新时期精准扶贫：战略定位、实践困境与路径选择

赵守超

[摘 要]党的十九大上，习总书记再次强调了精准扶贫政策的重要性。就五峰县精准扶贫的战略定位讲，它是政治命题，更是政治使命，亦是全面建成小康社会的思想引领，在实践中取得了一定成效。新时期，精准扶贫在实践中面临着扶贫对象正确识别难、贫困户持续增收难、扶贫政策准确把握难、扶贫资金筹集运用难等困境。为真正做到扶贫脱贫，需建立完备的贫困户信息数据库，拓展政策协商空间；同时要以贫困群体为中心，实现内生性脱贫攻坚；要有效利用财政资金，拓宽资金筹集渠道，助力实现脱贫目标。

[关键词]精准扶贫；五峰县；战略定位；实践困境；路径选择

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.14.010

1 引 言

在黨的十九大报告中，习近平总书记强调坚持精准扶贫，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。[1]这再次彰显了我党为人民谋幸福的初心与决心。然而，伴随着精准扶贫政策深入推进，特定的区域出现了一些新情况、新问题。本文基于相关文献对于精准扶贫内涵与困境的研究，希望通过对五峰县的调查，了解新时期五峰县精准扶贫的战略定位，分析精准扶贫实施中的困境，并据此提出相应的政策建议。

2 五峰精准扶贫的阶段成效与战略定位

2.1 五峰县精准扶贫阶段成效

五峰土家族自治县位于湖北省西南部湘鄂边境，曾是国家级贫困县。起初，全县共有建档立卡重点贫困村24个，贫困人口63215人。历经2014—2016年三年持续攻坚，实现12个贫困村出列、9393户29134人销号。2016年度减贫任务全面完成，完成8个贫困村整村出列，实现1.46万人稳定脱贫。

2.1.1 依托特色产业，搭建扶贫平台

五峰县结合自身农业生产优势，重点推进五大扶贫产业。一是茶产业，推进茶叶+文化+旅游融合发展，茶农鲜叶收入达4亿元以上。二是蔬菜产业，全县新增蔬菜产业精准扶贫面积4500亩，菜农收入过3亿元。三是中药材产业，发展中药材5000亩，全县林特产品及中药材产值达2.5亿元。四是五倍子产业，全县新造倍林2380亩，收集倍蚜虫65万袋，倍蚜虫挂放面积8000亩。五是中蜂产业，发展中蜂1.4万群，蜂农现金收入1300万元。干鲜果产业、畜牧产业、花卉苗木产业、农家乐产业作为“九大产业”中的几项，与主要项相互补充。以“九大产业”为支撑，五峰县结合自身实际，积极搭建扶贫平台。首先，推进“生态+扶贫”平台，建立“统一打包、集中流转、生态恢复、经济补偿”的生态增收机制。其次，推进“旅游+扶贫平台”，依托后河、壶瓶山自然保护区创建跨省国家公园，推动全县75%的村发展乡村旅游。最后，推进“品牌+扶贫”平台，打造扶贫铁饭碗，其中五峰绿茶荣获“中国驰名商标”，“五峰红花玉兰”成功注册地理标志商标。

2.1.2 加大政策宣传，引导扶贫风尚

五峰县扶贫攻坚指挥部在2017年2月出台了《五峰土家族自治县2017年脱贫攻坚扶持政策汇编》。财政局的农财股在各个村通过村务公开栏、宣传车等形式宣传扶贫政策。要长久地保持脱贫，靠的还是贫困人员自身的自强不息的精神。为此五峰组建了脱贫攻坚政策宣讲团，在8个乡镇及重点贫困村开展巡回宣讲。各乡镇举办“村出列、户脱贫”表彰大会，开展文化惠民演出暨文明评选表彰活动达80余场次。倡导文明新风，着力营造干事创业的良好氛围。着力增强群众的获得感和满意度，切实推进乡村振兴战略，全面加强乡村的基础设施建设，加快改善贫困村生产生活条件。

2.1.3 依靠财政托底，健全扶贫保障

五峰县积极完善财政兜底政策，健全贫困残疾人生活保障制度和农村“三留守”关爱服务体系；全县城乡最低生活保障、临时救助、孤儿养育、五保等对象10971人，获得保障资金接近2000万元。依靠财政资金，健全以下保障政策：一是房屋保障，2017年计划建成集中安置点53个，42个集中安置点前期工作和分散安置工作稳步推进。二是看病保障，制定并出台《五峰土家族自治县城乡居民大病医疗补充保险实施方案（试行）》，加强医疗机构建设，为群众提供好的医疗服务；做好公共卫生服务工作，扎实开展各项普查、筛查工作，做到疾病早发现早治疗。三是上学保障，目前建档立卡贫困学生3703人，获得资助资金284.25万元，全县无一贫困学子因经济困难失学。

2.2 五峰精准扶贫的战略定位

党的十九大顺利召开，标志着我国精准扶贫进入了一个全新阶段，脱贫攻坚的任务也愈加艰巨。五峰县党委和政府积极响应十九大精神，从更加广泛深刻的层面把握精准扶贫的时代内涵，明确精准扶贫的战略定位，以高屋建瓴式姿态展开新时期的扶贫工作。

2.2.1 精准扶贫是政治命题，更是政治使命

“精准扶贫”是一个政治命题，在扶贫中必须与党中央保持同心、同向、同行。五峰县在精准扶贫过程中，按照党中央指示，上下层层签订责任书，形成了县、乡、村三级书记统筹抓扶贫的局面，县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人。五峰的扶贫工作还实行省、市、县、乡、村五级干部“1+1”或“N+1”结对帮扶贫困户，确保“三到、三个百分百”。即工作队到村、帮扶措施到户、工作责任到人；领导包乡镇百分百、单位包村百分百、干部包户百分百。成立“十大行动”“十大工程”“五个一批”“九大产业”工作专班，每个专班明确一名县级领导牵头主抓，责任单位、成员单位、组长与副组长负责落实。在五峰县内，推进精准扶贫首先是一个政治命题，党委和政府及工作人员要增强自身的使命感，强化扶贫的责任意识、创新意识、攻坚意识、精准意识。把精准扶贫作为重大政治任务，把共同富裕作为光荣政治使命，竭力使扶贫成果更真实、有效地惠及县域内贫困人民，保证全县人民在脱贫攻坚进程中有更多获得感。

2.2.2 坚定思想引领，全面奔赴小康

在五峰县政府看来，精准扶贫与我国社会主义本质联系紧密，其最基本的定义是扶贫政策和措施要对准真正的贫困家庭和人口，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到贫困人口全部脱贫的目标；[2]而发展社会主义其内在意蕴就是消除贫富差距，实现共同富裕，这与精准扶贫的最终目标不谋而合，是五峰县全体人民迈入小康生活的重要指导思想。五峰的扶贫事业与响应国家政策进行改革的进程休戚相关，一方面，通过改革实现经济社会持续健康发展，为五峰有效实施精准扶贫提供有利条件和物质基础；另一方面，精准扶贫加速了五峰落实国家全面深化改革政策的进程，它克服了以往大水漫灌式扶贫对象不明、责任不清、考核机制不健全等缺陷，是全面深化改革的有机组成部分。现阶段，五峰县全面迈进小康社会进程中，最大的障碍就是困难群众，而精准扶贫思想的最终目标就是真正做到贫困人口全部脱贫。在精准扶贫思想引领下，定能确保五峰县所有贫困人口同全国一道迈入全面小康社会。

3 精准扶贫的实践困境

以上，我们了解到五峰县政府高度重视扶贫工作，精准扶贫也取得了一定成效。但我们应清醒地认识到，新时期精准扶贫在实践中也面临着很多困境，在该部分笔者将结合调研资料，分析五峰县在精准扶贫中存在的问题。

3.1 扶贫对象正确识别难

“精准识别”是精准扶贫的重要一环，“主要是指对贫困村和贫困户的识别。五峰县有2万多户贫困村民，6万多人，一般是两端（最富裕和最贫困）好识别，中间层不易识别。扶贫办徐主任提到，五峰县贫困对象识别现主要依靠排序的方式，长乐坪镇某村有20家贫困户，然而倒数第21户和第20户的区别难以划分，这就造成了居民之间的矛盾；其次，国家的顶层设计与地方实际不相符，如上级政府出台的“两项制度衔接”（农村低保制度与精准扶贫政策）一系列政策，明确指出对衔接对象要以县为单位实行“规模控制”。易言之，贫困人口规模的确定不是基于科学标准识别出来的，而是省级扶贫部门依据测算结果自上而下分配（指标）的。[3]在这种形势下，五峰县贫困村和贫困户与上级下放的指标不一致，客观上给精准识别带来困难。

3.2 贫困户持续增收难

就五峰当地脱贫的角色定位看，在精准扶贫过程中，国家扶贫的政策理念、理想图景与基层社会反贫困实践之间往往会在一定的张力，贫困群体的主动性、积极性、能动性未完全调动起来。[4]此外，地方上的精准扶贫理应根据致贫因素的不同，采取有差异性的帮扶措施，对于那些懒散、不务正业的贫困户应该不同于一些思想积极且有一定技能的贫困户。但在调研中我们发现，因村、因户扶贫的现象并不存在或者很难实现。对贫困区域的农民不加区别地对待，这种“天女散花”式的救济，从可持续发展的角度来看，只能解贫困群众一时之急，[5]无法使贫困群众在扶贫中发挥主体性作用，更不能实现持续增收。

3.3 有效遏制返贫难

就客观条件而言，五峰县地形以山地为主，夏季多暴雨，滑坡、泥石流等自然灾害频发，基础设施落后，抗灾能力弱，严重影响了居民的生命和财产安全，也就是所谓的因病、因灾返贫。就主观方面而言，贫困户脱贫内生动力不足。在下村调研中，我们发現，当地有些村民是争当贫困户，“躺在政府怀里睡大觉”现象严重，认为国家和地方政府就有义务帮助其脱贫，给予帮扶后不懂得感恩。县政府在努力做到精准扶贫，却无法有效遏制返贫。

3.4 扶贫政策准确把握难

在五峰县，有多项与扶贫相关的政策难以准确把握，例如易地扶贫搬迁政策，在实施中难以把握其实施标准，比如应鼓励什么样的贫困户搬迁，如何科学选择集中安置点，应该怎样保持政策的连贯性，以解决搬迁后出现的问题，如搬迁后贫困人口就业等后续发展力问题等。在下村访谈中我们了解到，在精准扶贫进程中，村两委、乡镇政府、县级政府及其组成的扶贫工作队和村庄内的合作社等民间组织，各自的角色、作用、权利、义务目前缺乏明确的法律政策规定，在扶贫的考核压力下，其所处的行政级别决定着在扶贫工作中的权威性，扶贫工作队行政干预过度的现象较为严重，如干预乡村内部公共事务、替代村委评定贫困人口等，干扰了民众对扶贫政策的准确把握。

3.5 扶贫资金筹集运用难

扶贫资金有限是制约精准扶贫工作的重要因素，有限的资金无疑给五峰县的扶贫工作加大了难度。并且，在扶贫资金运用上存在部门职责不清、多头管理、资金投放分散等问题。[6]五峰县财政局于主任说到，五峰县扶贫资金由县政府、财政局、扶贫办分散管理，在资金的使用上彼此间缺乏有机的协调，很大程度上削弱了资金使用效率。另外，上级下发的一些扶贫项目，规定县乡基层政府要有资金配套，但五峰县自身财政拮据，无力承担太多的资金配套要求，结果项目在具体实施环节不能有效落实，最后成了“半拉子”工程。再者，贫困户较弱的还贷能力，大部分商业性金融机构不愿意提供相应的贷款和金融服务，使扶贫资金的付费筹集也很难实现。

4 脱贫攻坚的路径选择

精准扶贫是一项复杂的、系统的工程，有效完成脱贫攻坚需要我们进行长期探索。本部分，笔者将在准确把握五峰县精准扶贫战略定位的基础上，针对五峰县精准扶贫的实践困境，提出一些个人愚见供学界一起探讨，同时也希望能助力我国在新时期完成脱贫攻坚工作。

4.1 开展区域性贫困普查，建立贫困户信息数据库

精准识别是精准扶贫的起点和关键，而精准识别的最优状态是以贫困家庭为对象进行详细识别。解决五峰县精准扶贫对象的识别困境最为有效的手段是开展全面的贫困普查。从家庭规模、人口结构、经济状况、收入来源、致贫原因、从业技能、帮扶需求等方面来详细收集相关人群的信息，并根据扶贫进展，对信息数据进行动态管理。这一措施需要地方政府和村两委的无缝配合，也需要全体人民积极响应，具体程序如下：一是由驻村扶贫队伍及村干部进行宣传，让人民了解此项行动的重要性；二是入户调查，据实登记贫困户信息情况；三是民主评议，这是程序中的关键环节，为确保民主评议的公正性，应提前确定好评议标准，确保村中每户至少有一人参与评议大会，与上级委派人员一起监督评议过程，避免村干部或其他优势群体主导和控制民主评议，在此基础上对获得的信息资料进行核实，避免真正的贫困户被排斥；四是社会公示，进一步增强贫困户成员信息的公信力；五是县乡镇政府审批，建立信息比较完善的贫困户信息数据库；六是数据更新，随着精准扶贫的深入，对贫困户信息数据及时更新，从根本上解决扶贫对象识别不准的问题。

4.2 拓展政策协商空间，完善扶贫相关立法

精准扶贫中的协商机制，对于扶贫工作的展开具有重要的制度保障意义。针对五峰县扶贫政策把握不准的问题，县政府首先应拓展与上级政府的协商空间，对自身拿不准以及与地方实际不相符的政策，提出疑问并寻求解答。其次，在政府、驻村帮扶工作队与人民的关系上，基层干部要转变工作理念，积极与贫困群众展开协商对话，自觉接受人民的监督和制约，在平等协商中达成基本一致。通过协商对话机制，合理界定五峰县政府、村两委、民间组织、贫困户等各类其他扶贫主体的功能地位，为构建政府主导、各群体积极参与的多元扶贫主体格局提供政策依据。政府的功能定位是拟订扶贫目标、整合扶贫资源、统筹管理等；村两委主要负责贫困人口的认定、扶贫项目的实施；民间组织如合作社应发挥资源配置、监督监管的作用；而贫困群体则要积极参与扶贫过程，监督检举扶贫中的不法行为。从而推进省级或中央政府完善扶贫相关立法，为科学考核政府的扶贫功绩和有效监督政府不当行为提供法律依据，确保贫困群体在扶贫进程中的自主性不受侵蚀。

4.3 以贫困群体为中心，实现内生性脱贫攻坚

“以贫困群体为中心”，要求一切反贫困的初衷和目标都应服务于贫困群体；实现内生性脱贫攻坚，本质上就是拓展贫困群体的生存机会与能力，激发其脱贫的内生性动力。五峰县在扶贫过程中，要实现这一点，必须做到基层政府、社会力量、贫困群体责权关系的结构优化。首先，应重建五峰县政府和乡镇政府，改变其在脱贫攻坚工作中的总体性支配格局，将反贫困目标的设定、项目资源的执行与验收等权力下放给人民群众，避免政府出现“权大责小”态势，避免将脱贫视作创造政绩的工具，真正做到“以人为中心”；其次，鼓励社会力量积极参与，从制度和政策上保障社会力量重返脱贫攻坚场域中的相应结构性位置，比如从扶贫资源的社会需求评估、扶贫资源的承接等，社会力量都应参与进来；最后，切实保证贫困群体发挥脱贫攻坚的主体性作用，积极开展镇、村脱贫动员和脱贫技能培训，激发“我要脱贫”的责任意识，持续弘扬“罗官章精神”，鼓励引导贫困户“宁可拼命刨，绝不等靠要”。调动他们参与脱贫攻坚的积极性、主动性，挖掘其发展潜力，使贫困群体实现真实的受益以及自身全面发展。

4.4 有效利用公共财政，拓宽资金筹集渠道

在政府投人资金固定的条件下，实现有效利用是关键。首先要坚持脱贫导向的财政转移支付力度，借助大数据、云计算，完善科学的转移支付测算体系，对特别贫困村庄、农户，给予更多的资金照顾；建设定向帮扶与财政托底的脱贫机制，从贫困户实际出发，采取的扶贫形式可以有技能培训帮扶、搬迁帮扶、保障帮扶等，在此基础上，健全财政主导的扶贫机制。精准扶贫“仅靠政府财政专项扶贫资金是远远不够的，要广泛吸纳社会力量的支持”。五峰县可依据自身实际，探索金融扶贫道路，进一步创新信贷精准扶贫机制，如可以建立政府和金融机构在担保、保险和信贷等综合金融扶贫方面的合作模式，[7]由政府出面为贫困户做担保，降低信贷的运作成本和风险。积极搭建社会扶贫平台，如鼓励企业、个人捐资或认领扶贫项目等，创新社会资本参与扶贫开发投放机制，凝聚帮扶合力，保障精准扶贫工作的可持续性和精准脱贫的实效性。

参考文献：

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