基于需求度与满意度的山东省农村公共服务供给优先序研究

□袁建华 徐丹丹 李萍萍

一、引言

“公共服务均等化”这一新的改革命题首次在党的十六届五中全会上提出，经过多年的发展，覆盖全民的国家基本公共服务制度体系已初步建立。2017年3月1日国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，进一步强调公民享有基本公共服务的基本权利，政府要切实保障公民平等享有基本公共服务的权利。广大农民作为基本公共服务的重要受众群体，农村基本公共服务均等化的总体实现是实现全体公民基本公共服务均等化总规划十分重要的一环。

经过十多年的不断发展，我国农村公共服务现状不断得到改善，但是就目前我国公共服务发展的现状而言，投资力度不足、投资效率低下、区域发展失衡等问题普遍存在。新时期我国经济发展步入新常态，新的人口结构，社会面貌焕然一新，消费需求呈现多元化，科技发展突飞猛进，如何进一步推进农村基本公共服务均等化，实现农村基本公共服务的高效供给成为当务之急。

近年来许多专家学者就农村公共服务供给优先序问题进行了一系列研究。面对传统农村公共服务供给决策机制下，政府公共服务供给偏好取代农民需求偏好(柳劲松，2009)①，农村公共服务投资效率评价与农民满意度相脱离(唐娟莉，2011)②的现实问题，学者们更多倾向于以农民需求度或满意度为突破点，采用实证方式研究当前农村公共服务供给优先序问题。例如，崔登峰、王秀清、朱金鹤(2012)③，刘蕾(2015)④等人基于农户需求确定农村公共服务需求优先序；刘书明(2016)⑤也提出以农民需求为导向，建立以农民公共服务需求表达机制为基础的公共服务多元合作供给体系。李燕凌(2013)⑥，杨明洪(2013)⑦，韦吉飞(2014)⑧，吕微(2014)⑨等人从农民满意度视角出发，研究不同地区的满意度现状及其影响因素，并据此确定农村公共服务供给优先序。

不同学者分析角度不同,得出的供给优先序也有所差异。笔者认为，无论从满意度还是需求角度进行分析，分析结果都具有一定的片面性。在供给决策过程中，满意度和需求度分别作为对供给现状的反馈和对未来服务的期望，绝对不能割裂开来，二者应该充分发挥其相辅相成的作用，以便更好地回顾过去，展望未来，指导当下。但就现有研究文献来看，鲜有学者从需求度和满意度的二维视角研究农村公共服务供给问题。基于此，笔者创新性地提出从需求度与满意度二维视角出发对山东省农村公共服务供给优先序进行研究，以期为山东省的农村公共服务均等化进程增砖添瓦。

二、问卷基本内容及样本分析方法介绍

(一)调查问卷基本情况

2017年1月，课题组从学院挑选山东省农村户籍学生成立调查小组，并对其进行专门培训，调查小组充分利用寒假时间对户籍所在地农户开展问卷调查。调查问卷包括四部分内容，即调查对象的基本情况、农村公共服务的供给现状、供给状况的满意度以及对未来供给的需求度。本次调研共发450份调查问卷，回收362份有效调查问卷，有效回收率达80.44%，调查对象来自于山东省17个地市131个县级单位，在全省县级单位所占比重高达95.62%，因此调查样本具有广泛的代表性。同时，我们对调查对象进行了要素标记，主要包括地形标记(见表1)、地区标记(见表2)、年龄标记(见表3)、教育水平标记(见表4)和收入标记(见表5)，进一步增强了数据的代表性和有效性。

表1 样本的地形标记

表2 样本的地区标记

依惯例，将青岛、烟台、威海、日照作为经济发达地区；德州、滨州、聊城、菏泽作为经济欠发达地区；山东其他地市为其他地区。

表3 样本的年龄标记

表4 样本的教育水平标记

表5 样本的收入水平标记

(二)调查内容的设定

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》建立了国家基本公共服务清单制，确定了八大领域81个公共基本服务项目，笔者立足于山东省农村的发展实际，依据基本公共服务清单，选取了15个具有代表性的基本公共服务项目进行调查分析，具体包括：交通服务、农村公共卫生服务、社会治安、消防服务、广播电视服务、通讯服务、生活用水、教育服务、农业技术服务、休闲娱乐服务、社会保障、图书馆服务、水利设施、环境状况和供电服务。

(三)样本分析方法

文章依托对山东省农民的问卷调查，从需求度与满意度二维视角进行实证分析。实证分析路线为“满意度与需求度的关系研究→满意度研究→需求度研究→满意度与需求度二维视角研究”。

在满意度与需求度关系研究中采用相关分析法；满意度研究中采用李克特量表法、聚类分析法和回归分析法；需求度研究中采用首选决定法、加权频数法和聚类分析法；基于二维视角的研究中综合运用聚类分析法和矩阵分析法。为了确保统计结果的有效性，我们将定性数据转化为定量数据进行分析。运用李克特量表法时，满意、比较满意、基本满意、不太满意和不满意分别赋值10、8、6、4和2分。首选决定法是对第一位序上各项目被选中的次数进行排序；加权频数法是对位于前五位序的农村公共服务项目被选中的次数进行加权汇总排序，即首先设定第一位序至第五位序的权重分别为100%、80%、60%、40%、20%，其次统计各公共服务项目在前五位序被选中的次数，最后对各公共服务项目在前五位序上的得分进行加权求和并进行排序。

三、山东省农村公共服务供给优先序的实证分析

(一)山东省农村公共服务需求度与满意度的相关性分析

对调查问卷结果进行统计量化以后，我们得到满意度和需求度的得分如下表(表6)。

基于此，我们对农民的满意度与需求度之间的相关性进行统计分析，得到表7，表8。从表7中可以看出需求度与满意度之间的Person相关系数为0.259，对应P值为0.351，这说明满意度与需求度得分之间不具有显著的相关性。从表8中可以看出，Kendall检验的相关系数为0.181，P=0.347，说明满意度与需求度得分的排序之间也不存在明显的相关性。因此，从满意度和需求度两方面对数据进行分析具有切实必要性和可行性。

表6 满意度与需求度得分统计表

表7 Pearson简单相关分析

(二)山东省农村公共服务满意度研究

基于问卷调查结果，通过对调查样本进行统计分析，计算得出山东省农村公共服务的满意度得分(见表6)，满意度得分的排序为：供电服务﹥通讯状况﹥社会保障﹥社会治安﹥公共卫生服务﹥广播电视﹥生活用水﹥交通状况﹥环境状况﹥教育服务﹥水利设施﹥消防服务﹥休闲娱乐﹥农业技术服务﹥图书馆服务。以362位农民对不同公共服务的满意度得分为样本，运用聚类分析法将15项农村公共服务分成三类。第一类包括供电服务、通讯状况、社会保障、社会治安、公共卫生、广播电视、生活用水、交通状况、环境状况、教育服务和水利设施，满意度较高；第二类包括消防服务、休闲娱乐和农业技术服务，满意度居中；图书馆服务自成一类，满意度较低。

表8 Kendal秩相关分析和Spearman秩相关分析

进一步以362位农民对15项公共服务的满意度得分和总公共服务供给满意度得分为样本，运用多元线性回归方法分析农民整体满意度对各项公共服务改善的敏感性，得到回归方程Y=-8.737+0.136*X3 + 0.196* X6 +0.132*X7+ 0.125* X8+0.112*X12 +0.115* X13 +0.267 *X15，其中Y代表农村公共服务供给情况总体满意度，X3，X6，X7，X8，X12，X13，X15分别代表环境状况、供电服务、通讯状况、公共卫生服务、休闲娱乐、广播电视、农业技术服务。这表明农民对农村公共服务供给状况的整体满意度更多受这七种服务的影响。

(三)山东省农村公共服务需求度研究

基于问卷调查结果，通过对调查样本进行统计分析，计算得出不同位序上农村公共服务项目被选中的次数以及进行加权后的需求度得分，结果如下(表9)。

首先，基于表9中全省受访农民不同公共服务需求位序频次的数据，以需求度的得分为依据综合运用首选决定法和加权频数法对农村公共服务项目依次进行排序，结果如图1所示，图中堆积点的位置越高，表明农户对农村公共服务的需求度越高。

其次，运用聚类分析法对所调查的农村公共服务进行进一步分析，得到图2。当将15项公共服务项目划分为五类时，可以看到：生活用水和交通状况归为一类，社会保障和公共卫生服务归为一类，教育服务自成一类，农业技术服务、通讯状况、水利设施和环境状况归为一类，社会治安、休闲娱乐、图书馆服务、消防服务、供电服务和广播电视归为一类。

表9 全省受访农民不同公共服务需求位序频次及其加权总值

图1 全省受访农民的需求优先序

在对山东省整体分析的基础上，笔者进一步按照地区、收入、地形、文化程度和年龄五个要素分别对受访农民进行分析(鉴于篇幅问题，本文不做赘述)。综合所有考量因素，最终按需求程度大小将15项公共服务分为三个层次。第一层次包括交通服务、社会保障服务、公共卫生服务和生活用水四个项目，山东省受访农民对这一层次的公共服务的需求程度最高；第二层次包括教育服务、通讯状况、农业技术服务、水利设施、环境状况和社会治安六个项目，需求程度居中；第三层次包括休闲娱乐、广播电视服务、图书馆服务、消防服务和供电服务五个项目，需求程度最低。需要说明的是，在第二层次中，受访者对教育服务和社会治安服务的需求程度分别呈现出共性偏高和共性偏低现象。

图2 基于全省农民的公共服务聚类树形图

(四)基于需求度与满意度二维视角的聚类分析

满意度和需求度分别代表农民对当前农村公共服务供给现状的满意程度和对未来公共服务供给方向的期望，如何兼顾两者，回顾过去，展望未来，指导当下，成为目前亟待解决的问题。因此，本部分内容，首先运用聚类分析法将需求度与满意度二维视角进行联结，对15项农村公共服务进行群组分类，以便有效甄别公共服务项目之间的相似度；其次，在聚类分析的基础上，结合上文对需求度和满意度的排序结果，按照需求度和满意度的高、中、低三个层次建立二维矩阵图，分析各个群组在矩阵图上的位置；最后，结合调查问卷“农村公共服务供给现状”模块的统计结果和近几年山东省政府的政策导向，了解各个农村公共服务群组内的特性和群组间的移动障碍，从而为山东省农村公共服务的供给方向与供给决策提供价值性的参考。

以需求度和满意度为标识运用聚类分析法将15项农村公共服务划分为5类,为便于直观了解，将聚类结果展现在二维坐标系上，得到如下结果(图3)。

图3 基于需求度与满意度的聚类结果

从图3中可以看出，第一类包括X1、X2、X8、X9，分别代表交通状况、生活用水、公共卫生服务和社会保障四项公共服务，用A表示；第二类包括X4，代表教育服务，用B表示；第三类包括X3、X5、X7、X15，分别代表环境状况、水利设施、通讯状况和农业技术服务，用C表示；第四类包括X6、X10、X11、X12、X13，分别代表供电服务、社会治安、消防服务、休闲娱乐和广播电视服务，用D表示；第五类包括X14，即图书馆服务，用E表示。

将五类公共服务按照需求度和满意度的高、中、低三个水平放置在矩阵九宫格上，我们得到图4。从图4中我们可以清晰地看出五类公共服务均位于矩阵左上半部分。

图4 五类农村公共服务矩阵分析图

A类公共服务处于矩阵右上角位置，这一类公共服务呈现出“高满意，高需求”现象，我们称之为“生存必备型公共服务”。交通方面，调查中所有受访地区都已经通上柏油路，70.17%的受访地区已经开通通往县城的公交车，其中88.19%的地区公交车每天运行3次以上。这一成果的取得与山东省近年来大力支持农村公路的建设养护，加强县乡交通和农村公路网化建设，加快城乡交通一体化发展进程的政策导向密不可分。面对这些变化农民一方面表现出较高的满意度，另一方面也呈现出较高的需求度，因此推进农村交通服务向纵深化发展具有切实必要性。生活用水方面，92.82%的受访地区已经铺设自来水管道，其中78.87%的用户表示自来水能够经过简单净化。因此，虽然农民对生活用水的满意度较高，但是该项服务仍有很大的提高空间。公共卫生服务方面，近几年山东省不断加大支出，提高公共卫生服务经费标准。调查中我们发现91.71%的受访村落拥有一个以上的卫生室，为农民“小病就医”带来了便利，农民表现出较高的满意度。但是，仍有9.34%的村民反映所在村落卫生室存在危房现象；36.45%的村民反映村卫生室的规模相对较小，通常诊断室、医疗室、观察室和药方室一体化，而且村卫生室不具备药品柜、供氧设备等必要设备。尽管所有受访村民都表示新型农村合作医疗已经在本村得到执行，但是还有7.46%的受访农民表示并未实现全家参保，面对“您选择的看病最多的方式是什么”这一问题时，只有46.41%的受访农民明确表示会去医院看医生，其余农民更多倾向于“能熬一下就熬一下”或者“自己去药房直接买药治疗”。社会保障方面，93.37%的受访农民表示所在村落已经实施社会养老保险，其中81.36%的农民表示所在村落有专人负责社会养老保险的宣传、办理和监督工作；31.77%的受访农民表示附近设有独立或共有的养老院；89.23%的受访农民表示村中五保户、低保户和残疾人员能够得到必要的救助。可以看出，在政府的大力推动下，农村社会保障水平已经得到较大提高，这在一定程度上满足了农民的需求，但是面对不断发展的经济和不断提高的物价水平，农民对社会保障服务水平和内容也提出了更高的要求。

教育服务，即B类公共服务处于“高满意度，中等需求”状态，我们将其命名为“发展期望型公共服务”。科教兴国，少年强国，早在20多年前科教兴国战略就已经被提出。山东省秉持这一理念，不断完善教育服务，进一步提高农村义务教育阶段学校生均公用经费补助标准，推进“两免一补政策”、支持推进农村义务教育学校校舍标准化建设工程，进一步改善义务教育阶段贫困地区薄弱学校的办学条件。面对这一系列举措和改变，农民一方面表现出较高的满意程度；另一方面，信息现代化的大背景下，农民更加深刻地认识到知识的重要性，学校作为优秀人才的造血机承载着农民对子女的殷殷期望，因此，对学校教育服务的需求出略低于“生存必备型公共服务”。

C类公共服务中环境状况、水利设施、通讯状况与B类公共服务处于矩阵的相同位置，呈现出“高满意度，中等需求”的状态，农业技术服务处于“中等满意度，中等需求度”的状态，我们将其命名为“生产支持型公共服务”。环境方面，近年来山东省加大节能环保支出，加快山东省重点流域水污染防治，在全国率先建立基于空气质量改善的生态补偿制度，调动各方面防治大气污染的积极性，农民对这些举措表现出较高的满意度。但是调查中我们了解到73.48%地受访村落仍没有公共厕所；仅有65.47%的受访村落拥有下水道，且其中只有36.71%村落配备了污水集中处理设备；只有51.93%的受访农民明确表示村中配备了垃圾箱且垃圾会经过无害化处理。因此，在环境状况改善方面，政府任重道远。水利设施方面，山东省加大对农林水事务的转移支出，支持推进小型农田水利重点县等项目建设，改善水利基础设施条件。问卷调查中我们了解到，61.88%的受访农民表示拥有必要的水利设施，其中90.18%受访农民表示这些水利设施有专人负责管理；69.34%的受访农民表示正常的农业灌溉抗旱需求能够得到满足，80.66%的受访农民表示通常不会发生用水纠纷和冲突。可以看出水利设施服务方面仍有较大的进步空间。通讯方面，所有受访地区都已经通上固定电话，并拥有手机信号。但是54.70%的农民表示固定电话费用偏高，56.35%的手机用户表示当前的手机费用偏高，13.54%的手机用户反映存在手机信号不稳定现象，因此农民对通讯服务的改善抱有较大的期望。农业技术服务方面，调查中我们了解到：在农作物病虫害解决的方式方面，只有7%左右的农民选择向农技站、农业技术协会和电视、广播、报刊等寻求帮助；在禽畜防疫防病方面48.06%的受访者表示会寻求农技站、农技员和农业技术协会的帮助，化肥农药的购买方面这一比例仅为25.96%；只有31.21%受访农民表示所在村会定期或不定期的组织农业技能培训活动。面对农业技术服务的这一现状，农民满意度状况表现欠佳，满意度分析中，我们也可以看到，农民的总体满意度对农业技术服务的变化比较敏感。

D类公共服务中，供电服务、广播电视服务和社会治安位于矩阵的左上角，处于“高满意度，低需求度”状态，消防服务和休闲娱乐处于“中等满意度，低需求度”状态，我们将这类服务称为“安全享用型公共服务”。供电服务方面，85.36%的受访村落已经安装街灯，其中85.76%的农民表示街灯每天都会使用；有21.55%的受访农民认为当前电力价格偏高。社会治安方面，70%左右的的受访村落表示不存在小偷小摸和失盗现象，76.52%受访村落表示不存在打架斗殴现象，93%左右的受访村落表示不存在抢劫和杀伤案件，但是仍有50%左右的受访农民表示村民之间的矛盾有点严重，约17%的受访村落存在较为严重的村霸现象。广播电视方面，96.96%的受访村民表示广播电视网络已经通到所在村落，其中90.88%的的村落实现全覆盖，但是村落间有线电视的架设率差距比较大，村民比较满意的是有线电视信号相对比较稳定，但仍有53.31%的受访村民表示有线电视的年均费用相对较高，因此农民在对广播电视服务表现出较高满意度的同时，对其服务质量的提升也比较敏感。消防服务方面，54.70%的农民表示2016年所在村落未发生火灾，42.54%的受访村落设有专门的消防设备，只有17.68%的村落每年会进行防火防灾训练。休闲娱乐服务方面，70.17%的受访村落拥有专门的休闲娱乐场所，其中81.50%的村民表示这些休闲娱乐场所能够满足农民的基本需求；只有46.13%的受访村落组建了文艺团队，其中有73.65%的农民表示文艺团队每年都会进行演出。面对这一典型享用型公共服务，农民目前的需求相对不高，满意度方面也给出了比较中肯的评价，但是随着经济的发展，网络的普及，农民对这一方面的意识也在逐渐觉醒，从满意度回归分析中我们可以看到农民整体满意度对休闲娱乐的变化比较敏感。

图书馆服务作为第五类公共服务位于矩阵左下角，呈现“低满意度，低需求度”状态,我们将这类公共服务称为“创新型公共服务”。调查中，只有20.99%的受访村落拥有自己的乡村图书馆，其中73.68%的村落会订阅必要的期刊杂志，但是只有51.32%的人表示图书杂志期刊的质量和数量能够满足广大村民的需求。由此可见农村图书馆服务进程相对滞后，因此农民表现出低满意度也无可厚非，但是农民就此表现出的低需求度却不得不引人深思。结合满意度分析我们发现农民的整体满意度对图书馆服务的提高并不敏感，我们推测图书馆服务的低需求度可能与高满意度的通讯状况和广播电视服务有关，随着各种多媒体的兴起，农民获取信息的渠道增加，加之知识信息的更新速度加快，部分纸质资料的滞后性逐渐凸显出来，农民对纸质资料的依赖性也逐渐降低。

四、研究结论与政策建议

通过上文分析可以看出，一方面，山东省农民对当前农村公共服务现状的满意度和对未来公共服务的需求都呈现出一定的层次性；另一方面，农民整体公共服务满意度感知对不同公共服务变化的敏感性不同。

基于此，文章提出“需求度为主，满意度为辅，重视敏感性”的山东省农村公共服务供给总原则。在此原则指导下确定的农村公共服务分层次供给优先序是“生存必备型公共服务→发展期望型公共服务→生产支持型公共服务→安全享用型公共服务→创新型公共服务”，在每一层次的供给中按照整体满意度对各项服务变化的敏感性由大到小确定供给顺序，对不敏感项目，按照满意度由低到高的顺序依次供给。

按照这一思路，在第一层次“生存必备型公共服务”中确定的供给优先序为“公共卫生→交通状况→生活用水→社会保障”。需要注意的是，虽然公共卫生服务的满意度在这一层次中排第二名，但是农民整体满意度对其变化比较敏感，基于投资效率的考虑，山东省应该优先提高农村公共卫生服务水平，改善医疗卫生条件，充分为农村居民的健康保驾护航。第二层次“发展期望型公共服务”即农村教育服务。第三层次“生产支持型公共服务”中确定的供给优先序为“农业技术服务→环境状况→通讯技术→水利设施”，其中，农业技术服务不仅满意度最低，农民对改善该项服务的敏感性很高，因此必须将改善农业技术服务作为这一层次的重中之重。第四层次“安全享用型公共服务”，这一层次的供给优先序为“供电服务→广播电视服务→休闲娱乐服务→消防服务→社会治安”。作为最后层次的图书馆服务，鉴于其特殊性，我们建议创新供给方式，如依托不断完善的网络通讯技术，建立移动图馆，链接网络资源，及时更新图书信息，充分提高图书馆服务的便民性，想农民所想，解农民所惑。

参考文献：

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