不同主体视角下农地流转的风险识别及评价研究*——基于上海涉农郊区的调研

牛 星，李 玲

(1.复旦大学公共管理与公共政策创新基地，上海 200433； 2.华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237)

0 引言

2008年十七届三中全会的《决定》明确提出鼓励农村承包土地的有序流转， 2014～2016年连续3年的一号文件都持续推进农村土地流转，十九大报告明确提出保持土地承包关系稳定并长久不变，这让农民对土地产权有了明确的预期，进一步推进了农村土地流转市场的发展。在国家一系列政策的推动下，我国农地流转*该文所提及的“农地流转”是指农村承包经营土地的流转，不涉及其他地类市场取得了一定的成效，截止2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到0.3亿hm2，流转面积占家庭承包经营耕地面积的33.3%，流转合同签订率达67.8%，农户承包地规范有序流转的机制初步建立*数据来源：中华人民共和国农业部网站：对十二届全国人大四次会议第6329号建议的答复.http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201608/t20160810_5234645.htm。然而，农地流转牵动到整个农村社会，在农地规模化流转的同时，风险问题不可忽视，在政策和制度层面，农民行使土地流转的民主管理权利缺乏有效的制度保障，比如农民在土地承包经营权入股后作为股东的成员，没有实质上的经营管理权，却要承担投资入股方面的义务和风险，造成农民主体的“弱化”[1-3]； 当前的农地流转中对于流入方有不同程度和不同区域层面上的政策扶持，但是这种政策支持的不可持续性，加之缺乏规范化的农村土地流转价格和指导机制很容易产生导致农业经营失败[4-7]。放眼于整个农村社会层面，农民自身城市谋生能力不足重新返乡谋生，如果没有土地容纳返乡农民，就会严重影响社会稳定[8-9]； 农民流转土地会导致自身社会保障权的无形流失[10]； 农地流转后“利益优先”的选择是对农村社区记忆弱化、人情淡化的结果，这在一定程度上会危及农村社会的稳定[11]； 土地流转后以资本为媒介的村民雇佣关系会进一步促进农村社会结构的分化，同时会影响粮食生产安全[12-13]。可见，农地流转中的风险问题必须重视，然而，农地流转是在多方主体参与下共同开展的，任何风险的产生都是基于各个主体的利益取向及由此形成的决策行为，风险总是与利益共担，因此，在农地流转过程中对于风险的研究很有必要从各个主体的视角去审视。根据农地流转的不同模式，文章将农地流转主体界定为农地流出方、农地流入方、村委会三大主体。通过对上海涉农区域的调研，对农地流转的风险进行了识别，形成风险量表，在此基础上对不同主体层面的风险因素进行评价分析，以期对农地流转的有序开展提供保障。

1 研究区域农地流转概况及流转主体界定

1.1 研究区域农地流转概况

上海涉农郊区是指分布在上海近郊、中郊和远郊的9个区*上海涉农郊区分别是指闵行区、嘉定区、宝山区、青浦区、松江区、金山区、奉贤区、浦东新区、崇明区9个区，是上海农地流转的全部区域。截止2015年底，全市农村集体农用地面积17.89万hm2，其中农户家庭承包耕地面积为11.7万hm2，占比65.5%； 家庭承包农户60.3万户，户均承包地面积0.19hm2。农地流转面积为8.65万hm2，流转率为73.3%，位居全国首位。从流转区域看，全市农村承包土地流转面积主要集中在崇明、金山、浦东、青浦4个中远郊区县，共流转土地面积6.07万hm2，占全市流转总面积的70.2%。从流转率来看,总体来看，呈现近郊农村承包土地流转率较高，中远郊流转率稍低的特点。流转率相对较高的是闵行、嘉定、宝山、松江4个区，其流转率均超过99%； 主要原因是这些地区二、三产业发展相对较快，农户非农就业率较高，使得农户流转土地的意愿相对较强。流转率超过70%的依次是金山、青浦、浦东3个区，崇明、奉贤2个区县的土地流转率也超过了50%。家庭农场是上海农地流转后主要的经营模式。在流转价格方面， 2015年上海涉农区域农村承包土地平均流转价格为1.540 5万元/hm2，主要以1.50万～2.25万元/(hm2·年)为主，相比较于全国的农地流转收入水平来讲，上海农户的流转收入是比较高的。

1.2 农地流转主体界定

农地流转主体是指在农地流转过程中，能对农地流转的价格、范围等产生重要作用的、参与到农地流转过程的团体或个人。上海涉农区域农地流转主要有两种形式，一种是农地流出方直接流转，即直接与农地流入方签订流转合同； 另一种是间接流转，即农地流出方与村委会签订委托书，村委会与农地流入方签订流转合同。上海的农地流转以委托村委会流转居多，因此该文将农地流转主体界定为农地流出方、农地流入方、村委会三大主体。

2 不同主体农地流转风险识别

2.1 风险识别依据：基于不同主体的调查研究

该文以上海9个涉农郊区为调研对象，每个区选取了2个农地流转比较广泛的行政村进行实地调研，通过农户填答问卷和访谈等方式进行一对一的调查。问卷调查的对象分为农地流出方和农地流入方，面向农地流出方共发放问卷360份，面向农地流入方共发放问卷119份，确认有效问卷农地流出方311份，农地流入方114份，对村委会成员进行一对一的深入访谈。

问卷统计结果显示流出方主要行为特征： (1)农地流转意愿比较强烈，被调查的311户农户中， 89.4%的流出方是愿意流出农地的，10.6%的农户表示不愿意流出农地；(2)农地流转期限长短各异， 31.9%的流出方流出期限为2～5年， 16.4%的流出方流出期限为6～10年， 29.7%的流出方流出期限为20年以上；(3)流转方式以间接流转为主， 25.1%的流出方是直接流转农地的， 74.9%的流出方是通过委托村委会的方式流出农地的； (4)对政策知晓程度低，仅有16.4%的农户对农地流转相关法律政策有较深的了解，其余83.6%的农户对相关法律政策仅有一些了解或是不了解和不关心； (5)对流转收益满意度低， 54.4%的农地流出方对自己的流转收入感到不满意；(6)对村委会依赖性强，当问及如果流转过程中遇到问题怎么处理时， 93.6%的农地流出方会选择找村委会出面解决。

问卷统计结果显示，流入方在农地规模经营过程中主要的行为特征： (1)经营投入成本比较高，问卷显示农地流入方对农业机械、化肥等物资和技术人力的投入较大，比重分别为30.80%、41.40%、23.50%；(2)农产品销售渠道不畅，在农产品销售问题方面， 61.4%的流入方都是自己联系销路，缺少市场化渠道的对接；(3)在经营过程中，农产品市场波动大、政策支持力度不够、自然灾害等因素影响大，分别占比25.40%、23.50%、20.10%； (4)对政策期望程度高， 98%的经营主体认为政策对于农地规模经营非常重要或者比较重要； (5)对村委会依赖性强， 80.7%对经营主体表示流转过程中遇到纠纷会求助于村委会。

村委会在农地流转中的作用非常关键。该研究对村委会的工作人员开展了比较深入的访谈，发现农地流转中村委会的角色非常复杂，既是管理者，又是“中介”，有些村委会的成员还介入农地的生产经营活动中； 村委会的责任很重大，既要保障农地流转双方的利益，保证农地流转顺利开展，又要达成基层政府的政治任务； 在这种情况下，村委会往往面临比较突出的风险，这种风险程度通常是高于流出方农户的风险境遇。

2.2 不同主体视角下风险识别的结果

根据不同流转主体的行为特征识别出上海涉农区域农地流转风险，构建了风险清单(表1)。

表1 不同主体视角下上海郊区农地流转风险清单

主体风险类型风险描述 流出方“失地”风险农地流出方因流转期限较长导致的“变相失地”契约风险契约风险是指契约双方履行契约的不确定性给对方带来损失的可能性收益分配不合理风险农地流转费长期不做调整,造成农地流出方的农地流转收益“低位固化”政策信息传递不充分风险农地流出方因对农地流转相关政策信息不知晓或了解不及时造成的风险流入方政策风险政策风险主要是指政府政策变动给农地流入方带来的风险流转期限风险流转期限风险是指农地流转期限的不稳定对流入方带来的风险自然风险自然风险主要是指像干旱、暴雨、风雪等自然现象对农地流入方的规模经营带来经济损失的风险技术设备风险技术、设备风险是指由于缺乏相应的技术、设备给农地流入方规模经营带来的风险市场风险市场风险是指农产品销售价格波动和难以确定销售渠道而对农户规模收益造成的影响村委会管理风险村委会由于担任组织协调人、交易中介和双向代理人的职责,需要对农地流出方和流入方双方负责,并处理双方的矛盾和纠纷履约风险农地流入方无法按照约定缴纳农地流出方流转费用时,该费用转嫁到村委会,由村委会负责支付流出方的流转费用

3 不同主体视角下农地流转的风险评价

该文对农地流转的风险评价分为两个步骤：第一步，运用风险矩阵对识别出的农地流转风险进行风险矩阵模型的构建，借此方法对农地流转风险进行排序，根据农地流转过程中识别出的农地流出方、农地流入方和村委会的风险，应用于农地流转主体风险排序的风险矩阵模型； 第二步，运用模糊综合评价的方法，进一步对农地流出方、村委会以及农地流入方的风险进行量化定级。

3.1 基于风险矩阵法的农地流转风险因素排序

(1)确定农地流转风险等级

风险影响等级和风险概率确定一般有两种方式：一是可以根据比较充分的历史资料或其他信息估计或预测； 二是在资料不充分或者相关信息不完整时，可以通过德尔菲法来确定。研究运用德尔菲法，邀请来自高校、管理部门的专家学者*在研究的调研及讨论过程中，咨询了基层农村经济管理组织(镇农经站)、上海市农业管理部门领导的指导意见； 同时咨询了土地资源管理专业、社会学专业领域专家学者的评价意见，综合形成农地流转风险评价概况表(表2)对农地流转主体风险影响等级和概率进行评价，得到的结果如表2。

表2 农地流转风险情况说明

风险类型风险影响风险概率风险级别“失地”风险极大很高很高契约风险较大较低中收益分配不合理风险较小一般中信息不对称风险很小一般低政策风险较大较高高流转期限风险一般一般中自然风险极大较低高技术设备风险较大很高很高市场风险极大很高很高管理风险较大一般高履约风险较大较低中

(2)风险影响序值的确定

风险影响序值是按照风险因素对农地流出方的影响进行排序的结果，风险因素的影响结果为极大、较大、一般、较小、很小5个等级，如果j代表风险事件的可能影响等级的数目，根据前面的分析，则j=5，如果Qj代表第j种风险影响评估等级，则有Q1=极大，Q2=较大，Q3=一般，Q4=较小，Q5=很小，令Mj代表农地流出方拥有Qj这种风险等级的风险事件的个数，则属于第j种风险等级的风险事件的风险影响序值Ij的计算方法为：

Ij=Cj+(1+Mj)/2

(1)

(2)

根据表可知，M1=3，M2=5，M3=1，M4=1，M5=1，根据公式计算出风险影响序值Ij为：

(3)风险概率序值的确定

风险概率序值是按照风险因素发生可能性进行排序的结果。如上所述，风险因素的影响结果可能为很高、较高、中等、较低、很低5种等级，因此h=5。如果Gh代表第h种风险因素的概率等级，则有G1=很高，G2=较高，G3=一般，G4=较低，G5=很低，令Nh代表拥有Gh种风险概率等级风险因素的个数，则属于第h种风险概率等级风险事件的风险概率序值Ph的计算方法为：

Ph=Bh+(1+Nh)/2

(3)

(4)

根据表可知，N1=3，N2=1，N3=4，N4=3，N5=0，根据公式计算出风险概率序值Ph为：

(4)确定Borda数与Borda序值

Borda数是指农地流转过程中所有风险事件的风险重要程度的度量。如果对一个风险事件而言，其Borda数Bi最大，那么其在农地流转过程中所有风险集中就是最为关键的风险。具体的计算方法为：

Bi=(N-Ri1)+(N-Ri2)

(5)

式(5)中，N为风险因素总个数；Ri1为第i个风险因素的风险影响序值；Ri2为第i个风险因素的风险概率序值。将Borda数按从大到小的顺序排列就可得出Borda序值，用来代表风险的重要程度。Borda数最高的风险，其Borda序值为0，说明对该风险而言，其余的关键风险因素的个数为0，该风险是最关键的风险。

表3 农地流转风险排序结果

主体风险类型风险影响风险概率风险级别风险影响序值风险概率序值Borda数Borda序农地流入方“失地”风险较大很高很高62141契约风险较大较高高64122收益分配不合理风险较小一般中106.55.55政策信息传递不充分风险很小一般低116.54.56农地流入方政策风险较大很高很高62141流转期限风险较小一般中106.55.55自然风险极大较低高210103技术设备风险较大较高高64122市场风险极大很高很高22180村委会管理风险较大较高高64122履约风险较大较低中61064

将农地流出方、农地流入方、村委会面临的各种风险要素纳入到风险矩阵中，从整体性层面对各风险要素进行排序，排序结果：农地流入方面临的市场风险Borda序值为0，是最关键的风险，流入方的政策风险和流出方的“失地”风险在排在第2位。从表3中可以看出，排序靠前的风险集中分布在农地流入方这一层面，农地流出方风险和村委会风险的重要级别则很难从风险排序中得知。

3.2 基于模糊综合评价法的农地流转不同主体风险值测算

基于识别出的农地流出方风险、村委会风险以及农地流入方风险构建评价指标体系，根据确立的评价指标体系，结合相关专家的意见和建议将风险评价为高、较高、一般、较低、低5个等级。即V={很高，较高，一般，较低，很低}，评价等级如表4。

具体的权重值是用层次分析法计算得出(具体的计算过程此处不做罗列)，结果见表5。

表4 风险评价等级

评价等级很高较高一般较低很低等级分数100 80 60 40 20

表5 农地流转风险评价指标的权重和隶属度

一级指标Ui权重Ai二级指标Uij综合权重权重Aij隶属度很高较高一般较低很低流出方风险0.297 3“失地”风险0.172 80.571 80.20.40.30.10契约风险0.074 60.271 80.10.50.20.10.1收益分配不合理风险0.035 30.107 90.20.20.30.20.1政策信息传递不充分风险0.014 60.048 500.10.30.40.2流入方风险0.539 0政策风险0.143 70.267 70.40.30.20.10流转期限风险0.020 70.038 40.20.30.30.10.1自然风险0.042 60.079 00.30.30.20.10.1技术设备风险0.057 70.106 00.20.40.20.10.1市场风险0.274 30.508 90.50.40.100村委会风险-0.163 7管理风险0.122 80.750 000.20.30.30.2履约风险0.040 90.250 00.10.30.20.30.1

=(0.163 12， 0.391 05， 0.272 82， 0.125 34， 0.047 67)

=(0.414 11， 0.361 49， 0.152 95， 0.049 11， 0.022 34)

将风险评价集 V 带入，综合计算出农地流出方、村委会、流入方的整体风险得分，公式为Z=B×VT：

Z1=(0.163 12， 0.391 05， 0.272 82， 0.125 34， 0.047 67)×(100， 80， 60， 40， 2)T=69.9

Z2=(0.414 11， 0.361 49， 0.152 95， 0.049 11， 0.022 34)×(100， 80， 60， 40， 20)T=81.9

Z3=(0.025， 0.225， 0.275， 0.3， 0.175)×(100， 80， 60， 40， 20)T=52.5

根据评价结果可知，农地流出方风险得分69.9，在60～80分之间，风险等级处于一般和较高之间，说明农地流出方的风险较高； 村委会的风险得分52.5，在40～60分之间，风险等级处于较低和一般之间，说明村委会的风险一般； 农地流入方风险得分81.9，在80～100分，风险等级处于较高和高之间，说明流入方的风险很高。

3.3 评价结果分析

(1)农地流出方风险评价结果

运用模糊综合评价法评价出农地流出方风险值为69.9，风险程度较高。由于农地流出方的受教育程度多为初中及以下，该研究调查的311户流出方中， 71.1%的农户学历在初中及初中以下，他们对农地流转的相关法律和政策并不清楚，仅是从“经济人”角度出发，流出农地获取流转费用，很少考虑将农地长期委托给村委会后是否能收回的事情； 在流转过程中也没有途径得知农地流入方的经营收益情况，只能被动地接受签订流转合同时的流转费标准，而且他们对农产品市场并不敏感，有些人将农地委托给村委会流转后甚至不关心将农地流转给谁、流转后的用途，因此，在农地流转过程中流出方农户极易受到“失地”风险、契约风险、收益分配不合理以及政策信息传递补充分的风险。但是由于上海市属于经济发达地区加之其出台的各项针对流出方农户的优惠政策，使土地对于农民是保障作用大大弱化，虽然有政府各项社会保障政策的安抚，农地流出方本身的风险防范能力较低，因此他们面临的风险还是处于较高等级。

(2)农地流入方风险评价结果

农地流入方风险值为81.9，风险程度很高。根据风险矩阵对各风险因素的排序，农地流入方面临最严重的风险是市场风险。这是因为农地流转规模经营之后，就现实而言，规模经营并没有很好地平抑农产品市场价格非理性波动，反而有可能在一定程度上加剧农产品市场价格波动，从而给农地流入方带来巨大市场风险。但是由于自然、人为等因素导致农产品市场经常剧烈波动，遇到较好的行情收益不在话下，但是如遇行情不好的时候，加之流入方因自身经济情况缺少必要的设备和仓储用地，极易使农产品不能及时出手而积压在手甚至烂掉，最后很有可能血本无归。同时由于农地流入方多为受教育程度不高的农民，在购置相应设备、引进技术和购买农业保险方面都没有较大的远见，在经营过程中极易遇到各种风险的侵袭，再者政府对农地流入方的补贴政策是否能一直持续下去还未可知，导致农地流入方的风险等级很高，需要引起高度重视，因为一旦农地流入方在无法持续经营，农地流转将无法正常运转，这将给整个农村社会带来不小的危机。

(3)村委会风险评价结果

村委会风险评价值为52.5，风险程度一般。在上海郊区农地流转中，农地流出方委托村委会流转农地是主导模式，上海73.3%的农地流转率都是基于该模式下开展的，在这种情况下，村委会的角色就很特别，从法理上讲，村委会是农村自治组织，是可以代理承包户流转土地，但是在很多地方，农委会的力量非常薄弱，而在上海郊区，村委会同时承担着“准基层政府”的角色，是基层政府职能的延伸，农地流转的工作基本上都是通过村委会开展。随之而来的是村委会逐渐增加的管理风险和履约风险。流转前期，村委会要考察农地流入方的经营能力和经济实力，明晰是否能够承担大规模规模经营的资格； 流转过程中，村委会要对流入方的经营进行实时监督，对有些随意改变农地用途、乱用对地力损害较大的化肥农药的流入方进行相应的警告和处罚； 如果农地流出方和农地流入方发生矛盾纠纷，村委会还要负责出面调停，解决双方的问题； 流转后期，如果有流入方因为经营不善导致破产，无法承担对流出方的流转费用，则需要村委会负担这部分费用。但是村委会遇到风险，还可向基层政府寻求帮助，比如遇到流入方经营失败将流转费用转嫁到自身身上时，可以向镇政府申请财政拨款等。因此，虽然村委会在农地流转面临风险，但是其风险承受能力较强，致使其风险等级一般。

4 结论与讨论

4.1 结论

(1)基于农地流转中不同主体的视角，运用实地调查法，识别出上海市农地流出方主要面临“失地”风险、契约风险、收益分配不合理风险、政策信息传递不充分风险； 上海市农地流入方主要面临政策风险、流转期限风险、自然风险、技术设备风险、市场风险； 村委会主要面临管理风险和契约风险，构建农地流转风险清单。

(2)运用风险矩阵法、模糊综合评价法和德尔菲法对农地流出方、农地流入方、村委会的风险进行评价，评价结果为：农地流出方风险值为69.9，风险程度较高，需引起重视； 农地流入方的风险值为81.9，风险程度很高，需要重点关注，村委会风险值为52.5，风险程度一般，应及时对风险进行防范。

4.2 讨论

农地流转是多个主体共同参与的行为过程，上海涉农郊区的农地流转行为很活跃，相比较于全国其他农村地区而言，上海涉农郊区的农地流转表现出典型的“政府主导”特点，即村委会在农地流转中发挥了不可或缺的作用，因此，农地流入方、流出方以及村委会是最主要的利益主体。然而，利益与风险是共担的，在农地流转中不同的利益主体承担或面临着诸多风险。相比而下，农地流入方是风险的最大承受者，其生产经营活动受到国家、地方补贴政策、市场波动等诸多因素的影响，是最主要的利益获得者同时也是最大的风险承受者，应该考虑从农地流转市场培育发展的角度加强对农地流入方自身能力的建设，增强风险防范能力，同时从国家和地方层面出发，要合理制定农地经营的补贴政策并且确保政策的可持续性，这会在很大程度上规避流入方的经营风险。农地流出方在相对比较一致的流转方式下，农地流出方农户的流转意愿及获得的流转收入比较高，他们在农地流转中面临的风险相对比较明确以及“政府可控”，所承受的风险级别不是很高，应当着重构建城乡一体化的社会保障体系，增强流出方农户的法律和政策意识来防范风险。而在以委托村委会进行农地流转的模式下，作为农村自治组织的村委会也承担了很大的风险，对于这个主体的风险应当着重从制度建设的角度来防范，只有构建完善的农地流入、流出机制，规范的农地流转合同以及流入方准入和退出机制，才能有效推进农地流转的工作。

[1] 周博文． 农村土地流转中的社会稳定问题研究．科学发展·惠及民生——天津市社会科学界第八届学术年会优秀论文集，2012-12-25

[2] 刘勤． 社会风险视角下的农村土地流转以及制度构建．创新, 2012(1)： 113～117

[3] 蒋永甫， 张小英.农地流转主体的交易成本——基于种养大户、家庭农场、合作社及龙头企业的比较.学术论坛， 2016, 39(2): 43～48

[4] 谢舜， 周金衢.不规范合同的社会基础及运行机制——基于玉林市福绵区农村土地流转的实证调查.江汉论坛, 2013(11)： 134～138

[5] 黄忠怀， 邱佳敏.政府干预土地集中流转：条件、策略与风险.中国农村观察， 2016(2)： 34～44， 95

[6] 牛星， 吴冠岑.国内外农地流转的社会风险及治理研究综述.上海国土资源， 2017, 38(2): 64～69

[7] 牛星， 吴冠岑.供给侧结构性改革：农地流转市场发展的困境与出路——结合上海调研的思考.经济体制改革, 2017(3)： 75～81

[8] 窦松博． 农村土地流转中的风险管理研究．郑州：郑州大学， 2011

[9] 滕鹏， 宋戈，黄善林，等.农户认知视角下农地流转意愿影响因素研究——以湖北省京山县为例.中国农业资源与区划， 2017, 38(1): 89～95

[10]钱忠好． 农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析.管理世界, 2002(6)： 35～45

[11]贺雪峰． 论熟人社会的人情．南京师大学报(社会科学版), 2010(4)： 20～27

[12]孙小龙， 郭沛．风险规避对农户农地流转行为的影响——基于吉鲁陕湘4 省调研数据的实证分析．中国土地科学， 2016, 30(12): 35～45

[13]张守莉， 杨宁，边爽.土地经营规模对农户种粮收入的影响分析——以吉林省公主岭市为例.中国农业资源与区划， 2017, 38(9): 162～166