监察委员会改革背景下对检察权的再审视

文/刘　贤

刘贤 中国政法大学刑事司法学院刑事诉讼法学硕士研究生

检察权是现代刑事诉讼中检察院的一项重要职权。检察权与司法权相比，前者具有明显的行政性。检察权与法律监督权相对应，两者是检察院职权的重要组成部分。随着监察体制改革的进行，检察院的职权面临着重大调整。通过对检察权性质的厘清，与监察权、法律监督权形成对比，明确检察权的概念和内涵，旨在为检察制度进一步发展提供方向。

根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称刑诉法）的规定，检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是法条和相关司法解释并没有对检察权的定义作出进一步解释。1996年刑诉法修改，检察权正式进入到刑诉法条中。

随着检察制度、检察权在我国的深入发展，关于检察权的学术成果也越来越多，但是，对检察权的讨论主要都集中在检察权性质的争议上。这并不是说性质的讨论无关紧要。恰恰相反，深入分析检察权的性质，能够保证更准确地对检察权下定义。

那么，什么是检察权？这与刑诉法第8条检察院法律监督权的关系是什么？这个问题在学术界一直没有达成共识。随着监察委员会的正式成立和新一轮司法改革的日益深入，检察院的职权发生了很大的变动。对检察权的准确定义有利于司法改革的深入发展和检察制度的进一步发展。厘清检察权的定义和性质，有助于为刑诉法新的修改提供方案，明确划分检察院和监察委员会之间的职权界限。

检察权的立法历史

我国在新民主主义时期就已经建立了人民检察制度。1934年《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》制定完成并公布，在此基础上制定了《裁判部暂行组织及裁判条例》。但是当时检察院的组织体系并不是与法院并列，而是裁判部（也就是当时的法院）的一个组织部分，并不具有独立性。新中国成立后，检察制度的发展艰难曲折，文化大革命时期，砸烂公检法，检察制度更是被极大破坏。总的来说，检察院诉讼职能和监督职能在几个法律文件中都有不同程度的发展。改革开放新时期，随着党中央将工作重点转移到现代化建设中来，立法工作重新步入正轨。1954年新中国第一部宪法第81条中清楚地表明了检察院行使检察权。1982年宪法第131条明确规定了人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。新修宪法沿袭了1982年宪法有关检察权的规定。但是1982年宪法对检察权的规定完全不同于之前。第一部宪法从中央和地方两个层次规定了检察权的行使：最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。从两个新旧法条的对比中我们可以看到，1954年宪法对检察权的规定偏重于监督的性质，强调检察院发挥监督职能，完善我国的监督体系。但是现行宪法对检察权的规定更加侧重于强调检察权的独立行使，不受外界干扰。

1979年制定的新中国第一部刑诉法并没有检察院检察权的规定。1996年第一次刑诉法修改时，将检察权正式规定在刑诉法中。2012年刑诉法第二次修改，在条文号和内容上都没有任何修改。检察权入法的历史相对比较长久，但是关于检察权的定义和内涵不仅在法律文本上没有体现，在学术探讨中也很少体现。20世纪末由刑诉法第二次修改引起的关于检察权的学术争锋也集中体现在检察权性质的讨论上，对检察权的定义没有过多的涉及。

四种性质学说的争论

20世纪末对检察权性质的讨论总的来说主要有四种观点。第一种就是检察权的性质是行政权，理由就是检察院内部的运行机制以及检察官上令下从的司法效果。一个很明显的例子就是检察院起诉或者不起诉决定的作出程序。根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第376条第一款的规定，办案人员对案件进行审查后，应当制作案件审查报告，提出起诉或者不起诉以及是否需要提起附带民事诉讼的意见，经公诉部门负责人审核，报请检察长或者检察委员会决定。同时第三款规定，检察长承办的审查起诉案件，除本规则规定应当由检察委员会讨论决定的以外，可以直接作出起诉或者不起诉决定。从中可以看出，审查起诉的结果完全是首长负责制，办案人员更多的像是资料收集员，体现出了完全的行政性。将检察权的性质定位为行政权并不影响检察权功能的发挥，而且有利于明确检察院在刑事诉讼中的工作重点。侦查和公诉工作的依法有效进行，不需要赋予其过多的权力，相反，更多的需要把权力关进制度的笼子里，而司法权则不然，为了保证法官的中立裁判，需要赋予法官很多职业特权。检察院是刑事诉讼专门机关中重要的一环，很关键的作用就是充分地实施检察权，发挥控诉职能，这样才能够保证刑事诉讼合理有序地进行。

第二种观点是检察权的性质是司法权。理由是：刑诉法第5条是关于审判权和检察权的规定，这里不仅仅是审判权独立，检察权也独立行使，检察权与审判权具有相似性，两者应该同属于司法权。这种观点有失偏颇，两者的独立程度并不相同。人民法院以审级独立的方式依法行使审判权，并且不断地向更高程度独立发展，比如合议庭独立，而人民检察院以系统独立的方式依法独立行使检察权。有学者认为司法权应该与裁判权相联系，司法权往往被直接称为司法裁判权。刑诉法规定了检察院有作出不起诉决定的权力，四种不起诉决定分别是法定不起诉，酌定不起诉、证据不足不起诉，附条件不起诉。但是四种不起诉中，并不是都具有裁判性质。法定不起诉和证据不足不起诉的情况在侦查阶段出现时，公安机关有权作出撤销案件的决定，这个决定从性质上说与不起诉的决定没有区别。酌定不起诉的决定和附条件不起诉的决定在一定程度是体现裁判权的性质，但是这种裁判权自由裁量的程度却非常低，公安机关在行政处罚时也享有一定程度上的裁量，但是目前我国学界对公安机关行政权的性质定位没有争议。司法权具有终局性、独立性、中立性，消极性，被动性，但是就侦查、公诉、法律监督这三大检察院职权来说，显然与司法权完全背离。所以笔者认为检察权的性质更多地体现在行政性，而不是司法权。单纯地从检察长与法院院长的产生方式相同就认为检察权与审判权同属于司法权的观点逻辑上存在矛盾。

第三种观点认为检察权具有双重性质，既具有行政权形式，也具有司法权性质。这种观点看似很有道理，是对检察权进行了全面的总结，但是重点却不突出，不能更好地理解检察院的职能，有和稀泥的嫌疑。

第四种观点是检察权就是法律监督权。这种观点有很多学者认可，因为从宪法的角度来说，检察机关被定位为法律监督机关，是我国监督体系中非常重要的监督主体，1954年宪法第81条就是对检察权的规定，而且从法条的表述上来说，检察权就是法律监督权。将检察权定义为法律监督权的基点在于中国特色社会主义的职权划分。世界上大部分国家把检察官的职能定性为公诉，享有法律监督职权的检察官只是少数。英美法系设置检察官主要是给政府提供法律咨询意见，负责少数刑事案件的起诉工作。大陆法系的国家实行的是国家公诉主义，检察官负责所有刑事案件提起公诉的工作。所以法律监督权很难从比较法的角度获得支持的依据，应该根据我国特色的政权机构来讨论。认为检察权的性质就是法律监督权，这种观点潜意识里将检察权的定义概括为检察院的职权。这种将检察院职权和检察权划等号的观点显得过于简单，而且从某种程度上说，这样的定义失去了学术研究的价值，不能更好地为检察制度向更深层次的发展提供学术支持。笔者认为检察权不应该定位成法律监督权。检察权和法律监督权是两个平行的概念，不是包含与被包含的关系。首先，检察权如果包含了法律监督权，那么我国的检察权制度就失去了与世界主要国家学术对接的机会；其次，根据我国控辩审的刑诉结构，法律监督权在刑事诉讼结构中没有立足之地，所以法律监督权是在刑诉结构之外赋予检察院其他的职权，不宜与检察权混为一谈，两者性质和立法意图并不一致；第三，根据刑诉法第5条和第8条的规定，检察权和法律监督权是两个不同的概念。第5条规定检察院独立行使检察权，第8条规定检察院享有法律监督权。如果检察权和法律监督权混为一谈，那么刑诉法两个条文之间就存在逻辑矛盾，内涵重叠，第5条的内容包含了刑诉法第8条的规定，无需另行强调。

综上所述，关于四种观点的争论，笔者支持第一种观点，即将检察权定位为行政权。对其他三种观点的否定，需要作出一点解释：检察权的内涵不应该包括法律监督权，但是法律监督权也同样是检察院法定职权之一，不能将检察权和检察院职权混同。至于检察院是否应该在刑事诉讼过程中享有法律监督权这是另一个问题，不是文章的中心，所以不再赘述。有学者认为将检察权定位成行政权是对西方法律成果的简单移植，不符合中国特色社会主义法律体系建设，不符合我国司法权结构的二元化构造。这种观点难以令人信服的地方在于，它抛弃了刑事诉讼的基础法理，没有对司法权进行合理的解释，仅仅以“特色”和中西政权结构的差距来否定学术观点。

检察权概念的应有内涵

刑诉法第3条是对刑事诉讼专门机关职权的规定。根据这一条规定，检察院主要负责检察、批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉。检察这项职权在刑诉法中没有特别解释，根据现代汉语的理解，检察就是指检审被检举的犯罪事实。所以这并不是一项实权，还需要后续的法条解释赋予其内涵。批准逮捕是侦查阶段检察院对公安机关执行逮捕的严格把关，检察院自侦案件随着监察委员会成立，余留案件范围尚不明确，但是可以肯定的是，自侦的权限大幅度弱化，刑事诉讼规定了五个阶段，每个阶段就是一层一层的过滤机制。自侦案件的存在，使得职权犯罪侦查和起诉在一个机关手中完成，这实际上并不符合国际趋势和刑事诉讼的原理。检察院的第三项职权就是提起公诉。从国际范围来看，检察机关设立的初衷和地位就是公诉机关，代表国家向法院提起公诉。通过对刑诉法第3条检察院职权的分析，我们可以看出，刑诉法没有将检察院的法律监督权放入第3条中，所以检察院一共有五项职权，分别是：检察，批准逮捕，检察机关直接受理的案件的侦查，提起公诉，法律监督。

检察权内涵的界定，与检察院职权挂钩。根据本文第三部分的论述，我们将检察权定位为行政权，而不是司法权或者法律监督权。从世界主要国家的刑诉法中看，批准逮捕的权力一般都是归司法机关负责，比较常见的是由法院预审法官来负责审前羁押的批准，检察院批准逮捕的职权设定主要是对公安机关办案质量进行事前审查，目的是对公安机关限制人身权利形成制约。对检察权内涵的界定应该从立法目的出发，批准逮捕的权力是符合控诉职能的发挥的，其属于检察权的职权范围。随着自侦案件的范围急剧变小，检察院的这项职权没有再讨论的必要。剩下的就是公诉权，这是检察权的主要内容。公诉权的产生，是现代刑事诉讼模式的重要成果。检察机关代表国家追溯犯罪，相当于一方当事人地位，追究犯罪，但是并不享有最终的裁判权，从而有效地保护人权，特别是被告人的合法权利。

检察权与监察权的争锋

检察权和监察权的争锋伴随着监察体制改革的发展而产生。监察制度自古有之，御史台、督察院负责监察百官是中国古代政治制度的重要组成部分。检察权是随着近代国门打开，学习西方文明的结果，我国刑事诉讼结构也正式抛弃了纠问制的古代传统。监察委员会成立之后，检察权和监察权同时出现在刑事诉讼过程中，那么检察权和监察权的侧重点有什么不同呢？根据刚刚出台的《中华人民共和国监察法》，监察委员会在刑事诉讼中的主要职权是调查职权犯罪案件。根据监察法第47条第二款的规定，对监察机关移送的案件，人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。可以看出监察委员会参与了职权犯罪案件的侦查阶段，没有涉及到刑事诉讼的其他阶段，检察院享有对职权犯罪案件法定的提起公诉的权力。从这个角度来说，我国检察院仍然是同大陆法系的国家一样，享有完整的公诉权，检察权没有从检察院分离出来。所以，检察权的侧重点是刑事诉讼中的审查起诉阶段，监察权则主要体现在刑事诉讼中的侦查阶段，分工负责，相互制约。

随着新一轮司法改革的进行，检察院的职权发生了重大改变，其中改变最明显的莫过于检察院自侦权限的削弱，整个检察系统都弥漫着低迷的气氛。这种现象产生的根本原因就是检察院过度地倚重自侦权限，并没有充分地发挥检察权和法律监督权。监察委员会拿走检察院职权犯罪案件，正是检察院正视检察权和法律监督权，充分发挥职能的良好契机。检察权的主要内涵公诉权，是刑事诉讼中的重要环节，是监督公安机关、监察委员会办案质量的监视器。这项改革有利于检察院集中精力审查犯罪事实，提起公诉，追究犯罪。

检察权与法律监督权的讨论

新中国法律体系建设初期，全面学习前苏联，刑事诉讼的体例和内容大部分都是学习前苏联的结果。列宁反对西方三权分立的政治结构，提出了法律监督的思想，通过法律监督机构的有效监督以达到机构间权力平衡的作用。所以我国检察系统自建立之日起就有法律监督权，甚至一度有学者认为，检察权就是法律监督权，也就是第三部分检察权性质的讨论。

检察权和法律监督权的相同点就是都具有很明显的行政性。法律监督权行使的重要方式之一就是提出纠正意见。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第580条是关于法律监督权的规定。当检察官在庭审过程中发现法院有程序性错误时，需要报请检察长，以检察院的名义向法院提出纠正意见。这样立法程序否定了检察官的在刑事诉讼中独立自主的地位，很难有效提高检察官办案的积极性，突出地体现了法律监督权行政性的一面。

西方政权结构的基础是三权分立，并不单设监督部门，要求的是各个部门之间的平衡制约。所以，西方检察系统没有法律监督的权力，仅仅是提起公诉和法律咨询。从我国检察权和法律监督权的设置上看，两者也有很大不同。第一，检察权来自于刑事诉讼中控辩审的三方结构，检察院和被告人同处当事人地位，法院居中裁判，这个结构中的三方是相互牵制的，检察院享有追诉权，被告人享有辩护权，法院裁判必须依靠双方证据。但是法律监督权则不然，其结构设置类似于一个箭头，是单方面的追究。比如检察院对公安机关的立案监督，检察院处于主导地位，在监督过程中，公安机关没有对检察院形成任何制约和监督，只是被动地接受结果。再比如在庭审过程中，检察院行使检察权，向法院提起公诉。这个过程中，检察院对法院裁判结果的制约是有抗诉的权力，法院对检察院的制约是败诉风险，这种制约是相互的。但是当庭审中出现程序错误时候，检察院行使法律监督权，向法院提出纠正意见时，法院并没有对等的权力。第二，法律监督权和检察权在我国的发展程度不一样。检察权是刑事诉讼控诉的主要体现，在刑诉法和相关解释中有着详细的规定，法律监督权则不然。法律监督的规定大部分都是停留在构想阶段。比如四个特殊程序中，只有强制医疗案件和违法所得没收程序中规定了检察院实施法律监督权，但是对监督方式和内容没有规定。另外两个特殊程序中没有出现法律监督的字样。所以法律监督权尽管从新中国成立就开始出现，但是其监督的程序设计非常薄弱，很难落实到实处。第三，两者的适用范围并不相同。检察权主要是出现在刑事诉讼当中。除了一些特殊的公益诉讼案件，检察院在其他两个诉讼中几乎不行使检察权。因为民事诉讼和行政诉讼都是有双方当事人的诉讼，不需要国家专门设立机关来代替行使诉权。但是法律监督却不仅仅出现在刑事诉讼中，民诉和行政诉讼中都规定了检察院依法行使法律监督权。

通过对检察权历史演变的分析和对检察权性质定位的讨论，笔者认为检察权应该是依照相关法律规定，以检察院为主体，在刑事诉讼过程中以提起公诉权为核心，通过审查起诉阶段对犯罪事实的进一步审查，准确追究犯罪的一项职权。检察权与法律监督权是检察院两项比较重要的权力。新的司法改革中，如何将检察院的作用发挥到最大，就是应该寻求合理地建设检察权，将法律监督权落实到实处，更好地促进法律建设。