三权分置农地经营权抵押贷款试点有效性研究——基于福建省实证数据的分析

□施佳璐 荣 杰

一、问题的提出

长期以来，我国农地都置于“所有权—使用权”两权分离的不完全产权状态，作为农村最普及资源的农地无法发挥抵押担保的金融属性，与当前农村抵押担保物严重缺失的现状形成巨大反差。2014年“中央一号”文件再次明确，要在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，农地集体所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局逐渐清晰。一些地区的金融机构结合地方经济发展实际情况，开展了农地经营权抵押贷款业务的探索，盘活了农地经营权金融属性，拓宽了农业经营的融资渠道，为支持“三农”事业发展注入了新鲜的金融血液。

2015年8月国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，责成各省组织试点申报。同年12月，国家启动农地经营权抵押贷款试点工作，福建省福清市、古田县、屏南县、漳

浦县、仙游县、武平县、永春县、建瓯市、邵武市、沙县10个县(市)获批开展试点。此轮试点为期两年，截止2016年末，试点工作时间进度过半，并取得了显著的突破和进展。试点以来全省10个试点县累计发放农地经营权抵押贷款993笔，发放总额约为3.65亿元，包括反担保模式在内的农地经营权抵押贷款年末总额约为3.1亿元，同比增长157.11%(具体数据见表1)，并实现试点县农地经营权抵押贷款业务全覆盖。对中期试点工作进行总结和梳理，提出下阶段修正意见，对进一步完成试点工作具有重要意义。

表1 试点县(市)农地经营权抵押贷款情况

二、文献综述

(一)试点有效性的定量评估研究仍处空白

由于本轮试点属于新生事物，国内学界目前对农地经营权抵押贷款试点地区的中期效果的定量评价仍处空白，主要的研究集中在典型试点地区的经验分享与启示、农地抵押行为的调查研究以及农地经营权抵押的影响因素分析等。例如黄惠春、曹青、曲福田(2014)[1]基于湖北天门和江苏新沂的典型案例从经济条件、职能分工、试点政策与进展对两地试点进行比较研究；常伟、程丹(2015)[2]运用Logit模型结合安徽5个试点乡镇研究了农民对农地承包经营权确权的认知程度和影响因素；赵翠萍、候鹏、程传兴(2015)[3]通过福建明溪县与宁夏同心县两地农地抵押贷款试点的对比分析认为两地在抵押登记和处置方式、风险防范机制等很多方面都是通过组织创新和制度创新弥补了当前推进土地经营权抵押贷款的关键制约环节；许泉、黄惠春、祁艳(2016)[4]利用江苏试点区910户农户的调研数据实证检验了抵押风险对农地抵押贷款需求的影响；张辉、王维全(2016)[5]通过对江苏省10个农地经营权抵押贷款试点地区试点情况进行梳理，指出法律不完善、评估机制欠缺、抵押物处置难等三大制约试点的因素。高勇(2015)[6]从全国范围内不同地区的不同做法进行梳理总结，并参照国外成功模式，对试点提出确权、完善保障体系、加强政银合作等政策建议。

(二)试点评估方法的对比

农地经营权抵押贷款试点评估属于典型的公共政策评估，当前学界对于公共政策的主流评估方法主要包括熵权法、主成分分析法、层次分析法等。熵权法优点在于符合数学规律具有严格的数学意义，在公共政策评估中得到较为广泛的使用，特别是对延续较长时间的政策评估效果较好，且熵权法规避了权重赋值带来的主观性干扰[7]。但对于时间序列短、数据波动幅度大的对象，熵权法存在局限性，也容易忽视决策者的主观意图。主成分分析法在消除指标间影响方面具有较为明显的优势，但需要明确主成分“权重”占比达到一定高度，对于权重不明确或“主成分”权重集中度不确定的公共政策评估存在一定局限性[8]。层次分析法作为系统性研究方法，在每个层次中的每个因素对方案的影响程度都得到量化，清晰明确，特别是对于无结构特性的系统评价及多目标、多准则的系统评价尤为突出[9],但层次分析法也存在主观成分多、不能提出新方案等缺陷。本课题着重于对现有福建省10个农地经营权抵押贷款试点地区现有方案的评价，并未涉及提出新的方案，而且试点方案的评估本身应考虑制度设计者对结果的评价，这一点恰是熵权法所忽略的，但很好地规避了层次分析法的缺陷；同时对于试点方案的评估涉及多个层次的方案分解，各要素之间存在有机的关联，无法确定权重集中度，需要运用系统化的方法对结果进行量化。综合权衡，课题组选择层次分析法对福建省农地经营权抵押贷款试点有效性进行政策评估。

三、基于层次分析法的试点有效性评价体系构建

(一)层次分析法基本思想

层次分析法(Analytical Hierarchy Process，简称AHP)是由美国科学家萨蒂于20世纪70年代提出并逐步完善的一种多层次权重分解法。AHP方法把复杂的问题分解成各个组成因素，又将这些因素按支配关系分组形成阶梯层次结构。通过两两比较的方式确实层次中诸因素的相对重要性。然后综合有关人员的判断，确定备选方案相对重要的总排序。整个过程体现了人们分解—判断—综合的思维特征。

(二)试点有效性递阶模型构建

1.指标体系的构建

农地经营权抵押贷款实际业务涉及地方政府、农户和金融机构，因此对试点工作有效性的评估应综合各方视角。基于上述考量，选用德尔菲法的专家问卷对指标进行筛选，邀请政府相关职能部门、试点县农户代表和金融机构信贷部专家共30名，其中高级职称和中级职称所占比例分别为28%和37%，通过专家对备选方案进行筛选，最终确定从三个维度(子目标)进行评价，分别是试点业务开展情况、试点机制与保障制度设计和流转市场建设。对试点业务开展情况下设6个评价指标，对试点机制与保障制度设计下设5个评价指标，对流转市场建设下设4个评价指标(如图1所示)。

图1 农地经营权抵押贷款评价指标体系

2.评价指标的赋分标准及具体分值

指标体系的评价标准包含可量化和不可量化两类，因此在对评价指标进行赋分过程中，采用区隔度高且又简单便捷的操作方式。综合参考往期类似研究，对赋分标准划分为四个层级进行标准量化处理，分别为1(基本)、3(一般)、5(良好)、7(优秀)。试点县各项指标的具体得分来源于课题组对10个试点县的实地调研数据、部分商业银行提供资料和专家问卷的调查结果(见表2)。

表2 试点地区参考赋分标准与具体分值

(三)构造判断矩阵

1.建立各阶层的判断矩阵A

(1)

表3 判断矩阵标度定义

专家问卷的内容主要包括三个部分，一是指标的选用和确定；二是各指标的赋分标准；三是指标之间重要度的两两判断对比，利用30位专家的重要性打分平均值作为最终得分。上式中aij为要素i与要素j相比的重要性标度。标度定义见表3。

(2)

(3)

表4 判断矩阵及重要性计算

B1C1C2C3C4C5C6WiWi0C111/2 31/4 3 41.35100.1464C2 21 41/3 3 52.09130.2267C31/31/411/51/2 20.44090.0478C4 43 51 4 74.41630.4787C51/31/3 21/41 20.64440.0698C61/41/51/21/71/210.28210.0306

B2C7C8C9C10C11WiW0iC71 3 4 6 53.24530.4693C81/31 2 6 51.82060.2633C91/41/21 3 31.02380.1481C101/61/61/311/20.34130.0494C111/51/51/3 210.48440.0700

B3C12C13C14C15WiW0iC1212452.51490.4915C131/21341.56510.3059C141/41/3120.63890.1249C151/51/41/210.39760.0777

2.λmax及一致性指标C.I.(Consistency Index)的计算在求得重要度向量W和W0后进行。

(4)

(5)

式中(AW)i表示向量AW的第i个分量。λmax计算结果如表6所示。

3.查找相应的平均随机一致性指标R.I.(Random Index)。表5给出了1-14阶正互反矩阵计算1000次得到的平均随机一致性指标。

R.I.是同阶随机判断矩阵的一致性指标的平均值，其引入可在一定程度上克服一致性判断指标随n增大而明显增大的弊病。最后，计算一致性比例C.R.(Consistency Ratio)，C.R.值小于0.1即通过一致性检验。

(6)

表5 平均随机一致性指标

表6中的一致性比例C.R.均小于0.1，说明判断矩阵符合要求。

(四)指标权重释义

在准则层中，流转市场建设权重最大达55.84%，试点机制与保障制度设计权重达31.96%，共占比87.8%，体现了这两个因素是试点评价的核心要素。试点的目标是落实农地经营权权属改革，并促成农地经营权可抵押贷款，地方政府的重视程度和机制与保障制度设计显得非常重要，即试点业务开展情况在很大程度取决于流转市场建设与机制保障制度设计。

从指标层计算结果看，评价的核心指标是确权进度、有形流转市场建设、试点地区组织力度等三项指标，三者权重分别为27.45%、17.08%、15%，相加达59.53%，位列前三位。从逻辑上分析，确权进度是流转和抵押的基础，也是落实农地经营权权属改革的切入点；有形流转市场建设决定农地经营权的实际流转活跃度，直接影响甚至决定金融介入的广度和深度；地方政府对试点工作的组织力度则是试点举措得到落实的关键保障。此外，风险补偿制度安排、评估体系建设和试点以来增量三项指标权重分别为8.42%、6.97%、5.84%，分列4-6位，排前6位的指标权重相加达80.76%，即从指标层看，试点有效性主要取决于上述六项指标的完成情况。

(五)评估结果与分析

通过以上表2各试点县各项指标累计得分和表6的权重进行加权和计算，得到10个试点县(市)的最终评估得分和排序(见表7)。

表7 试点县(市)评估最终得分

有效性评价结果显示，沙县、漳浦、永春3个试点县(市)评分靠前，分列前3位；武平、邵武、仙游3个地区试点评价分列后三位。从上述6个试点地区对试点核心要素环节的做法看，存在显著差异。

1.确权颁证进度不一

本轮确权实际上是我国农地经营权的第三轮确权，即认可上一轮确权的前提下明确农地经营权四至，涉及航空摄影、权属调查和公示等多个环节。航空摄影为技术环节，对进度影响较小，直接影响进度主要是权属调查和公示工作。根据课题组的实地调研结果分析，农地经营权权属调查影响因素主要包括两个方面，一是从历史角度对上一轮权属认定的追溯；二是从现实角度对实际权属范围的确认。从历史角度看，第二次确权至今已有30多年历史，各地均不同程度存在承包耕地用途变更的情况。部分地区在承包耕地用途变更时未办理相关手续，进而造成上轮权属记录与现状的偏差，上述偏差的程度与本轮权属调查、公示进度存在关联。从现实角度看，第二次确权记录的权属范围为位置关系，并未确定明确边界。有无处置农地权属范围争议的机制，该机制运行效果，直接关系确权进度。沙县、漳浦两地在后两次权属认定中存在较小偏差，且相关职能部门畏难情绪低，并建立了有效的权属争议协调机制，因此确权进度优于邵武、武平和仙游等地区。

2.有形流转市场建设途径不同

不同试点地区由于经济和农业发展模式的差异，在建设有形流转市场时采取不同的路径。首先，以沙县为代表的土地信托模式最为典型。沙县针对当地农村劳动力大量外出的情况，创新“土地信托”这一流转模式。由该县国有资产经营有限公司出资150万元作为信托基金分别成立沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司和沙县金茂农村土地承包经营权信托有限公司。在运行模式上已经形成了村委会统一委托、信托公司统一流转、统一分配的大规模土地流转模式，将原本分散的小块农地集中向规模化经营的新型农业经营主体集中流转，取得显著的成效。邵武市也效仿沙县并结合自身实际情况采用这一模式推动土地流转体系建设。目前由财政注资1000万元成立邵武市农村土地流转信托有限公司，该公司还兼有土地流转服务中心职能，并设立16个乡、镇、街道子公司，通过县、乡两级流转服务平台整合、收集和发布流转信息，但从目前运行效果看，与沙县的信托模式仍存在一定落差。

其次，建立县、乡、村三级流转市场模式。如永春县人民政府专门成立乡镇土地流转平台建设指导小组，完成流转平台建设，平台接入22个乡镇平台，具有提供土地供需信息，促进产权交易等功能。武平县的农地经营权交易体系建设与永春较为相似，从运行效果看二者大致相当，均实现了当地土地的便利流转。仙游县设立了农村综合产权交易中心，交易范围还包括农民住房财产权、林地使用权等多种农村集体产权，该中心职责主要是行政审批、政策咨询、信息发布等，其组织形式未能覆盖乡、村，实际运行效果与邵武、武平还存在差距。

再次是漳浦模式。漳浦县早在2010年就出台了《关于加强农村承包土地经营权流转管理和服务工作的意见》和《漳浦县农村土地经营权抵押贷款暂行办法》，建立了完整的农地经营权抵押登记体系，并依托当地独具特色的台湾农民创业园集中开展土地流转。尽管实践证明漳浦模式也能显著促进农地经营权流转，但该模式依托当地独具特色的台湾农民创业园，其可复制性远低于前两种模式。

3.地方政府保障机制运作差异显著

农地经营权抵押贷款试点工作开展以来，试点县(市)地方政府对试点工作都给予了高度重视，10个试点县(市)均成立了试点工作指导小组。但各试点县(市)试点工作指导小组的运作模式、运作效率存在明显差异。永春县成立试点工作指导小组以县长为组长，以当地中国人民银行为轴心建立政府部门和金融机构两个维度的协调沟通机制，定期召开联席会议，建立通畅的银政沟通渠道，及时发现和解决试点过程中遇到的问题。漳浦、武平、沙县等试点县也都成立县长任组长的试点工作指导或领导小组，通过建立明确的协调机制来发现和解决试点工作中遇到的问题，并针对问题拿出解决方案。但部分试点工作推进较慢地区虽然成立了工作指导小组，但并未在指导工作小组内部建立沟通与协调机制，职能部门之间，职能部门与金融机构之间没有建立良好的沟通渠道，延迟了试点中遇到问题的反馈时间，职能部门也未能及时发现和解决这些问题，很大程度拖延了试点进度。

4.试点业务开展模式多样

准则层中试点业务开展情况的权重为12.2%。从逻辑上看，试点业务开展情况是金融要素运行的直接体现，也是对试点基础工作成效的快速反映。尽管不同试点地区在试点基础建设及试点保障机制建设方面存在差异，但金融机构积极介入并创新多种担保模式，具有高度可复制性。一是直接抵押贷款模式。目前漳浦、永春、屏南等地金融机构积极开展农地经营权直接抵押，特别是永春县，仅以承包土地的经营权抵押贷款占比达40.45%。此外，其他试点地区也积极探索了组合担保、反担保，互助担保金等多种模式发挥农地经营权抵押担保功能，有效拓宽了农户和新型农业经营主体以农地经营权抵押融资的渠道。

五、结论与建议

运用层次分析法对农地经营权抵押贷款的评价指标体系进行构建，能够更加科学、客观、准确、系统地反映试点地区不同模式和路径的优势和劣势，使规划决策更具有效性。当然，在实施评价时，要根据不同省份的特征对指标体系进行筛选或扩展，确定具体的评价方式和时间节点。从本课题研究结果看，试点核心在于流转市场建设与机制保障制度设计，也是试点退出后承包土地经营权抵押贷款继续可持续发展的关键，基于此提出如下政策建议。

(一)加快明确“三权分置”的法律关系，明晰产权

修改农村土地承包法和物权法的有关条款，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵和法律关系。支持试点县(市)探索将承包权和经营权分别登记发证，通过确权颁证稳定承包权、放活经营权，更好支持土地经营权抵押融资。在短期法律一时无法修改的情况下，推动试点县(市)通过各种通俗易懂的形式加大对农村土地“三权分置”制度改革的宣传，消除农民对经营权抵押融资的顾虑。

(二)因地制宜推进农地经营权权流转交易平台建设

农地经营权高效流转是金融机构最关心的环节。一是将培育农村合格产权流转主体放在更加重要位置，推动试点县(市)发展农村土地经纪人。鼓励试点县(市)政府通过出资和引进社会资本的方式，组建农村产权信托流转机构，与各村集体经济组织合作，集中开展农村土地承包经营权、宅基地、农民住房财产权的流转、收储和平整工作，活跃农村土地市场；二是循序渐进推进农村产权流转交易平台建设，鼓励有条件的试点县(市)组建单独的农村产权交易中心或依托各地行政服务中心、公共资源交易中心，建立包括农地经营权、农民住房财产权在内的各类农村集体产权交易平台，提供流转信息集中发布、撮合、交易鉴证、抵押融资等服务。

(三)加快建立市场化的农地经营权抵押贷款风险分担机制

推进银行和保险公司合作，按照加强管控、权责均衡的原则完善风险共担机制，推动保险公司发展农地经营权抵押贷款保证保险。创新区域投保模式，改变借款人“一对一”向保险公司购买保证保险的方式，试行由商业银行集中向保险公司购买贷款保证保险。国家对商业银行投保保证保险的农地经营权抵押贷款，以及保险公司发展保证保险的保费收入缴交的营业税、所得税减半征收，促进建立市场化的试点风险分担机制，推动试点深入开展。

(四)鼓励多元化金融创新，最大限度释放改革试点红利

以有效服务“三农”融资为基本原则，鼓励各类有利于提高农民融资额度或降低融资成本的农地经营权抵押融资模式创新。对农地经营权抵押物流转条件较好的地区，鼓励开办农地经营权直接抵押业务；对流转市场不健全的地区，实事求是发展试点业务，发挥农户与产业化龙头企业之间基于供销合作的商业信用以及农民基于地缘、血缘形成的群体信用，发展“公司+农户”、互助担保基金担保+农户土地经营权反担保、农户联保+农户土地经营权担保等以农村“两权”反担保或组合担保的金融产品，最大限度激活农地经营权抵押担保价值，释放改革红利。

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