在制定下一轮重大政治承诺的时间表时重视压力傳导和可行性的平衡。这次较大规模的政策间断，将在一定程度上跨越原有的政策实践，新的政策形象将在一定程度上出现多样化的现象，由于缺少基于经验的理性共识，可能会导致具有激进色彩的政策形象占有一定优势。必须重视这方面的因素，加以有效引导，推动建立在充分判断经济社会发展形势基础上的政策形象能够优先成为党内广泛共识，使这次政策变迁具有更高的科学性。

3. 充分发挥专家和智库的作用，提高人民群众参与度，在形成新的政策形象时凝聚社会最广泛共识。随着我国治理能力和治理体系现代化进程的不断深化，政策形象形成的多样化趋势将会越来越显著，因此应当在党内酝酿政策走向过程中，充分吸收专家、智库和人民群众的意见，使党内共识充分体现代表性、先进性，使新的政策能够赢得社会的普遍赞同。

通过运用本文重构的“间断—平衡”模型分析我国扶贫政策变迁，可以看出政治压力在我国政策变迁过程中的重要作用，很多学者针对焦点事件、公众人物的研究，也可视为通过政治压力在发生影响作用。在运用“间断—平衡”模型分析我国政策变迁时，必须结合我国政治制度的独特性，充分考虑我国政府治理过程中的政治规则，只有这样才能进一步增加适应性和针对性，提出更有说服力的理论解释。

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作者简介：谢明（1958-），男，汉族，北京市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为公共政策分析、公共政策评估；朱春宇（1985-），男，汉族，河南省鹿邑县人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为公共政策评估。

收稿日期：2018-02-08。