开展领导干部自然资源资产管理责任审计的实践、困境与对策研究

何小宝　赵彩虹

面对日益凸显的自然资源减损及环境恶化，我国开始推行领导干部自然资源资产离任审计，以促进领导干部更好履行对自然资源资产的管理责任和对生态环境的保护责任。本文以宁波市为例，阐述目前开展自然资源管理责任审计存在的制约性因素，并在此基础上提出相应的解决对策。

一、地方政府领导干部自然资源资产管理责任审计的具体内容

（一） 审计主体

领导干部自然资源资产管理审计的开展主体依然以国家审计为主，主要是由因为国家审计能以强制性立场，审查监督地方政府及领导干部自然资源管理过程中资金运用合法合规性、政策贯彻的落地性、自然资源管理和生态环境保護行为的绩效性。内部审计因为无法保证独立性，开展较少，社会审计也基本没有涉及此种类型审计。

（二）审计客体

受托环境责任视角下，领导干部自然资源资产管理责任审计客体是地方各级政府及部分企事业单位及其他利用公共财政资金对的相关组织，同时也包括环保、水利、农林、发改、财政等部门，审查这些部门监管问责的履行情况以及实施环境管理或生态保护措施的成效等。

（三）审计对象

地方政府领导干部自然资源资产管理责任审计对象主要是对审计客体的履责行为进行审计，包括但不限于利用国有自然资源或资产做出的保护、利用、治理、恢复自然资源或生态环境等行为，并通过制定相关政策、定期座谈汇报、研究部署环保工作等方式抑制滥用自然资源资产或生态环境等外部行为。

二、地方政府领导干部自然资源资产管理责任审计的主要难题

第一，各部门规划不一致现象仍然突出。土地利用总体规划与宁波总规北仑区域确定的禁建区范围重叠，海洋功能区划确定的港口区与宁波总规北仑区域确定的禁建区范围重叠，宁波总规（北仑区域）确定的适建区与生态红线范围、湿地范围重叠、禁止开发区域和限制开发区域内存在未办理规划审批手续。

其次，湿地保护工作进展缓慢。部分围填海项目存在未批先填现象，省级公益林被违规占用；饮用水源保护区内存在违规开发建设；河道内有两处建设项目未经审批占用水域。

最后，土地开发项目未按计划完成。项目中断后未及时收回财政资金，未及时清理矿山自然生态环境治理备用金，全区固废（污泥）处置现状尚待改善。电镀行业在线监测项目不全，环保部门无法及时掌握污染状况。

三、全面开展领导干部自然资源资产管理责任审计存在的制约因素

（一）审计对象清楚界定难

开展自然资源管理责任审计，必须要明确地方政府的集体责任和地方政府领导干部直接责任和相关责任之间的界限，但就目前来看，全面合理确定这些具体审计对象还存在一定的障碍：首先目前我国自然资源资产产权界定不清，对自然资源资产还存在多头管理现象，审计对象清楚界定还比较难；其次各省根据自身情况探索性开展自然资源资产管理责任审计，没有形成系统、公认、统一的审计对象体系，“各自为政”现象比较严重；最后没有统一的自然资源资产负债表，对目前国家审计应用模式应用带来挑战，导致自然资源资产管理责任审计实践流于形式、审计结论权威性不高，系统性、整体性比较差，落地性与实践性存在一定距离。

（二）执行存在很多难点

目前我国开展领导干部自然资源资产管理责任审计尚处于初步阶段，技术上很难对自然资源资产管理责任审计实施提供全面的支撑，如审计技术手段滞后、审计取证难、审计难以识别和发现违法违规行为等，缺少系统、完整、统一的用于指导实践的评价指标体系，难以让被审计单位和个人对审计结论心服口服。同时，由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性，往往可能在前任领导干部离任时，后任领导干部上任一段时间后还未体现，审计期间内，对领导干部自然资源资产管理责任划定难，审计执行起来就比较困难。

（三）评价定责难

自然资源资产管理责任审计必须界定领导干部应承担的责任，审计涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。很多资源又存在跨区域管理，涉及的部门多、政策广、内容多，全部统筹协调起来很困难。再者，部分自然资源管理相关法律法规的有关条款滞后，自然资源管理保障体系不完善和资源环境及产品价格界定不清，导致开展自开展自然资源管理责任审计后很难问责，影响到相关部门行政效能和国家审计的公信力。

四、全面开展领导干部自然资源资产管理责任审计的对策探讨

（一）紧密把握国家经济发展政策和动态

目前，生态文明建设背景下必须构建包含生态环境与经济发展协同发展整体策略，根据各地自然资源承受能力、开发强度和发展潜力 ，将自然资源资产管理责任审计融入自然资源开发、保护、利用、治理过程中，形成自然资源资产审计全覆盖趋势。同时加强自然资源资产管理责任审计理论研究，指导自然资源资产管理责任审计实践过程，形成政府为主体的自然资源管理责任审计新模式，从政治、经济、法律等角度搭建自然资源管理责任审计的制度框架，形成政府对自然资源资产管理的善治局面。

（二）以自然资源资产承载力为导向，严格界定领导干部生态环境保护责任

领导干部自然资源资产管理责任审计包括自然资源资产管理责任审计和领导干部自然资源资产离任审计两大研究内容，其中自然资源资产管理责任审计就要求自然资源在可修复状态下的循环利用，所以必须要对自然资源资产承载能力进行客观量化评价，进而严格界定领导干部对自然资源资产承担的管理责任。

（三） 紧密联系各地自然资源资产禀赋和区域性特征

我国幅员辽阔，各地自然资源资产禀赋、区域性特征、环境治理投资数额多少各不相同，与此相联系的是自然资源资产开发、利用、保护和治理等问题呈现鲜明的区域性差异，由此导致自然资源资产管理责任审计的战略定位和差异化审计策略。审计时要正确处理上下级政府、同级政府不同职能部门之间的环境治理关系，纵向协调地方政府各自的经济责任、环境责任及社会责任之间的关系，提高自然资源资产管理责任审计监督全覆盖能力；同时，发挥国家审计专业性、独立性、权威性特点，融合领导干部任职期间的经济责任及环境责任履行情况，符合国家审计作为国家治理的重要手段的特性。（作者单位为1宁波市审计局；2浙江万里学院）

（本文是宁波市哲学社会科学规划课题宁波市开展自然资源资产管理责任审计的实践、困境与对策的【G18-ZXLL34】的阶段性成果）