农村扶贫精准识别：问题、成因及解决路径*①基于广东兴宁市S镇的调研

卢文刚 王 川

（暨南大学 公共管理学院/应急管理学院 广东 广州 510632）

一、问题的提出

一直以来，世界各国和地区为了消除贫困，开展了大量工作。中国政府从20世纪80年代中期开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》等减贫规划，使扶贫减贫逐渐成为全社会的共识和行动。[1]然而，由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，扶贫中的低质、低效问题普遍存在，如：贫困居民底数不清、扶贫对象常由基层干部推测估算、扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；个别重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫现象，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。

2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议召开，标志着我国扶贫开发进入新阶段。新时期扶贫开发的重大意义有了新的内涵，扶贫开发战略体系进一步完善。2013年11月3日，习近平总书记在湘西州花垣县十八洞村调研扶贫工作时，号召“精准扶贫”。同年12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将扶贫开发工作摆到更加重要、更为突出的位置。[2]2015年11月，习近平总书记出席中央扶贫开发工作会议并发表重要讲话，强调：各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，确保贫困人口到2020年如期脱贫。[3]

“精准扶贫”是“粗放扶贫”的对称，是新时期扶贫开发工作的核心，主要是通过“六个精准和五个一批”的治贫方式对贫困地区以及贫困人口进行扶持，解决以往存在的“粗放漫灌”，针对性不强，扶贫低质、低效问题，解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。“六个精准”即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。

“精准识别”，就是按照统一标准，通过规范的流程和方法，找出真正的贫困户。要做好精准扶贫，首先就要做好贫困人口的精准识别。精准识别是精准扶贫的基础、前提和关键，没有精准识别，精准扶贫无从谈起。传统的粗放式扶贫方法的一大缺陷就是扶贫对象出了偏差，真正贫困的人没有得到帮扶，宝贵的扶贫资源帮助了一些并非真正贫困的人，只有精准识别了贫困人口，了解贫困户的贫困状况，分析其致贫原因，摸清其帮扶需求，才能针对性开展精准扶贫工作。贫困户经过识别后可分为三类：一般贫困户、低保贫困户和五保贫困户。过往扶贫工作中由于识别不精准，一些真正的贫困人口没有享受到扶贫政策利好，一些非贫困人口却获得了扶贫资金和资源，引发基层矛盾。因此，选取合适的贫困人口识别方法、强化精准识别的准确性将直接关系到精准扶贫工作的成败。本文通过调研广东兴宁市S镇精准识别过程中存在的问题，结合该地区状况以及精准识别工作进展，分析导致问题的原因，提出针对性的解决路径及策略建议，力求为精准识别找到更好的办法，避免和减少精准扶贫工作可能引发的矛盾，确保基层农村社会的和谐稳定。

二、兴宁市S镇精准识别工作开展现状

为深入贯彻落实党中央、国务院关于新时期扶贫开发的决策部署，打赢新时期广东省脱贫攻坚战，广东省委、省政府作出推进精准扶贫精准脱贫三年攻坚重大战略部署，要求各级政府按照“村为单位、分级负责、精准识别、长期公示、动态管理”的原则，认真细致做好精准识贫工作。兴宁市S镇扶贫办在综合考虑各行政村情况后，最终将H村和X村确定为贫困村上报给上级部门。

（一）S镇相对贫困村概况

H村地处兴宁市S镇东南侧，距S镇约2.5公里，辖区面积为2.8平方公里。由于H村地处山区，工商业欠发达，无村集体收入，村民收入比较单一，主要靠外出务工及在家务农为生，有部分农户在家发展养殖业，主要养殖肉鸡。全村共290户1 279人，有54户贫困户共192人，贫困率为15.01%，其中一般贫困户21户共102人，低保户28户共85人，五保户5户共5人。相对贫困户的主要致贫原因分布情况如下：因病致贫的有20户，占37%；因残致贫的有23户，占43%；因学致贫的有7户，占13%；其他原因致贫的有4户，占7%。（见图1）

X村位于兴宁市S镇东北片，距S镇约0.5公里，辖区面积约3平方公里。X村地理位置位于S镇镇中心，拥有圩市一座，商业经济较为发达。全村共292户1 456人，有34户贫困户共124人，贫困率为8.52%，其中一般贫困户13户共66人，低保户16户共52人，五保户5户共6人。相对贫困户的主要致贫原因分布情况如下：因病致贫的有19户，占56%；因残致贫的有9户，占26%；因学致贫的有3户，占9%；其他原因致贫的有3户，占9%。（见图2）

图1 H村相对贫困户主要致贫原因统计图

图 2 XX村相对贫困户主要致贫原因统计图

（二）S镇精准识别贫困户流程

贫困户的精准识别流程可归纳为四个环节，如图3所示，分别为申报环节、初步审核环节、入户核查环节、再次审核环节。

（三）贫困对象的“识别者”

1.村干部和村民代表。作为基层干部，村干部往往要身兼数职，除了村委会的各项工作外，还要负责计划生育、森林防火、环境卫生、土地确权、调节村民纠纷等各项事务。在精准识别工作中，村干部一方面要对提出申请的农户家庭居住条件、收入和家庭成员健康状况进行初步核实；另一方面，在驻村工作队对贫困户进行核查时，村干部要协助开展入户工作，提供贫困户家庭信息。

村民代表负责向村委会直接反映村民们的意见和建议，参加村民代表大会并共同商议村中发生的大事和需要村委会解决的一些村内重大问题。在精准识别工作中，村民代表负责贫困户的提名以及评议。

图 3 贫困户精准识别流程图

2.驻村工作队。驻村工作队由驻村队长和驻村第一书记组成。由对口帮扶单位选派1名科级干部，到定点帮扶村驻村，担任驻村工作队队长；由当地市直机关事业单位选派1名科级干部到定点帮扶村驻村，担任帮扶村第一书记，兼驻村工作队副队长。驻村工作队成员和第一书记由派驻地区组织、扶贫部门、乡镇党委和派出单位共同管理，任期一般为3年，原则上中途不轮换。驻村工作队长和驻村第一书记必须全脱产驻村。[4]在精准识别工作中，驻村工作队是具体落实者，需要进村逐户登门核查，核清农户家庭资产、收入支出、家庭人口数量等情况，并详细记录，判断农户是否能被列为贫困户。

3.S镇扶贫办。S镇扶贫办在扶贫工作中主要承担上传下达的工作，负责传达落实上级扶贫部门关于扶贫工作的精神和指示，评选出贫困村，统筹管理扶贫资金的使用，与驻村工作队进行工作对接，对驻村工作队和村委开展精准扶贫工作予以指导。在精准识别工作中，镇扶贫办一方面要对各村提出的贫困户申报名单进行初步审核，作为评选贫困村的依据；另一方面在驻村工作队入户核查时，S镇扶贫办负责指导驻村工作队和村委开展精准识别工作，对各贫困村上报的贫困户名单进行确认审核。

三、精准识别工作存在的问题

在S镇扶贫办的指导下以及各贫困村村委的协助下，驻村工作队逐一对申报贫困户的农户进行核查，剔除一些不符合贫困户条件的农户，也新增了符合贫困户条件但在贫困户申报名单之外的农户，并经村民代表评议后确定了最终的贫困户名单。然而这份名单也并非完全精准，一些临界贫困家庭被列为贫困户，一些真正贫困人口被排除在外，个别贫困人口在识别过程中被遗漏，还有一些农户家庭缺乏证明材料未被列入。

（一）临界贫困家庭被列为贫困户

贫困的识别是一个主观的判断过程，由于每个人对于贫困定义的理解不同，在贫困户的识别过程中，往往容易产生不同的判断标准。广东省的贫困标准是人年均收入低于4 000元才算贫困，如果仅仅依据收入标准来判断农户是否贫困，整个S镇没有一户贫困户，因为即便是从字面意义看来最为贫困的“五保户”，每个月都能领取到六百元左右的五保金，远远超过贫困线标准，因此，扶贫部门认为，除了看收入外，还要综合考虑“三保障”和家庭支出等实际情况进行评议，并提出根据“四看”“五优先”“六进”的工作要求。然而笔者发现，“四看”“五优先”“六进”内容过于弹性，仅仅只是给识别人员提供了一个贫困识别参考方向，而不是一个明晰的贫困标准，这使得精准识别在一定程度上存在很大的弹性和操作空间。

在入户核查环节，主要由驻村工作队来对农户进行精准识别，但农户是否贫困不能仅凭驻村工作队的意见，听取村干部和村民代表的意见也是十分必要的。有些时候，驻村工作队发现农户家庭情况在某些方面已经超出贫困线标准，例如家庭收入过高或者是劳动力较多，不建议将其列为贫困户，但村干部和村民代表往往会从其他方面说明该户符合贫困标准，例如家庭开支较大或是家庭成员中有享受低保人员，据理力争将其列为贫困户。对于这些存在较大争议且最终被列为贫困户的家庭，本文统一称其为临界贫困家庭。

（二）真贫困人口却无法列为贫困户

与根据“四看”“五优先”“六进”宽松的判断标准不同，“七不进”的标准可谓精准识别的底线，农户家庭但凡有符合“七不进”中任意一项情形的，一律不得被列为贫困户，之所以设定这一类标准主要是为了体现精准扶贫的公正性，具有其合理性。例如《中华人民共和国宪法》规定，成年子女有赡养扶助父母的义务。《中华人民共和国婚姻法》也规定：父母对子女有抚养教育的义务；子女对父母有赡养扶助的义务。《老年人权益保障法》中也有相关规定：赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。对于不赡养老人的，要追究相应的法律责任。如果子女有赡养能力但不履行赡养义务的农户被列为贫困户，一方面会助长子女不赡养父母的不良风气；另一方面也会加重国家财政负担。如此，一些真正贫困的家庭由于其特殊的家庭情况，无法获得政府的扶持。

例如：H村村民陈天祥，家庭户口上有3口人，陈本人80岁，肢体四级残疾。妻子77岁，也是肢体四级残疾。陈的大儿子56岁，到S镇O村做了上门女婿，常住O村。小儿子也早已分家，在兴宁打工，租房居住。陈与妻子2人现住老房子，年久失修，房屋漏雨情况严重，墙面布满青苔，老人多次找村委反映情况，但由于属于“子女有赡养能力但不履行赡养义务的农户不能进”这一情形，无法被列为贫困户。

（三）被遗漏的贫困人口

由于有的贫困人口长期在外，久而久之，甚至本村村民都不知道村里还有这一户人家，而贫困人口本身缺乏对精准扶贫工作的关注以及缺少了解精准扶贫政策的途径，是导致其在精准识别过程中被遗漏的重要原因。

例如：X村村民王佳燕，13岁，与弟弟和妹妹一同在S镇D村居住。其父亲原为X村村民，因病过世后，王的母亲便改嫁到D村，另生有一子，王在X村的房屋早已倒塌，姐弟三人由外公统一照顾。王佳燕姐弟三人为事实孤儿，符合贫困户的标准，可是在贫困户识别过程中没有任何人反映其家庭情况，因此，在贫困户名单中遗漏了王佳燕家庭，驻村工作队也是半年之后通过其他渠道了解到相关情况，才将王佳燕一户添加至贫困户名单。

（四）缺乏判断是否贫困的依据

为确保调查了解到的农户家庭情况的真实性，驻村工作队入户核查时需要农户提供身份证、户口本、残疾证、低保证或五保证、在校证明、城乡居民医疗保险凭据、农村养老保险缴费凭据、银行存折、疾病证明等一系列证明材料，主要用于证明其家庭困难情况，并作为之后认定其为贫困户并发放帮扶补助金的依据，但一些农户提供不了相关证明材料，使得驻村工作队无法将其列为贫困户。

例如：H村村民何文华，现年60岁，其妻子49岁，在家务农和带孙女。何的儿子、儿媳和女儿均在外务工。在入户时，何的妻子表示何文华患有肺癌，吃药看病开销很大，每月花费近两千多元，生活难以为继。但其出示的疾病诊断书上仅写明何文华于2015年3月被确诊为肺积水，根据何的妻子提供的药品，驻村工作队通过上网查询该药品价格并根据病人用药量进行计算后得出何文华每月药费开销仅约200元，因此并未将其家庭列为贫困户。

四、S镇精准识别存在问题成因分析

为何精准识别会有不精准的情况出现？村干部和村民代表、驻村工作队、S镇扶贫办在识别过程中判断农户是否贫困的依据和出发点是什么？下文分别对这三个不同的群体进行分析。

（一）村干部和村民代表：最熟悉农户情况的群体

作为当地人，村干部和村民代表自然是最熟悉村民情况的群体，理论上应该最有能力做好识别工作，然而村干部和村民代表在精准识别过程中考虑的重点并不只是谁真正贫困，还有其他因素。

1.申报贫困村并非为了帮扶贫困户。笔者调查了解，S镇的三个贫困村之所以申请贫困村，其主要目的并不是为了帮扶村里的贫困户，而是为了申请扶贫资金来修建村基础设施，从而改善村容村貌。

H村的村长2年前上任，在任期间，通过努力，从一家企业争取到了48万元的帮扶资金，为村里修建了文化广场，而H村的村道有60%还未实现水泥硬底化，村内也没有通自来水，村里的农田水利、路灯、卫生站由于缺乏资金也一直没有建设，村民意见很大，认为村长不干实事。笔者在扶贫初期向H村村长了解村里关于扶贫期间的发展规划时，村长提供了一份清单，从内容上看几乎全都是基础设施建设项目或普惠项目。村长表示，隔壁村在上一轮“双到”扶贫期间，在帮扶单位的帮助下，兴建了大量的基础设施，村容村貌得到很大改善，因此H村才申请成为贫困村，想为村民谋福利。村长还表示，只要帮扶单位能把基础设施建设好，到时候贫困户的脱贫工作由他们负责完成。

X村的村长同样也是2年前上任，作为新任村长，也想干一点实事。想干实事就必须要有资金，成为贫困村就有帮扶资金，而成为贫困村的条件之一是“相对贫困人口占该村户籍总人口5%以上”。在笔者调查看来，X村地理位置优越，人员集中，经济较为发达，不但算不上是贫困村，甚至可以说是S镇上的富裕村，村里没有那么多真正贫困人口，因此只能依靠临界贫困家庭来充数。

2.不注重精准识别。贫困户的名单由各贫困村上报给S镇扶贫办，驻村工作队再根据S镇扶贫办初步审核过的名单进行入户核查。只要农户家庭情况符合“四看”“五优先”“六进”中所提到的情况之一，村里就将其作为贫困户上报，而不会再综合该农户家庭整体情况来进行精准识别。为何村干部和村民代表不注重精准识别，在对村干部进行访谈后，笔者认为，首先，对于村干部和村民代表来说，村民成为贫困户后，就可以获取扶贫资金，享受帮扶政策，有助于改善生活状况，帮助村民拿到贫困户指标是做“善事”，因此村民只要有机会被评为贫困户，村里都会尽量帮他们争取；其次，扶贫资金都是由上级扶贫部门和帮扶单位提供，一个村的贫困户的数量越多，越能体现这个村是贫困村，能拿到的帮扶资金也就越多，而村里却不会因为贫困户的增加而产生任何负担，所以贫困户当然是多多益善；再次，在精准识别过程中，村干部和村民代表才是最清楚村民情况的人，只要有证据能将村民与“贫困”联系起来，作为外来人的驻村工作队由于了解真实情况不够，很难提出反对意见，而且，村民为了能被评上贫困户，也乐意配合村委串通好说辞；最后，即便最终农户被发现不符合“贫困户”条件，在情节不严重的情况下，一般也就是将农户从贫困户名单中移除，村干部和村民代表并不用承担多少责任。因此，在贫困户名单中存在临界贫困户也就不足为奇了。

3.以当地方式进行识别。虽然一些村干部和村民代表不注重精准识别工作，但实际上，在贫困户的识别过程中，为了确保贫困户识别工作顺利开展，村里也有自己的工作原则。以H村为例，H村在识别本村的贫困户时，首先遵循的是相对贫困原则，与驻村工作队根据年人均收入和“四看”“五优先”“六进”“七不进”来识别贫困户不同，H村在评选贫困户时，是将申报贫困户的农户家庭情况进行对比来评选贫困户，最终确认的贫困户可以说都是村里的相对贫困户，但这些相对贫困户中，有很大一部分属于临界贫困家庭。其次遵循的是公平性原则，一方面是宗族利益的公平，H村有陈、王、何三个大姓，而村委会有三个村干部名额，在村民选举时，各个宗族都会推选自己宗族的人，来保障自己宗族的利益，村民代表人选也是如此，基本上三个宗族的人员各占三分之一。因此，H村最初的贫困户申报名单中，三个宗族的人员也各占三分之一，具体如表1所示。另一方面是待遇的公平，如果条件相同，就应该受到相同的待遇，村里户与户的差异并不十分明显，假设A户因为家庭中有人身患残疾被评为贫困户，如果B户家中也有残疾人，那么B户也应该被评为贫困户。

表 1 SS镇 HH村村干部、村民代表、贫困户人员情况

（二）驻村工作队：最想精准识别的群体

1.信息采集和核实难。驻村工作队在入户调查过程中，主要通过与农户访谈以及现场查看来了解农户生活状况，很多时候还需要农户协助提供相关信息或是佐证材料，核查中遇到了很多问题。一是收入数据难以精确。有的农户在工厂务工，其工资收入根据工作时长变化，如果加班时间足够长，其加班工资能达到保底工资的2～3倍；有的农户靠做杂工为生，工作时有时无，收入极不稳定；在务农收入方面，农产品价格随着市场行情变化，存在波动，收入具有随机性和不确定性。二是证明材料收集难。在核查过程中，很多农户不能提供证明材料，有的农户的家庭成员外出务工或求学，长期见不到本人，个人资料也难以在短时间内收集齐全；患有大病的农户有的之前为了领取城乡居民医疗保险报销，当时提交了所有材料原件，未留有备份，而有的则在家庭成员因病过世后，依照当地的风俗，将疾病证明与消费凭据与遗体一起火化，无法提供相关证明材料。

除了农户信息采集难以外，在核查过程中，农户有意或无意隐瞒信息也为精准识别带来不少阻力。有的农户不了解外出家庭成员的具体情况，无法提供真实信息。个别患有智力、精神疾病或聋哑的农户，因存在沟通障碍，无法获取其个人真实情况。

2.缺乏有效的判断标准。一是判断标准与脱离实际。驻村工作队在判断农户家庭的贫困程度时，要根据上级扶贫部门的标准来执行识别工作。判断农户是否贫困首先要看农户的家庭收入。根据广东省的贫困标准，农户年人均可支配收入低于4 000元可以视为贫困，而根据S镇当地的物价，在镇上吃一份早餐需要6元，年收入4 200元的人员相较于年收入3 800元的人员，多出来的钱平均到每天还不够吃早餐，如果说年收入4 200元的人员不算贫困人口，而年收入3 800元的人员算贫困人口，显然不太合适。二是缺乏量化的判断标准。扶贫部门认为，在识别贫困户时，除了看收入外，还要综合考虑“三保障”和家庭支出等实际情况进行评议，例如在查看农户房屋情况时，要看农户是否有房，如果有房，房屋是否为危房，但事实上，很多农户的房子都是兄弟几个共同出资合建的，有的农户表面上住在一百多平方的房子里，实际上属于农户本人的仅仅只有一个房间，这种情况是算有房还是无房？此外，判断农户是否贫困要看其家庭支出，支出超过收入多少才算贫困？“七不进”中规定“有劳动能力但好吃懒做、打牌赌博导致贫困的农户不能进”，好吃到什么程度，懒到什么程度才算“好吃懒做”？由于缺乏量化的判断标准，驻村工作队缺乏足够依据去判断农户是否真正贫困。三是农户开支大的原因多种多样。由于每个农户的思想观念和消费习惯不同，使得他们对于物质生活条件的基本需要也不一样，驻村工作队很难从农户表面的生活状况来判断其家庭是否真的贫困。以食品为例，农户究竟吃多少食品、吃什么样的食品、每天花多少钱来吃饭，在很大程度上取决于他们的饮食习惯以及对于食物品质的要求，如果农户收入中的大部分都用于满足食物需求，便没有多少资金能用于其他方面来改善生活条件。

3.考虑后续工作开展。精准扶贫工作并不是仅将贫困户精准识别出来就结束了，在后续的精准扶贫工作中，工作队还需要结合每个贫困户的家庭实际情况开展具体帮扶工作，在这个过程中，自然会需要村干部的协助，而且年度考核中，村里对驻村工作队的工作表现的评分占很大比重。另外贫困户的家庭情况也不是一成不变的，一些贫困户的家庭会脱离贫困，一些临界贫困家庭可能因为突发性事件变得真正贫困，驻村工作队在之后的工作中可以根据实际情况来作出相应调整，考虑到这些因素，工作队不愿意与村里的关系弄得太紧张，对于村里评议通过的贫困户，只要其家庭的情况不是太离谱，村里又有比较合理的解释，工作队一般都不会深究。

（三）S镇扶贫办：精准识别中的夹心层

S镇扶贫办在精准扶贫工作中的主要职责：一是负责贫困村、贫困户建档立卡工作及贫困村、贫困户脱贫工作；二是负责扶贫项目的申报、实施、审验；三是负责扶贫资金的办理、发放、监管。由于其所处的工作位置，使得S镇扶贫办在精准识别过程中难以起到关键作用。

1.停留在数据层面的精准识别。与村委还有驻村工作队不同，扶贫办在精准识别工作中并不需要参与入户核查环节，其具体工作主要有以下三项：一是看贫困村是否有按规定程序开展贫困户的精准识别工作，即入户核查、村民代表评议和公示；二是审核各贫困村上报的贫困户信息，重点检查贫困户家庭年人均收入是否低于4 000元，是否为危房户、家中劳动力、大病患者、残疾人、在校生等各项情况，根据驻村工作队和村里上报的数据来判断农户是否符合贫困标准；三是将审核通过的贫困户数据统计汇总后，上报给上级部门，上级部门会对贫困户的情况进行审计，审计不通过的贫困户退回给扶贫办作进一步核实，最终根据上报的贫困户情况获得相应的扶贫资金和脱贫任务。由于其本身并不直接参与入户，对农户的具体家庭情况的了解程度往往不如驻村工作队。

2.迫于维稳的压力。国家出台精准扶贫的相关政策是希望真正改善居民生活、促进贫困人口减少、实现全民共享的小康社会，然而，由于精准扶贫时期，政府给贫困家庭的帮扶力度之大前所未有，巨大的利益使得农户的心态也随之改变，往往会尽可能为自己争取精准扶贫的“资源输入”，而在维稳的压力下，担心农户上访或者闹事，S镇扶贫办很多时候即便知道该农户并非真正贫困，也只能“睁一只眼闭一只眼”。

3.以通过考核为工作导向。对S镇扶贫办来说，精准扶贫是一项系统工作，精准识别只是扶贫工作的起步，接下来还需要考虑扶贫资金的安排和使用，要确保扶贫资金使用精准，让扶贫工作看到成效，如果最终有贫困户脱不了贫，将影响S镇的整个考核结果。因此，扶贫办对于临界贫困家庭纳入贫困户倒不是特别排斥，因为临界贫困家庭很容易脱贫，有助于完成工作任务，反而是一些真正贫困人口的脱贫任务让扶贫办感到棘手。

五、精准识别存在问题解决路径建议

（一）构建科学完善的精准识别体系

识别方法是影响识别质量的重要因素，目前精准识别的方法大多是通过入户核查时对贫困户进行观察和询问，该方法所获得的信息过于模糊和碎片化，其信息的真实性在一定程度上也有待考量，不利于识别真正的贫困人口。因此有必要构建一个科学完善的精准识别体系，其具体要求如下：

一是要符合当地实际情况。当地扶贫部门可以会同各相关部门，与高校或研究机构等进行合作，以省一级的贫困标准为参考，在充分调研的基础上，确定符合当地实际情况的贫困标准。例如在设定贫困线标准时，不但要考虑温饱需求，还需要考虑到教育、医疗、住房、交通等其他公共服务需求，同时还应结合当地的实际物价进行动态调整。二是要精细化识别指标体系。如果贫困户的识别指标体系过于粗放，在识别过程中就需要进行主观选择和判断，这就容易导致识别结果的不精准。因此在构建识别指标体系时，应尽量做到精细化。例如明确未办理精神残疾证的人口是否应该认定为残疾人。在一些家庭无法提供大病医疗费用单据时，参考最低工资标准，设定一个相关疾病的最低医疗费用标准作为支出依据等，将模糊的判断标准明晰化，将难以取证的数据设定一个参考值作为评判依据。三是要注重时效性。精准识别工作并非一劳永逸，贫困户的信息并不是一成不变的，任何时刻都有可能发生变化，这就要求精准识别一定要具备动态化管理功能。一方面，扶贫办、驻村工作队和村委应该实时了解农户的实际状况，进行动态监测掌握；另一方面，农户也有义务配合扶贫办、驻村工作队和村委做好精准识别工作，及时上报更新最新信息。

（二）健全精准识别工作相关机制

“机制”一词在社会学中的内涵可以表述为“在正视事物各个部分的存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。”贫困户的识别是一项复杂而系统的工作，通过建立健全相应工作机制，有利于更好地对贫困人口进行精准识别。

一是要完善入户核查机制。入户核查是精准识别的关键环节，要深入调查，真正摸清楚农户家庭状况才能在识别上做到精准。因此在入户核查时，要尽量做到细致全面，不能将入户核查作为一次性工作，不但要了解农户的家庭发展历史，了解农户生产和生活的现阶段状况，更要实时跟进农户家庭的最新情况，有利于在之后有针对性地对农户进行帮扶。此外，不仅要进农户家了解情况，还应该走访农户周边的邻居，问问他们对于将农户列入贫困户的看法，毕竟农户是否真正贫困，是否应该被帮扶，与农户生活在同一区域的居民更为清楚，他们的意见对于精准识别非常有帮助。二是要健全精准识别工作反馈机制。建立精准识别工作反馈机制是确保落实精准识别工作的有效途径。村委、驻村工作队、扶贫办和农户之间不是简单的上下级关系，不存在命令与服从，有的只是相对平等的互动关系。建立精准识别工作的反馈机制，通过把村委、驻村工作队、扶贫办和农户组成一个反馈环路，使识别工作从开始自顶部到底部贯通，提高农户参与的积极性，增强其对精准识别工作的认同感，有助于精准识别工作的全面推动。三是要建立精准识别工作容错机制。“人非圣贤，孰能无过”，在精准识别工作中，个别工作人员由于本身缺乏工作经验，尤其是缺乏农村工作经验，只能边干边摸索，而一旦他们在实践过程中出现了失误，不小心犯了错，就会引起一些人的质疑，甚至有可能被一些别有用心的人大做文章，引发矛盾。如果没有相应的机制保护，工作人员的积极性就会受到打压。因此，必须在精准识别工作中建立起有效的容错机制，坚持依法依规、实事求是和宽严相济原则，区别对待工作失误和违纪行为，以此来保护工作人员的积极性。

（三）加强基层扶贫工作队伍建设

要做好精准识别工作，需要一支优秀的扶贫工作队伍。目前基层扶贫工作队伍面临人手严重不足以及专业性人才缺乏等问题，应从以下方面改进。

一是要制定科学系统的人才培养规划。精准扶贫工作是一项长久工作，当地政府应将扶贫人才培养作为镇、村人才工作的重要内容，把人才培养纳入到镇、村人才工作的总体规划之中，使之成为镇、村发展规划的一部分。要在因地制宜的基础上，进行合理的统筹协调和安排，可以在市或镇的层面设立专门的人才培养和管理小组或办公室，负责精准扶贫工作实用人才的开发和培养，保障人才培养工作的落实。[5]（PP92～94）二是要加强扶贫工作队的岗位培训。精准识别要求工作人员，一方面要有较强的业务能力，不但要熟悉精准识别工作程序和操作要求，还要具备过硬的基层工作经验以及地方性知识，能够适应精准识别工作的实际需要；另一方面要具备相应职业道德、法律意识以及综合素养，能在精准识别工作中秉承公平、公正的原则，做到不徇私、不偏袒。任何一项条件不能满足，在很大程度上都会影响精准识别工作的顺利开展。[6]三是要建立扶贫人才流失预警制约机制。扶贫人才的培养本来就投入大、见效慢，扶贫人才的流失加剧了扶贫人才管理的复杂性，因此必须采取措施留住扶贫人才。扶贫人才大量流失不仅对扶贫工作不利，更对扶贫人才的传、帮、带作用发挥造成直接影响。要在扶贫工作中发现并及时对关键扶贫人才的流失进行预警和约束，做到利用扶贫制度吸引扶贫人才、营造扶贫环境改变扶贫人才心理、善用扶贫成果激励扶贫人才。

（四）强化精准识别宣传教育力度

扶贫必须“先扶志气再立志向，先强信心再鼓干劲，先富思想再富生活”。由于思想保守观念落后，一些农户只想着凭借“贫困户”这顶帽子来接受国家扶贫政策援助，在一定程度存在着依赖思想，正是由于思想贫困和精神贫困，导致其干事创业动力不足，一门心思等着政府救济。因此，在精准识别宣传教育工作中，需要做到以下几点。

一是要加强思想道德宣传。加强精神层面建设，树立精准扶贫“荣辱观”，对因好逸恶劳、好吃懒做、不守诚信以及沾染不良嗜好等原因致贫的农户进行道德意识培育，帮助他们树立理想道德信念，培养道德品质，从而减少道德风险对贫困人口识别效果的潜在冲击。二是要扩大信息宣传渠道。很多农户由于缺少精准识别政策信息了解渠道，无法参与精准识别。为此，应加大精准识别工作宣传力度，可以通过横幅、海报、传单、微信等各种方式进行宣传，将精准识别的政策宣传到每一位农户，一方面让广大人民群众享有充分的知情权，避免真正贫困人口在精准识别工作中被遗漏；另一方面则为了最大程度地调动人民群众广泛参与精准识别工作。三是加强精准识别工作内容的宣传。着力做好相关政策宣传解释工作，让广大群众充分了解贫困户的识别判断标准和识别流程，让精准识别的运行过程更加公开透明，减少一些不必要的猜疑，同时也可以发挥人民群众的监督作用，让精准识别更加精准真实。

六、结论与讨论

通过对S镇的精准识别工作进行调研分析，发现造成精准识别难以精准的原因主要来自于村委和村民代表出于村庄发展考虑以及为了平衡村里各方利益，不注重精准识别；驻村工作队由于贫困人口的识别本身存在技术性困境，难以做到精准识别，而且考虑到后续扶贫工作开展，不得不进行妥协；而S镇扶贫办由于本身不直接参与入户核查，缺乏精准识别依据，另外出于维稳和完成考核任务的原因，即便知道识别中存在不精准的现象，也往往只能“睁一只眼闭一只眼”。针对以上精准识别工作存在的主要问题及原因，提出农村扶贫工作要做到精准识别必须要构建科学完善的精准识别体系，建立健全精准识别工作相关机制，加强基层扶贫工作队伍建设，强化精准识别宣传教育。

精准扶贫工作并不是识别出贫困户就结束了，在识别出贫困户之后，还需充分结合贫困户的自身条件以及家庭情况，进行精准帮扶。实施“一户一法、一户多法”“靶向疗法”，逐户制定针对性的帮扶措施规划和年度计划，提高扶贫成效，实现精准扶贫的突破。对有劳动能力的贫困人口，通过实施产业扶贫、加大培训和转移就业力度等，促进贫困人口加快增收；对因灾、因病、因学、因残等致贫的人口以及丧失劳动能力的贫困人口，重点通过完善基本公共服务及社会保障制度促进稳定脱贫。

目前，精准扶贫工作处于政策衔接、机制转轨阶段，运行机制还不够成熟，各项环节都是边干边完善。我国是世界最大的发展中国家，在今后相当长的一段时期内，调整农村产业结构、转变生产方式，改善贫困人口状况，增加贫困人群的造血功能，特别是防止脱贫之后的返贫，是一项长期而复杂艰巨的任务。绝对贫困可以消除，相对贫困永远存在，从这个意义上来说扶贫工作永远不会结束，各级党委政府必须做好打持久战的思想准备和战略规划，牢记扶贫工作的根本宗旨，通过体制机制等制度化创新建设加以固化，使扶贫工作成为政府的一项常态化工作。

[参考文献]

[1]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[N].人民日报，2015-06-20.

[2]关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见[N].人民日报，2014-01-26

[3]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发的新进展[N].人民日报，2011-11-17.

[4]关于做好新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚驻村工作队和第一书记选派管理工作的意见[EB/OL].http://www.gdfp.gov.cn/zcfg/sfpb/201609/t20160926_795645.htm，2016-09-26.

[5]卢文刚.公共部门人力资源管理与开发[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[6]卢文刚.如何加强和改进公务员培训探讨[J].经济前沿，2005（07）.