土地经营权抵押贷款试点运行的困境分析*——以黑龙江克山、绥滨、兰西3县实地调查为基础

刘兆军，李松泽，汲春雨

(1.东北农业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150030； 2.东北农业大学资源与环境学院，黑龙江哈尔滨 150030)

0 引言

随着要素市场化配置的推进，农地领域亟须建立起“把资产转换为资本的机制”[1]。土地经营权抵押作为该机制的有效实现形式，能够将僵化的农地资产转化为高效资本、为经营主体提供有效资本支持，已成为当前我国农地制度改革的重点。现实中，以法律授权试点地区开展探索、国家有关“两权抵押”等系列政策保障为基础，土地经营权抵押贷款实践越发活跃，截止2017年9月末，试点以来累计发放贷款448亿元，同比增长近3倍，抵押贷款模式更加丰富； 但在首轮试点期限届满后，试点推进不平衡、配套措施不到位、金融服务不深入等问题仍不同程度存在，特别是体制机制的工作创新仍有待深化[2]。在此背景下，加快创新土地经营权抵押贷款的体制机制，成为试点期限延长1年后亟待跟进的重要议题。农业大省黑龙江的抵押贷款试点实践具有重要示范作用，更需积极对其进行经验总结、揭示共性问题、探究完善对策，从而为我国土地经营权抵押贷款制度建设提供积极思路，文章由此展开。

学界针对试点抵押实践的研究主要体现在微观因素分析和宏观制度构建等方面。相关研究分别运用Logistic、Logistic-DEA、Probit、Logit 等多种模型方法，分析抵押参与主体、供需状况、土地规模、收入水平等因素对农户需求、参与意愿、融资效果等方面的作用，一定程度反映出了影响因素的差异性、相关性和农户满意度[3-7]； 有研究从抵押制度的总体设计出发，分析权利性质、主客体内容、风险控制等关键问题，提出了法律保障、风险缓释、贷款辅助等完善对策[8-11]。前人的研究较科学进行了适度定量分析和制度评价，一定程度上通过学理分析反映了研究试点地区的特定问题，但结合运行现实对试点地区实践问题的剖析仍有不足，特别是以省域典型的抵押贷款实践为基础对有代表性的省域共性问题进行研究尚未跟进。

鉴于此，该文基于黑龙江省绥滨、兰西、克山3个国家级土地经营权抵押贷款试点县的调研访谈所获取的一手资料，通过对比分析3县的抵押贷款模式，概括面临的突出共性问题，并对首轮试点期3县抵押贷款政策进行评价，反思土地经营权抵押贷款政策执行中的偏差，以期为新一轮试点期的土地经营权抵押贷款制度完善形成有益对策。

1 试点县土地经营权抵押贷款的基本模式

1.1 克山县土地经营权抵押贷款模式——四权结合

克山县在2010年便被省政府确定为农村土地承包经营权抵押贷款试点县，开展抵押探索较早，具有较好的实践积累。同时，该县作为国家重要商品粮基地，通过培育、扶持农民专业合作社特别是农机合作社推进农业适度规模经营，形成了明显的特色； 农民流转土地及参与抵押的热情很高，这些条件为土地经营权抵押贷款提供了良好基础，使之进入到国家级农村改革试验区、国家土地经营权抵押贷款试点的行列中。

为构建符合当地实际、契合现代农业发展要求、与现实生产力相匹配的抵押贷款模式和路径[12]，克山县结合当地农业发展模式与国家农地抵押贷款要求，通过与多类型农业贷款机构密切合作，拓宽抵押物范围创新抵押模式，相继出台了《克山县农村土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》、《克山县农村土地经营预期收益权抵押贷款管理暂行办法》、《支持农民财产权益抵押贷款实施意见》、《克山县农村集体机动地抵押担保管理暂行办法》，开创了包括土地承包经营权、预期收益权、农民财产权和集体机动地担保抵押贷款的“四权结合”抵押模式，丰富了抵押品的类型，使一直困扰农业经营主体缺少银行认可抵押物的这一难题得到有效解决。同时，为推动抵押贷款顺利开展，当地政府不断完善服务体系，组建县、乡、村三级土地流转服务中心，提供信息、开展评估，建立电子信息录入系统，成立农村金融服务合作平台和全省首家农村信用信息中心，并提供财政贷款补贴和风险缓释基金等保障。2016年，克山县金融机构已累计投放土地经营权抵押贷款9.19亿元，累计抵押土地面积近7.91万hm2，占全县耕地面积的39.3%[13]。银行贷款利率相继下调，降幅最大的信用社与2012 年相比，利率降幅达4.21%，如建设银行为仁发合作社提供贷款年利率仅为6.9%； 还将以往春贷秋还改为还款期延长至18个月。截止2017年底，农村信用合作联社等8家金融机构累计办理四权抵押贷款17.3亿元，其中土地经营权抵押11.2亿元。

总体上说，这种资金融通成本较低、服务保障体系较健全的贷款模式得到了经营主体和金融机构的认可，符合主体需求、安全稳定的克山县土地经营权抵押贷款模式作用越发明显。

1.2 绥滨县土地经营权抵押贷款模式——直接设定

绥滨县于2016年启动了土地经营权抵押贷款试点工作，为充分体现土地经营权的担保价值，探索直接将此项权利设定抵押的方式，推出“土地承包经营权抵押贷款”、“流转土地经营权抵押贷款”、“农户互保+经营权抵押贷款”、“农户联保+经营权抵押贷款”等不同形式，当年发放贷款4.3亿元[14]。

该县通过3个方面推动农村土地经营权抵押贷款有效实现。

第一，客观评价土地经营权价值，尊重专业科学人员评估的同时吸收采纳当地农户与实务人员意见。具体方法是由乡(镇)土地流转服务中心、金融部门、村级服务站、群众代表共同出具农村土地流转价格评估报告，土地经营权抵押价值的评估应充分考虑承包经营权价值、租金实际支付剩余期限、流转价款、支付价款和地面作物的预期收入等各方面因素。

第二，合理界定土地经营权抵押贷款对象与贷款发放条件。贷款对象主要是农村集体经济组织的自然人或农民专业合作社。抵押借款主要用于农业生产、农业生产机具、运输工具和生产配套设施、农产品经营加工、农业休闲等农业产业、土地承包费用的支付等。其次，科学设定土地经营权抵押贷款发放条件，明确5个问题后方可在土地经营权上设定抵押：是否具备持续生产能力的农业种养业、现代休闲农业及其他符合抵押条件的高效设施农业项目； 是否土地承包或土地流转程序合法、行为规范； 农地经营者是否改变土地的农业用途； 贷款项目是否是参加农业政策性保险的产业； 抵押农地的土地经营权是否符合抵押登记的条件。

第三，严格规范土地经营权抵押贷款操作流程，方便土地经营权抵押贷款主体熟悉贷款过程明晰贷款要求。依托土地流转服务平台开展登记服务， 5hm2以下土地经营权贷款抵押由乡镇负责办理登记； 5hm2以上由县土地流转服务指导中心办理登记(图1)。

图1 绥滨县土地经营权抵押贷款操作流程

1.3 兰西县土地经营权抵押贷款模式——扶贫关联

兰西县作为土地经营权抵押试点县，具有自身的特殊性，即仍是国家级贫困县，脱贫形势严峻。该县土地经营权抵押贷款试点工作开展较晚，取得成果不多，仅通过制定《兰西县农村土地经营权管理办法》对农地抵押贷款进行大体规划，通过入村对普通农户走访调查得知，农户向金融机构申请贷款的抵押物大多为农房，有农户指出以土地经营权向金融机构申请贷款门槛很高，因此对于土地经营权抵押既不了解也不敢尝试。与此同时，当地耕地以旱地为主，土地流转价格较低，导致抵押品价值不高，也是造成土地经营权贷款难的重要原因。自2016年以来，当地农村信用联社、农商村镇银行、邮储银行、农业银行兰西支行等4家金融信贷部门开展此项业务，累计发放土地经营权抵押贷款仅1.11亿元[15]。

随着2020年全面建成小康社会时间节点的不断迫近，精准扶贫工作面临巨大压力，当地农业经管站和扶贫办结合实际，与农村信用联社合作创造了扶贫土地抵押贷款模式“一扶多”。顾名思义即一个新型经营主体帮扶多个贫困农户，其具体做法是金融机构以每户贫困户5万的标准向新型经营主体发放贷款，抵押物为农户的土地经营权，其贷款利息由政府贴付，新型经营主体与贫困户签订合作经营合同，农户以土地入股的形式参与企业经营与管理，享受不低于入股资金10%的年最低分红。通过“一扶多”，新型经营主体可以充分利用农户手中的闲置资本扩大生产规模，并解决农户自主经营能力低、创收能力弱的难题。“一扶多”将金融扶贫与土地经营权抵押贷款有机结合，满足规模经营主体贷款需求，积累宝贵土地抵押经验的同时，变过去直接救济的“扶贫输血”，为产业发展的“扶贫造血”。正如获得了全县第一笔“一扶多”农地贷款的兰西县东圣民猪养殖场负责人马永峰所言：“一扶多兼顾了政府、金融机构、新型经营主体和贫困户各方利益，为农村企业和贫困农户共同发展创造了机遇。”

2 土地经营权抵押贷款试点运行中的现实困境

2.1 抵押贷款发展不均衡

从该文的分析不难看出，试点县间的土地经营权抵押贷款实践落实程度存在一定差距。克山县的“四权结合”抵押模式，构建集三级流转服务中心、土地流转服务平台、区域信用等级评价系统、风险分担机制的农地抵押贷款保障体系。绥滨县认真贯彻中央与黑龙江省土地经营权抵押贷款理念，扎实推进土地经营权抵押贷款基础性工作，并制定规范有效层层衔接农户贷款流程，满足农户融资需求的同时缓解金融机构对涉农贷款风险过高的担忧。而兰西县政府的土地经营权抵押模式却仅限于形式探索，没有建成行之有效的农户抵押贷款规程与保障体系，县内农户对土地抵押贷款存在抵触，推广效果不佳，仅在新型经营主体抵押贷款和“一扶多”扶贫土地抵押贷款上有所建树。克山县与兰西县在农地贷款总量上的对比更能说明问题，克山县全县累计发放“四权”抵押贷款超过40亿元，仅2015年建行向仁发合作社提供贷款额度就达1 亿元，而2016年至今兰西县4家银行的农地抵押贷款总量不过1.1亿元。从中可以发现虽同属国家级土地经营权抵押贷款试点县，但抵押贷款的运作水平却差距极大。而试点县土地经营权抵押贷款实施差距的不断扩大，必将使土地经营权抵押试点开展的政策效果大打折扣，也会对土地经营权抵押贷款实践经验积累和模式推广造成阻碍。

黑龙江省内3个试点县土地经营权抵押贷款实践存在差距的原因是多方面的。首先，农地质量、规模化经营水平是影响土地经营权抵押能否顺利开展的重要因素，基于边际成本和风险控制方面的考虑金融机构更愿意给具有一定土地规模和农地质量高的经营主体提供农地经营权抵押贷款。但决定抵押贷款试点成败的关键却是政府态度，即当地主管部门能否有效把控土地经营权抵押贷款的实施力度。政府部门如在试点实践中带有明显政治意图，即考察与审核土地经营权抵押贷款申请时，过度关注如何快速建立政绩效果与回应上级部门政策要求，而非建构安全公平的抵押贷款环境和快捷有序农地贷款审批流程，就会导致土地经营权融资贷款“形象工程”、“垒大户”现象频发，土地经营权抵押试点实践流于形式，政策释放积极效能减弱。也不能对农业经营主体融资困难冷眼旁观，金融机构农地贷款宣传力度不足，使得辖区内缺少首批获得土地经营权抵押贷款的农户，导致辖区农地抵押贷款环境差。事实上，政府和金融机构不论对土地经营权抵押贷款过度投入还是不予关注，从长期看对土地经营权抵押的发展都是不利的。

2.2 抵押权利客体存在混淆

国务院推进本轮试点的主要目的是加速对承包土地的经营权抵押贷款工作的经验积累，衔接现阶段我国正在进行土地承包权与土地经营权相分离的农村土地权利制度改革，为下一步放活农户手中财产性权利、推广承包土地经营权抵押贷款模式做铺垫，所以中央政策文件一再强调农地抵押实践的权利客体应是承包土地的经营权[16]。然而试点县抵押实践却频繁出现以土地承包经营权为抵押客体的贷款实践。由于目前“三权分置”制度仍在政策引导、学界讨论时期，未进入修改立法和正式实施阶段，土地经营权还只是学术上的名词。并且试点县土地承包经营权确权工作虽已接近尾声，但颁证还未完成，下一步土地经营权证书的制定和颁发工作何时开始更是遥遥无期，如果当前实践以土地经营权作为抵押物，金融机构在实际操作中将无法完成法律意义的抵押程序[17]。另外政府相关工作人员对“三权分置”的概念和农地权利分离的意义理解模糊不清，认为承包土地经营权抵押与土地承包经营权抵押并无区别的普遍存在，开展土地抵押针对性实践工作意愿不强，对农户宣传土地权利制度改革的工作落实不到位。以上原因共同导致现阶段土地经营权抵押贷款很大程度上是以土地承包经营权为抵押物的贷款。

土地承包经营权是一种复合型的土地权利，其涵盖农户承包及经营土地的所有权利，以土地承包经营权证书进行地权抵押贷款风险极高且易产生纠纷，并与我国农村权利制度改革方向相悖[18]。因此试点地区如继续以土地承包经营权为抵押对象进行贷款实践，不但无法达成中央对于本轮试点完善土地经营权抵押贷款制度、积累经营权抵押贷款实际操作经验的期许，还有可能使土地经营权抵押实践误入歧途。

2.3 价值评估限于表面

抵押的核心理念是以抵押财产的价值保证债务人对其债务的履行，抵押财产价值评估是否准确涉及借贷双方核心利益，所以任何抵押都涉及抵押财产价值的评估[19]。目前学术界大多认为土地经营权的价值应是土地流转价值与土地经营价值的有机结合。然而，试点地区对于土地经营权价值的评估手段相对匮乏，评估机构专业程度不足(表1)。基本是由乡镇土地流转部门、金融机构、村级服务站、农户代表所组成的评估小组，经协商后对抵押土地当年流转价格确定后乘以扣除当年后的土地承包经营权年限，并没有考虑农地固有的生产价值。其实质是评估小组对当地块土地经营权明年流转价值的预估。绥滨县、克山县虽制定了承包经营土地预期收益权抵押价值评估机制，但与绥滨县经管站工作人员交谈中了解，考虑到土地经营权预期收益权抵押的风险过高所以并未实行，而克山县的土地经营权预期收益权抵押的种植面积必须在133.3hm2以上，且需符合经营主体已在工商部门注册登记且自有资金不低于30%等条件。普通农户土地经营权抵押贷款根本无法触及。这样虽有利于金融机构管控贷款风险，便于土地经营权抵押权实现时对土地经营权的及时处置，但却在一定程度上降低了土地经营权的抵押价值。

表1 克山、绥滨、兰西3县土地经营权价值评估模式

县名土地经营权价值评估承包土地经营权预期收益权评估克山县乡镇土地流转服务站评估,土地经营权价值不超过年租地平均收益×经营期限+土地上种养物价值的70%乡农经管理部门会同银行信贷部门、村委会组成评估小组评估后报送县农村合作经管总站进行审核。价值认定原则为耕种农作物品种总面积×近3年单位面积平均产量×近3年单位产量平均价格绥滨县乡镇土地流转服务中心、村级服务站、金融部门、群众代表共同参加评估确认。依据粮食市场销售价格及近3年土地流转价格预估土地经营权价格的70%农户(种植面积在50hm2以上),向村土地流转服务站提出贷款申请,由乡镇政府、金融机构等组成的评估小组进行综合评估确定基价,并出具土地预期收益评估报告(评估以667m2为单位; 有效期为1年)及评估意见。(并未实现)兰西县兰西县土地经营权评估价值标准为土地所在区域当年土地单位面积流转价格×面积×扣除当年的剩余经营年限×66.6%没有制定与执行

2.4 扶贫抵押成效受限

兰西县本着“政府协调、部门参与、银行支持、政策保障、贫困户受益、多方共赢”的原则，创造性地推进“一扶多”扶贫贷款模式，政府获得声誉、银行获得利息、企业获得资金、农户获得实惠，自推行以来受到社会各界广泛关注和一致好评，但看似完美的土地经营权抵押金融扶贫模式，其实暗藏不可持续性。首先，尽管名义上贫困户以土地经营权向银行申请贷款，然后将所贷全额入股新型经营主体，但据该研究实地调研了解银行抵押的并不是贫困户的土地经营权，而是新型经营主体厂房以及其所利用的集体经营性用地。金融机构的这种做法主要基于两点考虑，第一，贫困户经济状况极差，土地是其唯一的经济来源，如果以其农户的土地经营权为抵押物进行贷款，一旦贷款无法偿还，那便涉及处置贫困户的土地，这是政策和实际都无法容忍的。第二，贫困户一般思想固化，对于抵押其土地经营权入股发展合作经济，共同承担企业经营的失败风险是绝不会同意的。所以事实上农户根本没有注入任何资金与劳动力，仅是成为企业得到一户5万扶贫贷款的形式上顶名，新型经营主体也只是借助“一扶多”模式便利企业融资并获取政府贴息。其次，“一扶多”贷款的实现是必须建立在政府有充足的扶贫和财政资金基础上的。例如，按照一户5万元贷款，银行贷款利率7%计算，政府要为每户贫困户贴息3 500元，而国家规定的贫困户脱贫线也不过年收入3 416元，这会给当地财政造成严重负担，受财政资金限制，当地政府根本无法为所有贫困农户提供扶贫贷款，故“一扶多”农地抵押贷款仅限于小部分贫困农户，无法大面积推行。综上所述，“一扶多”贷款模式虽起到了一定积极作用，但其实质效果与持续性仍有待考量。

3 土地经营权抵押贷款试点的完善建议

3.1 均衡开展试点工作

国家为保证土地经营权抵押贷款制度构建充分考虑所有地域的实践情况，在抵押贷款试点县选定中坚持全国均有分布、农业经济发展水平各异，造成有些农业基础弱、抵押经验少的试点县土地经营权抵押贷款实践落实难度高，但试点县面对国家赋予的任务不能畏难而退。上级政府也应重点帮扶土地经营权抵押贷款实践情况较差的试点县，帮助其尽快建立安全有序、实施顺畅的土地经营权抵押贷款制度。与此同时，农地抵押贷款试点工作应重点关注于建立公平的土地经营权抵押贷款制度环境，保证普通农户能获得与规模经营户同等的土地经营权贷款融资服务，不追求贷款数字，不搞形象工程，以接地气、见实效的工作原则推进土地经营权抵押实践。

3.2 加快权证办理发放

在目前开展的土地经营权抵押贷款试点和确权颁证工作中，必须秉承坚持所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分置”改革目标，区分土地承包经营权与承包土地经营权的权利内涵，明确土地经营权的抵押客体地位，使农地抵押权利具有清晰的产权归属，这些是试点县政府应重点贯彻的方面。建议试点县于2017 年底土地承包经营权颁证工作正式完成后，随即开展土地经营权证书的制定与颁发，为土地经营权抵押借贷双方实现完整有效的贷款法律程序提供基础。现阶段，农地抵押贷款应以乡镇农地流转服务中心临时开具土地经营权所有证明为土地经营权抵押证书，并在土地抵押贷款完成后在土地承包经营权证书中注明土地经营权已抵押，从而解决金融机构农地抵押贷款时的无证难题。

3.3 完善价值评估机制

土地经营权抵押贷款制度的正常运行是农户从金融机构获得贷款后，投入农业生产，以农业生产中获取的经营收益来偿还银行贷款，因此在正常情况下，土地经营权抵押评估价值应是土地的生产经营收入。然而在试点实践中，由于缺乏专业的中介评估机构，土地经营权抵押价值往往遵从金融机构意愿，由土地经营权预估流转价格决定，但土地经营权流转价格与土地经营权经营价值并不等同。解决问题最好的办法就是引入包括专业机构、本村农户代表等共同参与的土地经营权价值评估机制，以解决专业评估难以获得，或获得成本高的难题，建议由政府出资建立土地经营权评估机构，聘请相关专家培养专业人员，待发展成熟后转换为自负盈亏的服务型组织。

3.4 明确抵押法律地位

归纳土地经营权抵押贷款实践所面临诸多困境，其根本原因在于当前承包土地经营权并非成熟抵押品，由此，真正解决问题须从构建土地经营权抵押价值入手。首先，国家应尽快修改《物权法》、《担保法》等制约土地经营权抵押贷款的相关法律，从国家高阶法层面赋予土地经营权抵押地位，为农地抵押提供法律保障。其次，金融市场和机构对土地经营权抵押价值的认可程度，取决于农地经营收益稳定性和经营权流转市场认可度。政府应着力推进土地整治，加强农村公路、高标准农田建设，以保证农户农业经营和农产品市场价格的稳定性，并尽快建立各省乃至全国统一的土地经营权流转市场，降低银行处置土地经营权风险。确保土地经营权抵押功能有效实现。

3.5 加强政银紧密合作

土地经营权抵押贷款制度的构建是一项系统性工程，抵押贷款试点区域政府部门独木难支，需展现金融部门与行政机构之间合力。金融机构应结合自身优势，加强对土地经营权抵押贷款试点工作支持力度，在总行层面给予土地经营权抵押贷款试点地区人力、物力、利率优惠等方面的资源倾斜。金融机构也应适度调节以利益为导向的经营模式，积极寻求承担社会责任与降低金融风险的平衡点，效仿美国CRA 制定我国农村再投资法案[20]，创新土地经营权抵押贷款金融产品、简化涉农贷款套餐和流程，在维持“保本微利”运行前提下提供最优质的土地经营权抵押贷款金融服务，积累实践经验，推广农地抵押贷款的可持续发展模式，让金融之水“精准滴灌”土地经营权抵押贷款发展。

3.6 满足普通农户需求

由于新型经营主体与普通农户在自有资金和信用评级方面存在先天差距，造成普通农户获取土地经营权贷款成本高且几率低[21]。一般农户的土地经营权抵押贷款权益能否得到保障，不仅是洞察承包土地经营权抵押贷款试点制度成功与否的关键，还是农村土地权利制度改革的初衷。政府财政部门应建立专门针对小农土地经营权抵押贷款的风险防范基金，当发现农户存在因客观不可抗因素导致的还款重大困难时，及时提供相应帮助。金融机构亦应该设立专门针对普通农户土地经营权抵押贷款的绿色通道，简化贷款流程与明晰套餐设定，提供与规模经营主体平等的抵押贷款机会，让普通农户真正体会到国家土地经营权抵押贷款所释放政策红利。

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