社会企业参与社会治理创新的现实意义及其发展策略研究

王涛

[摘 要]社会企业作为一个崭新的组织形态，逐渐在扩大就业、减少贫困、环境保护、社区发展、改善公共服务、应急救助等方面发挥了重要作用。文章从创新社会治理的视角出发，阐述了社会企业的兴起与发展，分析了当前社会治理创新的重要作用与现实意识，最后提出了推动社会企业健康发展的策略建议，以推动形成社会企业参与社会治理创新的更大共识和发展。

[关键词]社会企业；社会治理创新；发展策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.16.105

随着治理理论的兴起，社会治理创新已成为世界各国重要的价值追求和行动逻辑。主体多元化是治理本身区别于传统公共管理的显著特征，而社会企业作为一种新近出现的组织类型，以商业化的运作方式提供社会服务、满足社会需求、解决社会问题、实现社会目标，由于其跨越政府组织、市场组织和社会组织而呈现出的混合性、灵活性、创新性以及价值凝聚、可持续等特征，成为社会治理创新的重要行动者，为当前我国社会转型期加强和创新社会治理提供了一种全新思路和运行模式，对于推进社会治理现代化和治理体系现代化具有重大意义。

1 社会企业的源起与界定

1.1 社会企业的兴起

社会企业的发展历史悠久，早期的互助组织、合作社等都可看作社会企业的雏形。通常认为社会企业起源于1844年英国的罗奇代尔，由28个纺织工人成立了一家合作社——“公平先锋社”，被认为是世界最早的社会企业。然而，社会企业作为一种社会创新运动的兴起，有其特定的背景，与20世纪70年代以来西方福利国家角色的收缩、公共部门改革等密切相关。20世纪70年代中后期，石油危机导致欧美国家经济出现严重滞胀，国家税收和政府财力减弱，失业问题加剧，社会服务供给能力不足；同时，人口老龄化、收入和财富分配不均、社会阶层冲突扩大等因素使得社会对福利的需求增加。这种经济和社会上的失败给福利国家带来了严重的政治后果，几乎所有福利国家都成了被批评的对象。同时，如“新福利国家”（New Welfare State）、公私部门合作（Public-private Sector Partnerships）、福利多元主义（Welfare Pluralism）、市场社会主义（Market Socialism）等概念也被提出，它们的共同特点是主张引入非政府力量来弥补政府部门的缺陷，发展一种多元的、混合的福利制度。

在此背景下，出现了两种变革趋向：公共服务民营化改革和非营利组织转型。公共服务民营化改革，让更多的营利企业有机会通过公私合营、政府采购、授权经营等方式介入提供社会服务、解决社会问题的新领域。另外，传统的非营利组织资金来源由于过度依赖政府扶持或外界捐助，其资金来源日渐不济，部分非营利组织开始转向利用市场，以实现收支平衡，减少对外界的经济依赖。此外，环境问题也是促进社会企业发展的另一类因素。例如，日本社会企业发展的源头就是始于20世纪70年代的环境保护公益活动；我国台湾地区部分社会企业也以解决环境保护问题为其创设动因。由此，社会企业以成本低、形式灵活的商业组织形式进入公众服务及其治理视野。

1.2 社會企业的概念

“社会企业”的概念是一个舶来品，作为一种动态的、跨部门的组织，它模糊了市场与社会、营利与非营利的边界，人们难以为社会企业提供一个准确的定义。但从最宽泛的层面看，用商业手段解决社会问题的机构都可以被认为是社会企业。如英国社会企业联盟（The Social Enterprise Coalition）从活动和目标两个维度提出社会企业是“为了社会目标的商业交易”。

英国政府认为“社会企业是一个商业组织，它以社会为主要目标，利润所得主要用于对社会目标的支持性投资或直接投资到社区当中，而不是为了股东或所有者的利益最大化”。http：//www.socialenterprise.org.uk.欧盟委员会认为社会企业是“将社会目标与企业精神相结合，侧重于实现更广泛的社会、环境或社区目标的组织”European Commission，Social Business Initiative，COM（2011）682 final.Brussels，25.10.2011.，其基本操作标准涉及经济、社会及治理三个层面（见下图）。美国对其概念界定较为宽泛，认为社会企业是涉及社会目的与营利活动的各类组织。20世纪90年代以来，一些亚洲国家也逐渐引入了欧美国家关于“社会企业”概念。日本经济产业省在《社会企业研究会报告书》中认为社会企业须同时满足“社会性、事业性、创新性三要素”http：//www.meti.go.jp/policy/local_economy/sbcb/sbkenkyukai/sbkenkyukaihoukokusho.pdf.，日本内阁府界定为“无论何种组织形态，包括营利性或非营利性的，以从民间市场获得收入为主，以社会问题的解决为事业主要目的的事业者”。王猛，褚湜婧，邓国胜.社会治理改革下的日本社会企业：发展、扶持与挑战[J].中国非营利评论，2015（2）.韩国2007年颁布的《社会企业育成法》规定，社会企业是为社会弱势群体提供服务、就业岗位或者为社区做出贡献来提高当地人民的生活质量，既追求社会性目的，也进行服务生产和商品买卖等营业活动，并根据该法第七条获得认证的企业。

目前，我国对“社会企业”的概念还没有官方权威的定义。关于社会企业的共识正在形成中，如有研究机构认为，“社会企业是以解决社会问题为优先组织目标，具有识别由政府和市场双重失灵带来的变革机会的能力，具有不同于传统公益慈善的创新的问题解决模式，并且具备行为或机制来保障对商业目标的追求不会损害社会目标的组织”。一些民间机构也逐步探索形成了民间认证办法，2015年9月，联合发布了《中国慈展会社会企业认证办法（试行）》，提出从组织目标、收入来源、利润分配、人员结构、注册信息等对社会企业进行认定。另外，香港特区在官方实践中，认为社会企业是一盘通过采用商业手法来协助解决社会问题，从而达致某种社会目的的生意。http：//www.social-enterprises.gov.hk/sc/introduction/whatis.html.台湾地区“行政院”把社会企业定义为一个通过采用商业模式解决特定社会问题或者环境问题的组织，其所得盈余主要用于本身的再投资，以持续解决该特定社会问题或者环境问题。

总之，国内外大都对社会企业采取了广泛概括的定义，不论其组织形态、法律形式如何，只要兼备商业运作与社会目的即经营性或商业性与社会性两个要素，就属于社会企业。这不但是尊重社会企业概念本身仍在动态发展的客观实践，也为将来对社会企业进行充分规范预留了广阔空间。

2 我国社会企业的发展与实践

2.1 民间层面持续的探索创新

我国社会企业的发展始于20世纪90年代中期。1994年，中国社科院杜晓山教授在河北、河南等地建立中国首批扶贫经济合作社，被认为是我国社会企业的开端。此后，深圳残友集团、北京富平学校、北京光华慈善基金会、中和农信项目管理有限公司等一批具有社企特征的组织先后创立。2008年被称为中国的“志愿者年”，社会捐赠、志愿服务和基层非政府组织等民间力量在汶川地震救灾与重建中发挥了巨大作用。此后，中国社会企业步入了新的发展时期。社会企业的急剧增长，引发了学界对于社会企业的研究和交流活动。如，“中国社会企业与社会投资论坛”“中国社会企业认证的挑战和路径论坛”相继召开。2017年，中国社会企业与社会投资论坛发起了首届“中国社会企业奖”，该奖项还因摩拜单车的入围引发了社会各界对社会企业的热议，提高了全社会对社会企业现象的关注度。

2.2 政府层面的认识不断深化

随着实践的不断发展，社会企业作为解决社会问题、社会体制创新的载体，在创新服务机制、改善供给、促进就业、环境保护等领域的作用愈加明显。特别是在社会治理创新、转变政府职能、供给侧改革的背景下，其发展环境有了很大改善。党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制、改进社会治理方式”，开启了社会治理现代化的序幕；党的十九大进一步提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，促进政府、市场和社会的协同共治。李克强总理提出“打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务‘双引擎”，这些都营造了良好的政策环境。在地方层面，北京、宁夏、广东顺德等一些地方政府也先后出台了促进社企发展的相关政策。北京在《北京市“十三五”时期社会治理规划》中提出，要“大力發展社会企业”，“大力推动以服务民生和公益为重点的社会企业发展”，目前正在探索开展社会企业试点工作。

尽管我国社会企业的发展已经具备了一定基础，但仍处于起步阶段，整体规模小，社会功能弱，特别是法律地位缺失，外部发展环境不乐观，缺乏发展资金，缺少认知度，人才不足，这些因素都不同程度的制约社会企业的发展。此外，社会企业也存在自身认识不足、定位不清、能力参差不齐等问题。

3 社会企业参与社会治理创新的重大意义

3.1 有助于调整国家、市场、社会的关系，推动社会治理体制创新

理顺国家、市场、社会的关系是社会治理现代化的内在要求。社会企业本身是横跨市场—社会的新型组织形式，是混合性组织的典型代表。发展社会企业，一方面鼓励符合条件的非营利组织利用市场手段、实现自给自足，另一方面鼓励企业参与社会问题的解决，从而推动社会组织的可持续发展。这种新型组织形式对于改变过去由政府一家主导社会资源和社会机会配置的“统治”局面，实现社会多元主体共建共治共享，更公平有效地配置社会资源和社会机会都具有重要意义。

3.2 有助于满足多元化多层次的社会需求，促进社会问题的解决

社会治理创新的主要目标是塑造社会秩序、调整社会关系、化解社会矛盾、改善民生问题，激发社会活力与动力。而社会企业的终极目标是解决现实的社会问题，其在扩大就业、减少贫困、环境保护、社区发展、改善公共服务、应急救助等方面能够做出巨大贡献。目前，我国社会型企业已涉及环保、扶贫、就业、教育、医疗、弱势群体、地方文化、社区发展等各个领域，这有助于改善弱势群体和人民群众的生活状况，最大限度地满足社会多元化需求，推动社会保障与福利体系的建设。

3.3 有助于减轻政府对社会事业的投入压力，提高社会资源利用率

推进社会事业领域的改革、优化提升社会服务供给是社会治理创新的一个重要途径。当前，发展的不平衡不充分为政府对社会事业投入的压力很大，社会企业可以有效整合社会资源，并通过商业化手段解决社会问题，其全部（或绝大多数）利润用于提供社会福利和扩大规模，有助于社会企业的可持续发展。另外，社会企业以商业化的模式运营，直接参与市场竞争，使资源的流动和分配更为高效。

3.4 有助于提升社会组织自主性，激发社会创新活力

如何引进市场和社会的力量，促进公共产品和公共服务的生产是政府转变职能、赋权社会的重要动力。社会组织作为社会治理创新的重要主体，由于其发展弱小而高度依赖政府，整体缺乏活力，因而市场化改革成为其重要方向。社会企业的发展模式使社会组织在政府和基金会之外开辟新的资源渠道成为可能，有助于提升社会组织的自主性，建设更有活力的社会。

4 推进我国社会企业健康发展的策略和建议

4.1 推动规范发展，明确社会企业认证标准

目前，社会企业的形态非常多样，大部分以企业身份注册，少部分注册成民办非企业，还有一部分因各种原因未能注册；它们的组织结构和运营模式差异较大，有的更趋近传统商业企业，有的则更接近传统非营利组织。《慈善法》施行后，民办非企业单位变成社会服务机构，丰富了社会企业行业的形态。要加快推动社会企业规范发展，重视其在社会创新和服务治理等方面的作用，适时推进社会企业发展立法，明确其定义、类型和判定标准。此外，进一步加强对社会企业的理论研究以及实地调查，对社会目标和商业要素进行界定，形成符合我国实际的社会企业判定标准。

4.2 加强制度创新，扫除社会企业发展障碍

我国现行法律体系下，我国民办非企业和社会团体等社会服务机构不得从事经营性活动，意味着将市场和社会组织完全分割，不适应以社会企业为代表的混合组织的蓬勃发展。因而，可适当打开社会组织与商业企业的界限，从两侧选取接近社会企业标准的组织机构，考虑将符合条件的社会组织或企业纳入“社会企业”类别，一方面允许符合条件的组织从事一定的合法经营活动，另一方面要鼓励一些企业将实现社会目标作为企业的首要目标，创建介于社会组织和商业企业之间的中间领域。同时，探索设立专门负责社会企业发展的机构，制定发展战略，通盘考虑其发展问题。

4.3 构建生态环境，提升社会企业的认知度

首先，积极构建适宜社会企业发展的土壤，赋予社会企业合法性地位，鼓励它们积极参与社会建设和治理，用良好的服务赢得受众和公众信任，减少公众对社会企业的误解与质疑。其次，积极弘扬宣传公益慈善理念，通过设立“社会企业日”、社会企业进校园等形式，弘扬社会企业家精神，提高全社会的认知度。再次，将公益与社会创新有机结合，支持鼓励人才、资金、技术资源等不断流向社会企业，避免从业者低收入、低地位、低素养、高流动的恶性循环。最后，加快社会企业人才培养，搭建促进社会企业发展的产学研平台，提升从业人员的行业素质和发展能力。

4.4 完善市场环境，优化社会企业融资渠道

完善社会投资市场，探索多样化的社会企业融资手段。完善财税政策，提供税费优惠，鼓励地方政府开展相关试点；设立社会企业发展基金或者项目计划，以提供稳定的资金扶持；扶持专门信贷机构，给予社会企业小微企业待遇，提供融资服务；建立公私合作和互助机制，引入社会资金，促进资金循环。另外，加强政府采购，探索把社会企业作为专门类别纳入政府采购目录，并逐步提高向社会企业购买产品和服务的份额和比例。

4.5 强化监管监督，引导行业自律社会监督

由于社会企业需遵守商业和社会双重底线，要对社会企业进行更加严格和全方位的监管。一方面，引导鼓励社会企业自身的规范化和透明化；另一方面，完善政府对社会企业的监督机制，通过定期披露财务报告等方式增加社会企业的透明度，确保社会企业的公益性。同时，要调动市场和社会的力量，将行业自律和公众监督纳入社会企业监督管理体系，共同维护行业秩序，净化公益环境。

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