现代职业学校制度建设的困境与策略

摘 要：现代职业学校制度是区别于传统、蕴含现代性价值追求的学校制度，对推动教育治理体系和治理能力现代化具有重要的作用。采用深度访谈与问卷调查的方法，对SZ市现代职业学校制度建设现状进行调研。研究发现，部分职业学校的现代职业学校制度建设陷入了依法治校缺乏制度规范、自主管理权力有限、民主管理缺乏组织架构、社会参与形式单一的困境。改变职业学校办学过程中所遭遇的困难与问题，需要发挥政府治理职能，落实职业学校主体地位，完善相关制度性保障。

关键词：现代职业学校制度；制度建设；治理

基金项目：2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府购买农村社区教育服务项目制模型构建及实施策略研究”（项目编号：17YJC880115）；2017年江苏高校哲学社会科学研究基金项目“新型职业农民核心素质模型构建及培育路径研究”（项目编号：2017SJB1738）；江苏省教育科学“十三五”规划2016年度课题“基于CIPP的职业学校创业教育评价与改进策略的实证研究”（项目编号：C-b/2016/03/26）；2016 年度江苏理工学院社科基金项目“现代职业学校制度建设的实证研究”；2016 年度江苏高校“青蓝工程”资助项目

作者简介：杨海华，男，主任，副教授，博士，主要研究方向为职业教育。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7447（2018）23-0042-07

教育部《全面推进依法治校实施纲要》《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等文件多次强调指出，要完善现代职业学校制度。现代职业学校制度是区别于传统、蕴含现代性价值追求的学校制度；是深化教育领域综合改革，推动教育治理体系和治理能力现代化的关键环节。现代职业学校制度要求职业院校依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。SZ市地处江苏南部，在现代职业学校制度方面的改革与发展一直处于全国领跑地位。用实证研究的方法考察SZ市建设现代职业学校制度的状况与实效，分析其在现代职业学校制度构建过程中遭遇的问题与困境，对我国现代职业学校制度的理论发展与实践探索具有重要的启发意义。

一、问题的提出

作为对国家职业教育改革精神的回应与落实，SZ市政府在《关于加快发展全市现代职业教育的实施意见》中明确指出，要完善现代职业学校制度，不断扩大职业院校在专业设置和调整、招生规模、人事管理、教师聘任及收入分配等方面的自主权，推动学校面向市场自主办学。

然而，在具体的实践情境中，SZ市现代职业学校制度建设却遇到了一系列问题，地方政府、教育主管部门与职业学校的关系没有完全理顺，政府往往将学校作为教育行政部门的一个机构，教育行政部门怎么要求，职业学校就怎么执行，学校的主体地位严重丧失。具体表现在：校长的任命、副校长及中层干部选聘、新教师的招聘等都受到较多的行政干预；校长一言堂，内部管理趋同化，民主监督机制名存实无，企业、社区与家长无法参与学校管理；职业学校办学缺乏特色，专业设置及实训设备趋同，社会适应力、办学活力和创新力缺乏，无法满足经济社会、企业和老百姓对职业教育个性化、多元化的需求与期待，与“特色鲜明、人民（企业、社会、家长及学生）满意、师生幸福”的现代职业学校渐行渐远。SZ市现代职业学校制度建设到底成效如何？存在哪些问题？应该从哪些方面探索SZ市现代职业学校制度建设的路径？这些都是具有普遍意义的问题。本研究采用深度访谈与问卷调查的方法，调研SZ市现代职业学校制度建设现状与困境，分析问题背后的原因，从而能够为推进我国现代职业教育建设提出更有针对性的对策建议，为解决职业学校办学过程中所遇到的困难与问题作出积极的努力。

二、现代职业学校制度建设的内涵

现代职业学校制度是有关职业学校教育体系建设的一系列规范、规则与机制。“现代职业学校制度就是为了协调各种职业学校办学及教育教学中利益主体之间的关系而制定的一系列的规范体系”。[1]现代职业学校制度包括两个方面的内容：一是现代职业学校管理制度；二是现代职业学校参与规则。所谓管理制度是指“包括体现政府与职业学校的权力、义务和责任划分的教育法律、法规，体现学校自主发展的教育规则和校内各种管理制度与体制机制”。所谓参与规则是指“针对职业教育参与主体如政府、职业学校、家长与学生、市场、社会、行业企业在共同参与职业教育活动过程中所应该共同遵守的基本规则”。[2]

本研究认为，现代职业学校制度是指与我国现代社会发展相适应的，协调职业学校内外部相关主体的利益与权力分配的一系列规范、规则与机制。在形式上，它既包括了正式的规章制度，又包括了非正式的价值规范或行为准则；在调整对象上，它既包括了职业学校的内部人员及内部事务，又包括了职业学校与外部相关利益主体（如政府、企业、社区等）之间的关系；在内容上，包括了依法治校、自主管理、民主监督和社会参与等四个维度。

三、研究工具與研究对象

（一）研究工具

本研究在现代职业学校制度建设具体内涵的基础之上，编制“SZ市现代职业学校制度建设访谈提纲”与“SZ市现代职业学校制度建设调查问卷”，对SZ市现代职业学校制度建设的现状进行实地调研。其中，“SZ市现代职业学校制度建设调查问卷”共43道题，客观题42题，主观题1题。

访谈提纲与调查问卷均包含依法治校、自主管理、民主监督和社会参与四个维度。其中，依法治校维度旨在了解在制度层面对依法治校理念的落实情况，如职业学校在现代职业学校章程及董事会、理事会、学术委员和教代会等相关组织与制度的建设情况；自主管理维度旨在了解职业学校自主办学的实践情况，如在师资招聘、招生、专业设置、薪资分配、社会收益和教育教学等方面自主权的落实情况；民主监督旨在了解职业学校的民主政治建设情况，如监督机构设置、校务公开制度等方面的建设情况；社会参与旨在了解社会力量参与职业学校办学的状况，如校企合作、集团化办学等措施的落实情况。

4. 部分职业学校缺乏自主设置与调整专业的权限。11.73%的教师认为，职业学校自主设置与调整专业的权限非常大；10.8%的教师认为，职业学校自主设置与调整专业的权限非常小；5.04%的教师认为，职业学校根本没有自主设置与调整专业的权限；37.14%的教师认为，职业学校自主设置与调整专业的权限一般；另外，还有35.29%的教师根本不知道职业学校有没有自主设置与调整专业的权限。由此可知，仍有部分职业学校缺乏自主设置与调整专业的权限。

5. 职业学校几乎没有自主分配社会培训所得收益的权限。有48.77%的教师不知道职业学校是否具有自主分配培训所得收益的权限；11.01%的教师认为，职业学校自主分配所得收益权限非常小；16.15%的教师认为，职业学校根本就没有自主分配收益的权限；只有4.42%的教师认为，职业学校分配所得收益的权限非常大。由此可知，绝大多数职业学校没有自主分配社会培训收益的权限或者权限较小。

（三）民主管理缺乏组织架构

1. 大部分职业学校没有设置相关监督机构。43.52%教师不确定职业学校有没有监督机构；12.24%的教师认为，职业学校没有监督机构；20.47%的教师认为，职业学校的监督机构都是由学校成员组成的监察委员会。由此可知，绝大多数职业学校还没有成立监督机构，即使成立了监督机构，其成员全部由学校成员组成，很少有学校引入第三方机构对职业学校工作进行监督评估。

2. 仍有部分职业学校没有成立评审组织。64.61%的教师认为，职业学校成立了评审组织，并且做到公正或者基本公正；只有7.82%的教师认为，职业学校的评审组织形同虚设；还有6.79%的教师认为，职业学校还没有建立评审组织；另外，有20.78%的教师根本不知道职业学校有没有成立评审组织。由此可知，绝大多数职业学校成立了评审组织，并且基本都能做到公平公正，但仍有一部分学校没有成立相关组织。

3. 部分职业学校的校务公开制度形同虚设。58.54%的教师认为，职业学校有校务公开制度，并且严格执行；23.25%的教师认为，职业学校有校务公开制度，但是难得执行或者形同虚设。由此可知，绝大多数职业学校都有校务公开制度，并且执行效果良好，但也有少数学校并没有很好地执行校务公开制度。

（四）社会参与形式单一

1. 职业学校校企合作发展不均衡。36.93%的教师认为，行业企业参与职业学校校企合作情况非常好；38.79%的教师认为，企业参与校企合作情况一般；11.42%的教师认为，企业对校企合作的参与度非常低；只有1.03%的教师认为，企业没有参与校企合作。由此可知，绝大多数职业学校都有企业参与校企合作的情况，但参与度不太均衡，有一部分职业学校的校企合作情况比较好。

2. 政府或行政部门对职业学校的支持力度较弱。只有32.82%的教师认为，政府部门对职业学校发展的参与度非常高；其他教师都认为，政府部门参与职业学校建设发展的情况一般，或者根本没有参与。由此可知，政府部门较少支持与参与职业学校的建设发展，只有少数职业学校的建设发展得到了政府部门的大力支持与关心。

3.街道社区与职业学校的互动较少。32.51%的教师认为，职业学校与街道社区的互动情况非常好；绝大部分教师认为，职业学校与街道社区没有进行很好的互动沟通。由此可知，有些职业学校与社区街道进行了很好的交流互动，但绝大部分职业学校与社区街道互动较少。

总体而言，教师们认为技能大赛、学业水平测试、校企合作等依然是职业学校的老大难问题，也是阻碍现代职业学校制度建设的重要因素。74.69%的教师认为，当前职业学校最大的问题是技能大赛、学业水平测试及各类评估等牵扯学校和老师太多的精力；55.35%的教师认为，当前职业学校最大的问题是校企合作流于形式，职教特色不明显；54.22%的教师认为，教育行政部门总是用普通教育的思维和标准来管理和衡量职业学校。

綜上所述，绝大多数职业学校在依法治校、自主管理、民主监督和社会参与等现代学校制度建设四个方面均陷入了一定的困境。在依法治校方面，大部分职业学校都制定了现代职业学校章程，成立了董事会或理事会和学术委员会，学校的重要事务都由教代会决策，基本实现了依法治校的理念。但是，还是有一些学校还没建立相关的组织与制度，或者即使有了这些制度，也没有真正落到实处。在自主管理方面，职业学校对办学自主权的呼吁最强烈，尤其在师资招聘、招生、专业设置、薪资分配、社会收益和教育教学等方面缺乏自主权，学校反映最突出的是师资招聘与薪资分配的自主权，有个别职业学校严重缺编，市（区）教育局对职业教育重视不够。在民主监督方面，职业学校积极加强民主政治建设，坚持走群众路线，全心全意依靠教职工办学，充分发扬民主，发挥教职工主人翁地位和作用。绝大部分职业学校建立了监督机构和校务公开制度，在化解矛盾，凝聚民心、民力和民智，实现公平、公正、公开等多方面发挥了积极作用，但也有部分学校落实不太到位。在社会参与方面，校企合作是社会参与职业教育的主要组成部分。自2014年9月《SZ市职业教育校企合作促进办法》颁布以来，校企合作取得了很多成绩，校企合作形式不断创新，经济教育联系更加密切，集团化办学活力进一步增强，但仍然存在政策缺乏可操作性和执行效力，校企合作过程中相关主体的责、权、利模糊不清，校企合作缺乏制度性激励和评估等问题。

五、加强现代职业学校制度建设的策略

虽然职业学校在制度建设过程中陷入了种种困境，但仍有16.77%的教师对职业学校满意度较高，有49.38%的教师对职业学校比较满意。从调研结果来看，大部分教师对学校发展充满信心，对学校整体较满意，这也为现代职业学校制度建设的可持续推进奠定了基础。通过对关于现代职业学校制度建设相关文献的梳理，结合SZ市现代职业学校制度建设现况的调研，本研究认为，可以从政府与职业学校两个层面提出加强现代职业学校制度的有效策略。

（一）政府层面

政府要简政放权，以供给侧改革为导向，厘清职业教育发展中政府与学校间的权责关系，完善以法治为基础的治理思维。具体来说，一方面，政府要具有领导、资助、监督的基本职能，要善用法律、行政和经济等手段对职业学校的发展进行宏观调控，改变过去政府与学校之间直接的、隶属的关系，政府要引领职业学校制度建设的改革与发展；另一方面，政府需要改变传统的全能全管的思维模式，以“服务”为核心，改革传统的管理方式与模式，变“管理”为“治理”，建立健全相关制度，进一步减少不必要的行政审批事项，简化程序，切实减轻职业学校负担，充分激发职业学校自主办学的活力，依法保障职业学校的办学自主权。

（二）职业学校层面

1.确立职业学校的主体地位。落实职业学校自主办学权利，明确职业学校的主体地位，始终以依法治校为行动导向。职业学校应当依法制定切实、有效的学校章程，使学校的内部管理活动均有法可依、有章可循。

2.不断争取扩大办学自主权。职业学校依照相关法律法规，在国家宏观调控、政府治理之下，应该积极扩大、巩固办学自主权，深化自身在教育教学、科学研究、行政管理、社会服务、专业设置、教师招聘、资源配置和合作办学等方面的自主权力，积极探索、尝试新的管理模式与改革路径，激发办学活力。

3.积极吸引社会参与，形成社区、家庭、企业和学校之间的教育合力。一是努力寻找、积极调动各方社会力量参与学校建设。职业学校需要打破学校边界，引入社会、家庭的力量，畅通社会、家庭、企业和学校之间的流动渠道。二是重视家长参与学校管理。伴随着教育民主与公众主体意识的增强，社会及家长对教育公平（受教育权）、教育效率（质量）问题更加敏感，部分家长高度重视参与学校管理与建设的权力，对学校的评价与监督日益严格。职业学校应当积极构建多元的、新型的交往平台，促进信息在家长、学校之间的流动。同时，也需要创新家长会、家长开放日等各种交流活动的形式。三是建立新型校企关系，实行双主体办学。依托区域内丰富的企业资源，推进双元制教育本土化创新，加强招生即招工的现代学徒制教育试点，把企业由职业教育服务对象转变为办学主体；研究制定职业教育校企合作促进办法实施细则，明确企业在职业教育中的职责与权利；遴选教育企业，促进校企零距离对接。四是更加重视社会性评价。行政性评价不是评判职业学校办学好坏的唯一标准，从某种程度上来说，教育系统外部的社会性评价才是决定职业学校生存与发展的根本。因此，职业学校需要进一步强化职业学校服务学生、服务企业、服务社会的核心功能定位，提高社会对职业学校的满意程度。

4.完善校内制度建设，构建现代治理体系。一是发挥决策机构效用。明确学校董事会、理事会等机构的决策功能，真正发挥决策机构的作用。决策机构的成员结构是否科学、合理，关涉各个利益相关者，如行政管理人员、学校教职工、学生家长等。决策机构严格依照国家相关法律法规以及学校章程，对学校内部的行政事务进行决策，依法管理。二是保障执行机构有效运作。执行机构是学校的最高行政機关，负责学校日常运行与行政事务管理，成员由校长及各个职能部门构成。执行机构以校长负责制为核心，由校长负责日常教育教学工作的开展，执行决策机构的决议，主持学校工作。三是完善监督机构的职能。职业学校可设立学校监事会等监督机构对学校内部权力进行制衡，对决策机构与执行机构的成员进行监督。监事会的成员应包括职业学校工会、党组织等代表，以及教师、学生家长等。监事会同样遵循国家相关法律法规与学校章程，对董事会、校长、各职能部门的权力予以限制与监督。同时，也需要建立健全校务公开制度、教代会制度等民主监督制度，对学校管理过程、人事计划、财务状况等进行全面的监督。

现代职业学校已经完全打破传统的职业学校发展格局，它的发展需要与新时代与时俱进的学校制度予以引领、保障。我们需要坚持现代职业学校制度建设“以人为本”的核心理念，坚持职业教育为人的发展服务的根本目的。现代职业学校应以“特色鲜明、人民满意、师生幸福”为制度建设的目标，真正让职业教育促进职业学校师生自由与全面的发展，让职业教育成为广大师生的主动选择，让每个职校师生的人生都有出彩的机会，从而为全面实现教育现代化作出积极贡献。

参考文献：

[1] 张淼.现代职业学校制度的内涵、特征、体系——基于利益主体关系的分析[J].职教论坛，2015（13）：13-16.

[2] 徐桂庭.关于现代职业学校制度建设的若干思考[J].中国职业技术教育，2014（30）：53-56.