公众参与、环境管制与企业环保投资——基于我国A股重污染行业的经验证据

，（博士生导师），

一、引言

公众参与的出现最早可以追溯到20世纪70年代，当时受到环境法规的推动，公众参与被引入国家环境问题的解决中。直到20世纪90年代，在世界上大部分地区，公众参与作为“开门”式的协商方法被运用于环境影响评价。已有研究大多将公众参与作为一种方式、方法或工具，如Madero、Morris[1]指出公众参与是利益相关者参与到环境决策中，以一种透明、灵活、包容的方式处理复杂环境问题的方法。Aitken[2]认为公众参与是纠正环境问题的环境治理方式，它具有开放性、包容性。欧盟水框架指令（WFD）及其指导文件则将公众参与定义为提高政策有效性的工具，即公众参与不是目的，而是实施水框架指令的工具[3]。Eden、Bear[4]将公众分为三类，即普通公众、专业公众以及通过实践与行动而促成的“形成性公众”，认为公众主要是由知识、所处环境或自身利益所决定的。

卢洪友[5]基于环境权认为公众参与是一种有效的环境管理机制，有助于提升政府环境管理决策的规范性和有效性，体现了公平正义的国家公众治理手段。王建明[6]认为公众参与大多数通过舆论和市场行为实现对企业的影响。总之，公众参与使环保成为全民性的公共事业，对企业环境污染防治行为产生了深远的影响。

不同的公众作为公民中的活跃分子参与到环境决策中，不仅能获得一系列利益相关者的信息进行环境决策，而且能提高政策有效性。公众参与是一种自下而上推动环境保护的根本力量，体现了社会主义民主法治的参与机制。但是，公众参与受到不同文化背景、社会、政治和经济条件的影响，导致公众参与在不同国家和地区具有不同的效力。本文将基于我国特殊的经济、政治、文化背景，检验公众参与度与企业环保投资之间的关系，并进一步检验环境管制强度对公众参与度与企业环保投资关系的调节作用。

二、理论分析与研究假设

（一）公众参与度与企业环保投资

根据Schwartz、Carroll[7]的企业社会责任三领域模型可知，企业环保投资行为动机受到道德、经济和制度三方面的影响。其中企业社会责任在道德领域动机的最突出表现是：对普通大众和利益相关者的环保期望做出响应，以达到正式规范行为标准。本质上而言，公众在环境参与过程中影响了企业环保投资行为[8]。一方面，国家通过将权力转交给公众，增强了公众在环境保护问题上的主人翁意识，使公众认识到自身的“环保责任”。公众共同的环保责任文化对企业而言是一种强有力的社会规范标准，使得企业必须考虑违背这种社会规范标准的风险和成本。另一方面，当企业的新项目投资影响到当地公众福利时，公众可以利用参与权力以及对当地风俗、文化等知识的了解，作为一种外部监督力量减少企业大股东与小股东之间[9]以及股东与管理者之间[10]的信息不对称。当面对公众参与施加的环境压力时，企业内部利益相关者的目标趋于一致，为了满足公众的绿色诉求，将减少对环境污染项目的投资，增加环保投资。

但是，公众参与对企业环保投资决策行为的影响不是线性的。我国学者杜鹏、徐中民[11]认为，公众通过间接或直接参与来影响与其自身利益相关的管理和决策，体现了公民平等主义和现实修正主义的调和与交锋。一般来说，公众参与度越高，对企业污染行为施加的限制力度越大，企业越有可能进行环保投资。

从短期来看，企业进行环保投资既符合道德标准，又降低了环保风险。从长期来看，企业能获得绿色声誉、抢占绿色新兴市场，进而获得环保收益。但是，如果企业为响应公众绿色诉求增加的环保投资成本远高于环保投资收益，那么公众参与度越高则越不能促进企业环保投资，这是由企业逐利本性所决定的。因此，本文认为公众参与度与企业环保投资之间不是线性关系，公众参与度对企业环保投资的影响存在“门槛效应”。基于此，本文提出H1：

H1：在其他条件相同的情况下，公众参与度与企业环保投资规模之间呈倒“U”型关系。

（二）环境管制强度对公众参与度与企业环保投资关系的影响

企业环保投资决策受多种因素影响，其中环境管制强度对企业环境保护战略起到重要作用。环境管制是政府通过一系列环境保护和污染治理法律法规的形式实现对企业环保行为的监督，具有强制性特征，属于硬约束。环境管制是一种自上而下的治理手段，当面对经济危机时，这种自上而下的政策将发挥重要作用。

现有研究表明，企业在昂贵的环保设备和环保技术创新方面的投资较难收回，因此企业没有积极性进行环保投资[12]。李永友和沈坤荣[13]、原毅军和耿殿贺[14]认为，企业需要在严格的环境管制下才会开展环境治理和环保投资活动，环保投资行为是企业面对政府环境管制所做出的反应。唐国平等[15]研究发现，企业环保投资行为主要是为了迎合环境管制的要求。

从上述研究成果来看，环境管制对企业选择环保投资行为发挥了重要作用。但是，环境管制有其不可忽视的局限性。从短期来看，自上而下的环境管制通常缺乏对社会核心问题的认识，如将环保补贴和污染处罚作为处理环境危机的补救措施，采取这些措施的特定后果则难以预测。另外，这些补救措施可能产生高昂的政治成本，如环保补贴被企业拿走了，但没有进行实质上的污染防治，导致恶性循环。从长期来看，可以制定环境税收等环境管制政策，但这样的政策可能由于不同利益相关者的目标不一致，使一个政策目标无法与多个利益相关者的目标进行匹配，造成执行障碍[16]。

可见，在环境保护问题上纯粹依靠环境管制是不够的，需要调动所有可以调动的力量，让全民参与，这样才能从根本上促进企业自觉防治环境污染。公众参与恰恰发挥着协调环境管制的作用，这在一定程度上降低了国家环境治理的监督成本。当地方政府严格实施环境管制时，公众更多的是选择配合当地政府的环境治理活动；相反，当地方政府不严格实施环境管制时，公众将发挥其参与权力，有针对性地对企业环保行为进行自发的或有组织的监督。基于此，本文提出H2：

H2：与环境管制强相比，在环境管制弱的条件下，环境管制强度加强了公众参与度与企业环保投资规模之间的倒“U”型关系。

三、研究设计

（一）变量选取与定义

1.被解释变量。企业环保投资规模（EI）。目前，我国仍然未对企业环保投资进行统一界定，造成难以核算的状况。根据现有文献，对企业环保投资主要有两种较有代表性的核算方法。第一种核算方法是直接采用《社会责任报告》《环境报告书》或《可持续发展报告》中披露的环保投资额[17][18]。由于概念不清，每个企业之间对环保投资的界定存在较大差异，致使企业存在自觉或不自觉扩大企业环保投资规模的情况，因此采用第一种核算方法存在普遍高估企业环保投资的情况。第二种核算方法是采用内容分析法，按0～3分对报表披露的内容进行打分[19]。这种方法能够避免环保投资异常值问题，也能有效反映企业环保投资额的变化趋势，但存在较大的主观性，也不能反映企业环保投资的内容和结构，因此采用第二种核算方法将普遍低估企业环保投资规模。

本文认为企业环保投资是以环境保护为主要目的，能够在未来可预见的时期内给企业带来收益，从而向新增项目或更新改造项目投放足够数额的资金或实物货币等价物的经济行为。其中企业环保投资收益既包括环境收益，也包括直接和间接经济收益。新增项目或更新改造项目应为资本化项目，不包括费用化项目。依据此概念，本文将企业环保投资分为：环保产品及环保技术的研发与改造投资；环保设施及系统购置与改造投资；清洁生产类投资；污染治理技术研发与改造投资；污染治理设备及系统购置与改造投资。本文采用“投资/资本存量”来衡量企业环保投资规模，其中投资为当年新增企业环保投资总额，资本存量为平均总资产。

2.解释变量和调节变量。

（1）公众参与度（NPP）。随着公众参与途径的不断拓展，采用单一指标（如来信总数）来衡量公众参与度有一定局限性。因此，本文采用各地区每年的来信总数、来访总数、来访批次、承办的人大建议数和承办的政协提案数与当地人口总数的比值来衡量公众参与度。其中，来信和来访是公众参与环境问题最常用的方式，较好地体现了环境管理的“参与民主”方式，反映了当地普通公众直接参与环境管理的程度；承办的人大建议数和承办的政协提案数较好地体现了环境管理的“代表民主”方式，反映了当地公众通过权力组织间接参与环境管理的程度[20]。由于《中国环境年鉴》并未对各项公众参与方式做详细描述，为了降低该指标噪音，本文通过标准化处理和加权之后的数值来衡量公众参与度。具体步骤如下：

首先，对人均来信数、人均来访数、人均来访批次、人均承办的人大建议数和人均承办的政协提案数进行标准化处理。

式（1）中，Pi，g为第i个省（市、区）第g类参与方式人均比值的初始值。Max（Pg）和 Min（Pg）为当年各省第g类参与方式人均比值的最大值和最小值。

其次，计算各地区各类工业污染排放占该地区各类污染排放总量的比重。环保部官方数据显示，公众依次关注的是空气污染、水污染及其他，因此选用废水排放量、二氧化硫排放量和烟（粉）尘排放量三类污染物来计算权重。由于西藏地区部分数值缺失，因此仅统计30个省（市、区）的数值。

式（2）中：Ei，j表示第i个省（市、区）的第j类工业污染物排放量；TEi，j表示第i个省（市、区）的第j类污染物排放总量；将两者相除得到Wi，j，表示第i个省（市、区）的第j类工业污染排放量占该类污染排放总量的比重。由于西藏地区部分数值缺失，因此仅统计30个省（市、区）的数值。

再次，计算地区工业污染物占比的平均值。

最后，计算调整后的公众参与度。

式（4）中，NPPi表示通过权重调整后的第i个省（市、区）的公众参与度。经过调整后的NPPi能够更好地体现公众对企业环境污染防治行为的参与程度，该值越大，代表该省（市、区）的公众参与度越高。

（2）环境管制强度（EM）。本文参照唐国平等[15]的做法，使用工业各类污染排放物的数据计算环境管制综合指数。同时参照李强、冯波[21]的做法，根据环境管制综合指数的中位数将样本划分为环境管制强和环境管制弱两组，分别考察不同环境管制强度对公众参与度和企业环保投资关系的影响。

3.控制变量。本文重点考察了企业财务状况、内部治理、外部环境等因素，将其作为模型中的控制变量。具体控制变量选取如下：经营业绩（Roa），取总资产净利率；偿债能力（Lev），取资产负债率；现金持有量（Cash），取年末货币资金与平均总资产的比值；经营现金流量（Flow），取经营现金流量净额与平均总资产的比值；投资机会（OPP），取托宾Q值；代理成本（Cost），取销售费用与管理费用合计数与营业收入的比值；成长能力（Growth），取总资产增长率；第一大股东持股比例（Share1），取第一大股东持股股数与总股数的比值；独立董事占比（DD），取独立董事人数与董事会人数的比值；企业规模（Size），取总资产的自然对数；企业年龄（Age），取公司上市的年份；资源获取能力（Gov），取政府补助总数与平均总资产的比值；市场化水平（Market），取自樊纲、王小鲁（2011）以及王小鲁等（2016）构建的各地区市场化指数；产权性质（State），若样本公司为国有控股公司为1，否则为0；年份（Year），八年共取7个虚拟变量。

本文所涉及的变量定义及说明如表1所示。

表1 变量定义及说明

（二）模型构建

2007年11月22日国务院发布了《国家环境保护“十一五”规划目标》，以2008年为目标执行的时间起点，本文共统计出2008～2016年9年的企业环保投资数据。因为部分解释变量和控制变量的数据来源于《中国环境年鉴》，只能统计到2014年，故本文对模型中因变量与自变量考虑滞后一期的时间间隔。本文设计的回归模型如下：

（三）样本选取与数据来源

本文选取2008～2015年进行环保投资的沪深两市A股重污染行业上市公司作为研究样本。首先，将《上市公司环保核查行业分类管理名录》（环办函[2008]373号）中的14大类行业类别作为重污染行业的认定依据，并利用资产负债表，按关键字收集上市公司环保投资数据，主要包括“环保”“绿色”“节能”“新能源”“清洁生产”“除尘”“降噪”等与环境污染预防和治理相关的关键字，关键字覆盖技术、产品、工艺、设备、系统、治理等方面。然后，搜索这些关键词的变体，如“除尘”的变体为“降尘”“抑尘”“无尘”“收尘”等。最后，检查这些关键词在上下文的描述，删除与环境保护行为无关的项目，例如删除“厂区绿化”等项目，经过逐一检查核对，保留相关项目，删除无关项目。对披露企业环保投资数据的上市公司进行如下筛选：①剔除ST、∗ST的样本公司；②剔除金融类的样本公司；③剔除变量指标缺失的样本公司；④剔除西藏地区的样本公司，该地区部分指标缺失。经过筛选，本文最终获得1195个企业环保投资样本数据。

本文的数据来源如下：①企业环保投资额的数据主要来源于资产负债表，并通过手工收集整理；②公众参与度变量数据、环境管制强度数据来源于《中国环境年鉴》；③市场化水平数据来源于樊纲、王小鲁（2011）以及王小鲁等（2016）构建的各地区市场化指数；④其他研究变量来源于Wind数据库。为了克服异常值对研究结论的影响，对连续变量在1%与99%分位数上进行Winsorize处理，所有数据的处理均选取软件Stata 13.0进行。

四、实证分析

（一）描述性统计

表2为企业环保投资规模的描述性统计结果。如表2所示，全样本与分年度样本的描述性统计结果差异较小。从全样本的统计值来看，企业环保投资规模的均值和中位数分别为1.31%和0.31%，说明过半数样本公司的环保投资规模低于平均值，从一定程度上反映出我国重污染行业上市公司普遍存在环保投资不足的问题。企业环保投资规模的最大值为20.99%，最小值为0，标准差为2.81%，标准差高于均值和中位数，反映出企业之间的环保投资规模存在较大差异。从分年度样本的统计值来看，进行企业环保投资的样本数逐年增加，2011年增加的样本数量较多，2012年有所回落。2015年样本数是2008年样本数的1.97倍。

表2 企业环保投资规模的描述性统计

表3为公众参与度的描述性统计结果。如表3所示，2007～2013年分年度样本中，公众参与度的均值都大于中位数，说明我国过半数省（市、区）的公众参与度都低于平均水平。但2014年公众参与度的均值小于中位数，主要原因是2014年4月24日修订了《环境保护法》，而新修订的《环境保护法》重点突出了公众参与的原则。2014年7月环保部发布了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，其为首个对环境保护公众参与内容做出具体规定的政府性文件，推动了公众参与方式在环境问题和环境决策中的作用发挥。

表3 公众参与度的描述性统计

表4为其他变量的描述性统计结果。从State的均值和中位数可知，重污染行业中的国有企业样本数量多于非国有企业样本数量。EM的均值大于50%，说明过半数样本公司位于环境管制强的地区。反映企业经营指标的Roa和Flow的均值与中位数相差不大，但是成长能力的均值23.64%与中位数11.81%相差较大，说明进行环保投资的样本公司在成长能力方面存在较为明显的差异。

表4 其他变量的描述性统计

（二）多元回归结果分析

从表5的模型（2）可以看出，公众参与度一次项与EI不相关，但是模型（3）和模型（4）加入公众参与度二次项之后，公众参与度一次项NPP与EI在10%的显著性水平上正相关，公众参与度二次项NPP2与EI在5%的显著性水平上负相关。这说明在重污染行业中公众参与度与企业环保投资规模呈倒“U”型关系，公众参与度对企业环保投资决策的影响存在“门槛效应”。在临界值之前，公众参与度越高，越能促进企业环保投资；而在临界值之后，公众参与度越高越能阻碍企业环保投资，说明公众参与方式能对企业环保投资决策产生重要影响。故本文的H1通过了验证。

表5 公众参与、环境管制与企业环保投资

进一步按照环境管制综合指数的中位数分组，环境管制综合指数高于中位数为环境管制强组，环境管制综合指数低于中位数为环境管制弱组。从表5中模型（5）和模型（6）的回归结果可以发现，在环境管制强组，NPP与EI在10%的显著性水平上负相关，NPP2与EI不显著，一定程度说明在环境管制强的条件下，公众参与度与企业环保投资规模之间的倒“U”型关系不显著。在环境管制弱组，NPP与EI在1%的显著性水平上正相关，NPP2与EI在1%的显著性水平上负相关，说明在环境管制较弱的条件下，环境管制强度加强了公众参与度和企业环保投资规模之间的倒“U”型关系。故本文的H2通过了验证。这也说明公众参与方式是环境管制的有益补充，在环境管制弱时，公众参与方式能够对重污染行业企业的环保投资行为产生更为显著的影响。

（三）稳健性检验

为了验证本文实证检验结果的可靠性，笔者进行了以下稳健性检验：①考虑到研究样本可能存在的选择偏误从而导致内生性问题，本文通过Heckman两阶段回归法来控制自选择问题。第一阶段构建企业是否进行环保投资的影响因素方程，拟合得到Inverse Mills Ratio（IMR）值。第二阶段将拟合的IMR值视为工具变量代入原模型中进行回归。②使用“当年新增企业环保投资额/期初总资产”代替原EI。③使用“当年新增企业环保投资额/期初总资产”代替原EI的同时，采用另外的托宾Q值来度量企业投资机会、使用管理费用率代替经营费用率度量代理成本；增加内部治理变量股权制衡度（第二大股东至第五大股东的持股比例）、机构投资者持股比例、管理层持股比例；增加外部制度因素变量环保意识EC（当年地区环保宣传次数/全国环保宣传次数）、地区环境立法状况AL（地区累计颁布的环境法规数）。稳健性检验结果如表6～表8所示。经过以上检验发现结果与前文的研究结论一致，H1和H2均通过统计验证，因此本文的研究结论较为可靠。

表6 Heckman两阶段回归法的稳健性检验结果

五、研究结论与启示

本文利用我国资本市场的经验数据，尝试性地探讨了公众参与度、环境管制与企业环保投资之间的关系。研究发现：我国重污染行业企业环保投资规模普遍偏低；公众参与度与企业环保投资规模之间呈显著的倒“U”型关系，说明公众参与度对企业环保投资的影响存在“门槛效应”；环境管制强度对公众参与度与企业环保投资规模之间的关系有调节作用，公众参与是环境管制的有益补充。

本文的贡献主要体现在三个方面：①丰富了企业环保投资影响因素的研究文献。现有文献大多基于制度理论研究环境管制对企业环保投资的影响，缺乏从微观视角分析公众参与作为一种外部监督力量对企业环保投资行为影响机制的实证研究。因此，本文是对外部监督力量影响企业环保投资行为研究的拓展。②本文通过标准化和加权的方式计算地方公众参与度，是对现有公众参与度衡量方法的完善与拓展。③明确了公众参与对企业环保投资行为的重要影响，同时明确了在影响企业环保投资行为方面，公众参与和环境管制是互为补充的关系，而不是替代关系，为促进公众参与改革提供了经验证据与新的思考。

根据研究结论，本文提出以下政策建议：①公众参与作为“开门”式方法，能对企业发挥监督作用，公众应加强自身的环保责任感和主人翁意识。②环境管制与公众参与方式是互补关系而不是替代关系，

公众参与制度应具有合理性和适当性。③增强企业股东和管理者的环保意识，使其重视企业环保战略定位，进而推动企业的主动环保投资行为。

表7 使用“企业环保投资额/期初总资产”替代原EI的稳健性检验结果

表8 稳健性检验结果（指标替换和增加指标）

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