政府事权与支出责任匹配的国际比较与启示

薛迎迎

一、引言

目前学者们普遍认为事权是政府管理国家事务的权力，是对行政权的细化和分类，具体而言就是一级政府对本辖区公民应尽的提供公共产品和服务的职责[1][2][3]。王国清、吕伟[1]研究指出，事权作为政府的行政权力，是指一定层级的政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权力。倪红日[2]研究指出，应该将事权的概念转变成公共服务职责，即各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。李齐云、马万里[3]研究指出，市场经济下的政府职能是供给公共物品，事权就是公共物品的供给职责，体现在财政支出上就是政府支出责任。

总体而言，政府事权的来源是管理相应事务的责任，政府的支出责任是指一级政府能够自主和有效地使用财政资金为辖区提供公共服务的责任[4]。支出责任不等同于一级政府拥有的财力，与一级政府拥有的财力相比，其更加强调政府财政支出的自主性。各级政府的事权界定必须与其财权、财力以及支出责任的划分相匹配，只有这样才能保证各级政府有行使各自事权所必需的稳定的财源以及对自有财力的自主支配权。

1994年分税制改革提出了“财权与事权相匹配”的原则，当时考虑的主要是财政收入的层级配置，并没有明确界定各级政府的事权与支出责任范围，导致当前我国中央和地方政府事权和支出责任划分模糊，缺乏科学性和规范性。十八届三中全会指出，要建立事权和支出责任相适应的制度。十九大报告中也再次提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。在此背景下，本文从政府职能角度出发，考察政府事权和支出责任的匹配问题，基于国际比较视角，在西方国家中挑选了几个代表性国家，分别是联邦制的美国、德国，以及单一制的英国，将我国与选取的西方国家的政府事权与支出责任的具体划分及匹配情况进行比较。同时，由于各级政府支出责任的有效履行依赖于本级政府拥有的财力，而税收是政府财政收入的主要来源，因此本文还研究了对于一级政府支出责任的履行至关重要的税权的划分情况。通过对典型西方国家政府事权与支出责任的匹配情况进行研究，总结借鉴各国的先进经验，以此来加快建立我国权责清晰、财力协调的现代财政制度。

二、中美德英政府事权划分比较

政府事权的实质是各级政府在公共服务的供给中承担的职责和任务，是依据政府职能产生的，政府事权的划分主要取决于各级政府的职能。中、美、德、英四国政府以各自国家的法律为依据，以各级政府的职能为基准，依据集权与分权相结合原则、受益范围原则、公平与效率兼顾原则等事权划分一般原则，对各自国家政府的事权进行了划分，如表1所示。

表1中，中国政府事权划分资料来自于我国《宪法》《国务院组织法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法；美国政府事权划分资料来自于《美国宪法》；德国政府事权划分资料来自于《德意志联邦共和国基本法》；英国政府事权划分资料来自于《苏格兰法案》《威尔士政府法案》和《北爱尔兰法案》等宪法性法律文件。

1.从各国政府事权的产生来看。各国政府事权都是其政府为履行一定的职能而被赋予的行政权力，事权的划分边界完全取决于政府职能的内容及其实现方式。就政府职能内容及其实现方式而言，各国政府一般具有稳定、分配、配置的职能，稳定与分配职能主要由中央政府履行，所以各国涉及稳定与分配的事权一般都划分给了中央政府。如中、美、德、英四国都将关系到国家稳定的国防、外交事务、经济社会发展规划等，以及有关分配职能方面的全国性社会福利等事权划分给了中央（联邦）政府。配置的职能主要由地方政府履行，因此有关配置职能方面的诸如地方基础设施建设之类的事权划归于地方政府。就公共产品受益范围标准来说，由于公共产品的提供和受益范围的空间局限性，各国政府采取了中央和地方分工负责的举措，中央政府负责供给全国性公共产品，而地方政府负责供给地方性公共产品。

2.从各国政府事权的运行结果来看。虽然各国不同层级政府的事权划分有所差别，但各国大部分事权都集中在中央政府。从表1可以看出，无论是同属单一制国家的中国和英国，还是属于联邦制国家的美国和德国，都更倾向于将事权集中划分给中央政府，地方政府仅拥有与地方事务密切相关的小部分事权。这是因为各国中央层级的政府承担了诸如国防、外交、国家安全事务、中央行政管理、基本法律法规的颁布、重大基础科学研究和高新技术开发等主要的职能，而地方政府仅承担诸如地方基础设施建设、地方经济发展、地方性法规的颁布等较少的与地方事务有关的职能。然而，对于各国每一层级的政府而言，其事权必须与其相应的职能相匹配，这样才能保证各级政府职能的充分履行，从而提高各级政府的运行效率。

表1 中美德英政府事权划分情况

3.中、美、德、英四国在事权划分上较大的差别在于中央与地方政府共享事权的划分。由于四个国家在国家类型、政权体制、经济发展水平、历史沿革等方面均存在着差异，导致各国中央与地方政府共享事权的划分差异较大。例如：我国将跨省区的基础设施建设，大江、大河、大湖的整治，跨流域环境污染治理，文化遗产及历史文物的保护等作为中央与地方共享事权；美国将征税、发行公债、设立银行和公司、设立法院、制定和实施法律、为公共目的而征用财产、提供公共福利等归于中央与地方共享事权；德国则是将扩建和新建高等院校、地区性经济结构的改善、公民选举、人口普查等作为中央与地方共享事权；而英国中央政府与地方政府的事权划分更为明确，其实行严格的分税制，基本上没有中央与地方共享的事权。

三、中美德英政府支出责任划分比较

中西方各国政府以事权为依据划分了各自政府层级的支出责任。为了突出比较各国不同层级政府承担支出责任的现实情况，下文以2011～2015年中、美、德、英四国不同层级政府支出项目的数据为基础，比较各级政府承担支出责任的大小，具体如表2所示。

表2中C代表中央（联邦）政府，S代表州政府，L代表地方政府，其中的具体数据为对应层级政府各支出项目占本级政府支出项目总额的百分比。表2中的数据根据IMF数据网站（http://data.imf.org/）中的“Government expenditure by function”中、美、德、英四国2011～2015年政府支出数据计算得到。

1.中西方国家中央和地方政府支出重点不同。由表2中各国不同层级政府支出项目占本级政府支出项目总额的比重可以看出：我国的中央政府支出项目中，一般公共服务、经济事务、国防三项支出的占比最高，分别为72.35%、11.66%、10.05%；住房及社区福利设施、健康、环境保护支出的占比最低，分别为0.02%、0.11%、0.23%。我国的地方政府支出项目中，经济事务、社会保障、教育三项支出的占比最高，分别为29.77%、22%、15.40%；占比最低的三项为国防、娱乐文化宗教、环境保护，分别为0.16%、1.77%、2.51%。这说明在我国中央政府侧重于承担一般公共服务、经济事务、国防等服务全国的财政支出责任，而地方政府主要承担地方性的经济事务、社会保障及教育等方面的财政支出。

在西方发达国家，社会保障和健康支出是中央政府最重要的支出项目，如：在美国、英国的中央政府支出项目中排在前两位的是社会保障支出及健康支出（美国占比分别为32.25%、26.18%；英国占比分别为35.19%、18.24%）；德国的中央政府支出项目中社会保障支出也排第一位，占比为45.75%。教育及社会保障支出则是西方发达国家地方政府的主要支出项目，如：美国州政府支出项目中排在前三的分别为教育、健康及经济事务支出；德国州政府支出项目中排在前三的分别为一般公共服务、教育、社会保障支出，地方政府支出项目中排在前三的分别为社会保障、一般公共服务、教育支出；英国地方政府支出项目中，社会保障、教育及公共秩序安全支出位列前三。

表2 2011～2015年中美德英政府支出责任具体情况 单位：%

2.中西方国家承担主要支出责任的政府层级不同。我国倾向于让地方政府承担主要支出责任，而美、德、英等西方发达国家更倾向于让中央政府承担主要支出责任。由表2可看出：除了一般公共服务、国防这两项支出（我国中央政府的一般公共服务支出占比72.35%大于地方政府一般公共服务支出的占比8.72%；中央政府国防支出的占比10.05%大于地方政府国防支出的占比0.16%），我国地方政府几乎在所有其他支出项目中承担主要责任。而在西方发达国家，中央政府除了主要承担一般公共服务、国防支出责任，还将社会保障支出及健康支出作为中央政府的主要支出责任。如：美国、英国中央政府的支出责任主要集中于一般公共服务、国防、健康及社会保障支出，其他支出项目由州政府或地方承担主要支出责任；德国中央政府的主要支出责任为一般公共服务、国防及社会保障支出，其他支出项目由州政府或地方政府承担主要支出责任。

四、中美德英税权划分比较

各级政府支出责任的有效履行依赖于本级政府拥有的财力，而税收是政府财政收入的主要来源，因此，税权的科学划分对于一级政府支出责任的履行来说至关重要。税权划分主要是指税收收益权即税收收入在中央政府和地方政府之间的划分。为了比较中、美、德、英四国各税种税收收益权的划分情况，本文选择了各国普遍征收的具有代表性的几个税类：所得税、利润税和资本利得税，财产税，货物与劳务税，国际贸易和交易税以及其他税收。

四个国家2011～2015年的税权划分情况如表3所示。表3中具体数据为对应层级政府各税收收入项目占政府税收总额的百分比。其中，我国的所得税、利润税和资本利得税包括个人所得税和企业所得税，财产税特指房产税，货物与劳务税包括国内增值税、消费税及营业税，国际贸易和交易税包括关税、进口增值税与进口消费税。表3中的数据根据IMF数据网站（http://data.imf.org/）中的“Tax Reve⁃nue by Sector”中、美、德、英四国2011～2015年税收数据计算得到。

1.中西方各国税收收入总额在中央与地方政府之间的划分比例不同。从表3可以看出：美国税收收入总额在联邦（中央）政府和州政府之间进行划分，联邦政府占比54.7%，州政府占比45.3%；德国的税收收入总额在联邦政府、州政府及地方政府之间进行划分，三级政府税收收入的占比分别为50.07%、36.86%、13.07%。总的来看，联邦制国家的税收收入总额在中央与中央以下级别政府之间的分享比例比较接近，几乎各占税收收入总额的一半。英国作为单一制国家，税收收入在中央政府和地方政府之间进行划分，中央政府和地方政府税收收入的占比分别为94.09%、5.91%，可以看出英国绝大部分的税收收入归中央政府所有。我国与英国同属单一制国家，但我国税收收入总额在中央与地方政府之间的分享比例为49.44%、50.56%，基本各占一半。

2.中西方各国不同层级政府的主要税收收入来源不同。由表3可以看出：美国联邦政府的税收收入来源主要是所得税、利润税和资本利得税以及国际贸易和交易税，前者的税收收入有79.44%归联邦政府所有，而后者的税收收入完全归联邦政府所有。美国州政府的税收收入来源主要是财产税和货物与劳务税，这两类税收收入中分别有96.24%、87.27%归州政府所有。德国联邦政府的税收收入来源主要是货物与劳务税以及所得税、利润税和资本利得税，这两类税收收入中分别有65.97%和40.82%归联邦政府所有；州政府及地方政府主要的税收收入来源是财产税。英国的所得税、利润税和资本利得税为中央税，也是中央政府主要的税收收入来源，其货物与劳务税几乎全部归中央政府所有。英国地方政府只分享47.37%的财产税收入和3%的货物与劳务税收入。我国所得税收入的62.89%、货物与劳务税收入的49.12%以及国际贸易和交易税收入的100%归中央政府所有，房产税收入全部归地方政府所有。由此可见，我国大部分税种的税收收益权归中央政府所有。

表 3 2011～2015年中美德英税权划分情况 单位：%

五、结论与建议

（一）结论

从以上中西方各国政府事权、支出责任及税权划分的比较中可以看出，在美、德、英等西方发达国家，事权大部分划归于中央政府，中央政府也倾向于承担大部分支出的主要责任，大部分税种的税收收入归中央政府所有，西方国家的政府事权与支出责任是较为匹配的。我国虽然与西方发达国家一样，将大部分的事权划归于中央政府，但大部分的支出责任却由地方政府承担，除了一般公共服务、国防这两项支出外，我国地方政府几乎在其他支出项目中均承担主要责任，地方政府承担了很多本该由中央政府承担的职责。此外，目前我国的税权高度集中于中央政府，税收收入也大部分归中央政府所有，分税制的分权还未完全落到实处，地方政府存在着财权与事权严重脱节的现象，地方政府被赋予了大量的事权，却没有合法、科学的财权、税权与之相配套，既不利于调动地方政府规范地理财、聚财的积极性，又削弱了地方政府合理安排当地经济发展项目的作用。因此，当前应加快推进财税体制改革，实现我国中央和地方政府事权与支出责任的匹配。

（二）建议

1.以法律为依据，科学划分各级政府事权。借鉴美、德、英等发达国家先进经验并结合我国具体国情，本文建议以法律为依据划分我国各级政府的事权，将政府事权以法律的形式固定下来。依据我国的根本大法《宪法》中“中央统一领导，地方分级管理”的基本思想划分我国中央和地方政府的事权。同时，要结合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的精神，对各级地方政府的事权进行更详细的规定。此外，在划分各级政府事权时，还应考虑我国《教育法》《突发公共卫生事件应急条例》《环境保护法》等具体行业、领域的法律条文。

在法律的框架下，明晰各级政府间的事权应着手以下几点：一是，对中央与地方政府间的事权范围进行重新界定，适度加强中央政府的事权范围。将那些本应配置给中央政府实际却由地方政府承揽的交叉事权上收中央政府，而将那些本应属于地方政府却误配给中央政府的事权还给地方政府。二是，对地方政府间的事权范围进行更加明确、细化的界定，将事权在省、市、县、乡政府间进行细分，将省、市、县、乡的混合事权细化为若干小项，确定各级政府的负担比例。三是，建立政府间事权的调整机制和程序。通过法律制度安排，给予事权调整所涉及的各级政府以平等的话语权，保证政府间事权划分的公开、公正及民主。

2.以事权为基础，明确各级政府支出责任。当前以事权为基础明确我国各级政府的支出责任，应遵循的总体原则是：涉及国家安全的公共产品以及具有较强外部性的公共产品等收益范围为全国性的公共产品应由中央政府提供。关于地方文化、教育、卫生的收费以及公检法的经费方面的事权也应划归于中央政府，因为这些经费与地方政府的财政收入挂钩，易滋生违法行为。受益范围具有地方局限性的公共产品由地方政府承担职责。而中央与地方政府共担的主要是交叉性公共产品的事权，该类事权具有一定外部性且具有一定的地域优越性，但又不能完全划为地域性或者全国性的事权。具体事权划分如下：

（1）中央政府事权范围。中央政府事权应包括如下内容：①国防、外交和对外援助、国家安全；②中央机关事业单位运行；③高等教育；④国际重大科技交流与合作、社会公益研究等基础研究；⑤国际重大体育竞赛、国家级运动员训练、国际文化体育项目交流、国家广播电视无线覆盖、文物保护；⑥基本养老保险、城镇居民养老保险、新型农村社会养老保险、退伍军人抚恤及退役士兵安置、劳动标准制定；⑦食品药品监督、医疗卫生基本标准制定；⑧空间与海洋开发、大江大河治理、耕地保护、大气治理、环境监测标准制定；⑨农产品质量标准制定，国家级自然保护区以及国家级公益林、天然林、湿地保护，重大水利基础设施建设；⑩边境公路、口岸建设和该管理；○11货币、海关、金融服务业监管和审查。

（2）地方政府事权范围。地方政府事权应包括如下内容：①地方机关事业单位运行；②消防营房建设、地方治安及交通管理；③学前教育、义务教育中除中央与地方共担部分、高中教育、职业教育、特殊学校教育；④科学技术普及、应用研究；⑤农村文化建设、地方广播无线覆盖、广播电视监控；⑥失业、工伤、生育保险、新型农村合作医疗保险、基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、最低生活保障；⑦城乡医疗救助、城乡社区卫生机构运行、行政事业单位医保补助；⑧区域性河流治理与国土改善、区域性环境治理、农村环境整治；⑨粮食生产、地方自然保护区建设、畜牧发展；⑩地方性交通基础设施建设；○11农村危房改造、住房补贴。

（3）中央与地方政府共担事权范围。中央与地方政府共担事权应包括如下内容：①义务教育公用经费、义务教育免费教科书；②博物馆和纪念馆免费开放；③自然灾害救助、就业补助；④公立医院；⑤能源节约、自愿循环利用；⑥良种培育及推广；⑦铁路、跨省公路、机场、港口建设；⑧棚户区改造、廉租住房、公共租赁住房[5]。

3.科学划分税种，分配政府间财力。要实现政府间事权与支出责任的匹配，还必须合理分配政府间的财力。当前我国的财政收入大部分归于中央政府，而地方政府财力有限，这也是造成我国政府事权与支出责任不匹配的原因之一。税收收入是财政收入的主要来源，因此，为了平衡中央与地方政府间的财力，建议对税种的税收收益权进行如下划分：中央政府固定税收收入来源包括所得税、关税和证券交易税；省级政府固定税收收入来源以个人所得税、企业所得税等税种为主；市（县）级政府固定税收收入来源以财产税为主，同时加强对城建税、车船使用税、印花税、土地增值税等地方受益税种的税源监控；中央与地方共享税收收入以增值税、消费税为主，个人所得税、资源税等税种也可作为各级政府的共享收入，具体分享比例根据各级政府间的财力状况合理分配。

此外，为了合理分配中央与地方政府间的财力，还应逐步规范地方政府的非税收入，以此来增加地方政府的收入。具体实施过程中不但要取消地方政府、事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准、监督；还要对地方政府提供的公共服务进行正确定价，对使用者进行合理收费，弥补地方政府的投资成本，并作为税收收入的必要补充。

4.完善转移支付制度，提高中央对地方的转移支付支出。为了减轻地方政府的财政压力，缓解政府间事权与支出责任不匹配的现状，当前还应完善我国的转移支付制度，提高中央对地方的转移支付支出。在法律规定方面，将转移支付制度上升到法律的高度，制定财政转移支付法，规范中央对地方的转移支付支出。在具体内容方面：①建议将税收返还纳入一般性转移支付体系，增加地方的公共支出，使税收返还资金用于地方政府机构的支出项目，补充地方政府的财力；②建议将一些税种的财政收入划分一定比例专门用于均衡性转移支付，扩大其资金来源，提高均衡性转移支付的比例，进而从根本上解决资金来源问题。在资金分配方式上，建议在财政专项资金分配方式上引入竞争性分配机制，通过招投标等竞争方式，将资金分配从“一对一”单项审批安排，转为“一对多”选拔性审批安排，建立“多中选好，好中选优”的项目优选机制，从而营造公平竞争的市场环境，提高专项资金分配和使用绩效，使有限的资源能更好地满足社会公共需求，充分发挥专项资金“四两拨千斤”的引导功能。

［1］王国清，吕伟.事权、财权、财力的界定及相互关系［J］.财经科学，2000（7）.

［2］倪红日.应该更新“事权与财权统一”的理念［J］.涉外税务，2006（5）.

［3］李齐云，马万里.中国式财政分权体制下政府间财力与事权匹配研究［J］.理论学刊，2012（11）.

［4］李齐云.建立健全与事权相匹配的财税体制研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2013.

［5］楼继伟.财政改革发展若干重大问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2014.