438个地级审计机关依申请公开网络途径的可用性调研

一、引言

自《政府信息公开条例》颁布至今，政府机构的透明度越来越高[1]。作为监督机构的审计部门，同样也不例外。以审计结果公告为例，自2003年至今，不论是中央审计署还是各地方审计厅、地市级及县级审计局的审计公开力度从整体上观察有逐年增大的趋势，尤其是审计署，对审计结果的公开趋于常规化，审计署自身的绩效报告也已连续主动对外公布多年。地方审计机关由于信息公开无强制化规定等因素，主动公开力度相对较弱[2]。故在以往的研究中，对政府审计透明度的研究往往集中在国家审计机关即审计署，对地方审计机关的研究也主要集中在省级审计机构，对省以下审计机构的研究甚少，且相关的研究主要是围绕审计结果公告情况来分析。作为在《政府信息公开条例》中明确提到的公民获取信息的另一种形式[3]——依申请公开，在政府审计领域鲜少使用，依申请公开的效果如何也未可知。因此，本文选取地级审计机关作为研究对象，考虑网络的普及性，选取其中的网络途径作为本次研究的主题，通过实际调研，测度地市级审计机关网络途径依申请公开功能的可用性，以此评价目前地市级审计机构依申请公开的功能情况，从被动公开的角度全面地解释审计机构透明度的现状。

二、测评说明

测评对象：以审计年鉴上确定的地级审计机关为依据，针对全国438个地级审计机关开展测评[4]，包括22个省和5个自治区的320家市审计局、4个直辖市的104家区县审计局以及新疆生产建设兵团的14家师审计局（依据审计年鉴上的安排，重庆、北京、上海、天津四个直辖市被列为省级，不纳入调查范围，其下级区县审计机构按地级审计机关处理，纳入本次测评；新疆生产建设兵团审计局按省级处理，其下级各师审计局按地级审计机关处理，纳入本次测评）。

测评目标：地级审计机关依申请公开网络途径的可用性。

测评方式：研究所指网络途径包含电子邮件申请和在线申请，测评过程不对申请过程实施任何主动控制，以有效测评网络途径的可用性。考虑到测评对象数量较多和邮箱方式的批量处理功能，在测评路径的选择上，凡是可以选择电子邮件申请的，均统一发送电子邮件；未找到电子邮箱或是禁止使用电子邮箱的，则直接选择在线申请方式。

测评的问题：所有的申请都是针对同一个主题，即：各地级审计机关2016年的预算支出数、实际支出数及审计机关人数；2016年信息化建设的预算支出和实际支出及专职信息化或政务公开的人数。相关数据均应有记录生成，理论上可获得性强，部分信息已被明确要求主动公开。

测评时间：2017.4.13～2017.4.18。

收取回复的时间：

第一阶段：2017.4.18～2017.5.6（发出申请之日起正常工作日15天内）；

第二阶段：2017.5.6～2017.6.10（以第二次集体查在线申请回复结果之日为截止日）。

三、测评现状

1.网络途径的可获得性。大部分审计局官网及政务网上都附有相关的政府信息公开指南或是依申请公开的相关说明，本次测评涉及的网络途径主要来自各局或相关政务网指南中提及的邮箱或是在线的网申链接。调研显示，网络途径的可获得性与目前网络的普及程度相比差距较大。截至2017年4月18日，全国438家地级审计局中，累计可找到电子邮箱地址的有135家，剩余303家审计局提供了在线申请链接的有207家，即本次申请累计可获得网络申请途径的地级审计局有342家，可获得率为78%。其中，有官网的289家审计局中，提供电子邮箱的有130家，未提供电子邮箱但能发送在线申请的有92家（其中73家的在线申请链接收件方指向审计局，其余在线申请链接的收件方指向市政府），有在线申请链接但发送不成功的有30家，未提供任何网络途径的有37家；无有效网络途径的占23.18%。在无官网的149家审计局中，可找到电子邮箱的有5家，无电子邮箱但政务网上有在线申请链接的有66家（其中48家链接收件方指向审计局，占比72.72%），有在线申请链接但发送在线申请不成功的有19家，有59家无任何网络途径（其中有8家有邮箱，但明令禁止使用），无有效网络途径的审计局占比52.35%。由以上数据可知，目前的网络途径在地级审计局的可获得性较好，其中，网络途径以在线申请为主导，有官网的审计局的网络途径可获得性明显高于无官网的审计局。此外，各省在网络途径的可获得性方面差异比较显著，其中，最高的是安徽、湖北、贵州等13省，其下辖的所有地级审计局均可找到网络途径，最低的3家是西藏、新疆生产建设兵团及重庆，网络途径的可获得率均在50%以下，其中绝对数量最小的是西藏，7家地级局中只有2家有网络途径。具体分布如图1所示。

图1 各地累计可获得网络途径分布

2.网络途径的便捷性。

（1）就网络途径的获得来看便捷性。对于电子邮箱方式，其地址主要来自政府信息公开指南，极个别的审计局将电子邮箱信息列示在在线申请界面上。搜集到有效电子邮箱地址的135家审计局中，有130家有官网，其电子邮箱地址一般从官网的指南或是依申请公开条例中即可获得，只有5个邮箱地址来自政务网指南。对于在线申请方式，累计获得207家审计局的在线申请链接，有49家发送不成功，其中19个在线申请链接来自政务网，30个在线申请链接来自官网；成功发送申请的158个在线申请链接中，只有34个来自官网，占21.52%，剩余124个在线申请链接均来自政务网。与电子邮件相比，在线申请链接的查找过程相对麻烦，查找的可能路径是，在指南未提供链接的情况下，先在审计局官网查找“依申请公开”或“政务公开”栏目，在查询无果的情况下再找各地级政务网的“依申请公开”或“政务公开”栏目，仍然找不到即无网络途径统计。从总体分布来看，政务网的依申请公开链接比官网上的更醒目，更容易获取。

（2）就发网络申请的过程来看便捷性。就本次申请而言，诉求具有统一性，在需要批量操作的情况下电子邮箱的便捷性最强。本次通过电子邮件申请的审计局中，除深圳市审计局要求以纸质邮件申请，且需按其指定的申请表提交申请外，其他给予回复的各审计局对于批量申请方式及统一格式的申请表均未提出异议，只有部分审计局电话或邮件要求额外提供证件资料。就批量申请来讲，在线申请相对较为麻烦，具体表现为：申请过程中信息需一格一格粘贴，且个别网站对于必填项未指明，或是出现网站上未要求提供证件而电话要求提供的情况；网络具有不稳定性，首页或是网络申请链接可能出现无法打开的情况；在线申请链接格式各不相同，申请成功的提示、查询码等各不相同，需单独统计；并非所有的在线申请都提供了邮箱选项的回复方式，也并非选择了邮箱选项审计机构就一定回邮件，导致后期回复情况的查找具有一定的被动性。但就审计局一方来讲，在线申请在规范性方面具有不可比拟的优势。

（3）就获取申请结果来看便捷性。电子邮箱的便捷性最高，不管是邮箱申请方式还是在线申请方式，直接将信息回复到申请人邮箱可以确保申请人在第一时间便捷地读取信息，且不用苦于记录查询码或是密码；在线申请相对较为麻烦，部分审计机关依照在线申请上申请人的选择（邮件发送）通过邮箱发送了答复，仍有大部分申请结果需自行上网查询，且回复的时间差异很大。在一个多月之后查询时，仍有大量的在线申请未被处理，无法判断是处于审核中还是不予以处理（只有一项申请是因为证件不全明确被驳回），在线申请方式形同虚设。另外，在线申请答复的菜单位置有很大差异，最便捷的方式就是在申请页的在线申请旁直接设置查询申请，或是直接在网页上公开答复信息。另有不少在线申请处理情况的查询界面查找困难，甚至找不到查询处。

3.网络途径的可用性。

（1）申请发送成功率。申请发送成功率以申请邮件未被退回或是成功发送在线申请为标准。就电子邮件途径而言，在发送申请时，135份申请中有19份邮件被退回，成功发送116份，可用率为85.93%；就在线申请途径而言，找到在线申请链接的有207个，其中可成功发送申请的为158个，在线申请发送不成功的为49个，可用率为76.32%。就可获得的网络途径来看，可用性较高。但从全国情况来看各省分布不太均衡，上海、宁厦、西藏三地最高，可获得的网络途径均可用，可用率低于60%的则包括新疆、甘肃和福建，其中，新疆最低，只有44.44%，可获得的9个依申请公开网络途径只有4个可用。就地级审计局的数量来计算，可用率相对更低，可用率排名前五的包括河南、湖北、陕西、贵州和吉林，其特征是各地级局网络途径均可获得，且均只有1家的网络途径不可使用；排名最低的三位分别是新疆生产建设兵团、新疆和西藏，可用率均在30%以下，其特征是网络途径的可获得性较低，最低的兵团，14个地级局只找到了5个网络途径，直接拉低了整体的可用率。各地区申请成功率分布如图2所示，其中，渐升的实线代表的是以地级局数量为基础计算的各省申请成功率，上下起伏的虚线代表的是以可获得的网络途径为基础计算的各省申请成功率。

（2）申请答复率。答复情况包括书面答复和口头答复，其中书面答复又包括电子邮件、纸质邮件和在线答复等。剔除无效样本后，收到的有效答复共计99份。其中，发送成功的116份邮件中，未收到答复的有87份，收到答复的29份，答复率为25%。而发送成功的158个网页在线申请中，有88个未处理或无法确定，收到答复的有70个，其中回复了申请内容的有53个，答复率为44.3%，成功率为33.54%。从相对数量和绝对数量上看，答复率总体偏低，网络申请稍高于邮件申请。对于全国各地分布而言：在邮件发送方式下，涉及的32个地区的地级审计机构中有5个地区完全未找到邮件途径，发送邮件的地区中有16个地区的审计局给予了答复，其中回复率最高的是北京，发送的5份申请均给予了回复；就在线申请方式来看，32个地区均可找到不同数量的在线申请途径，其中25个地区的审计局给予了答复，回复数量最多的是上海，12份在线申请中有10份收到了答复。各地答复情况差异显著，上海各地级审计局的答复最为统一。

（3）申请答复的及时性。《政府信息公开条例》对于申请答复有明确的规定，收到申请之日起15个工作日内，不论是否公开均应给予答复。就本次调研来看，与《政府信息公开条例》发布之初相比，申请答复的及时性有了很大的提高，绝大部分审计局都能在15日甚至更短的时间内完成。就邮件发送方式来看，有25份是在5月6日前收到，占比87.1%；就在线申请方式来看，70份答复中有60份在5月6日前收到，占比85.71%。从收到的有效答复来看，答复及时性较高。就申请发送成功的274家审计局来看，答复及时性则显偏低，及时回复的比率只有31.02%。

（4）申请答复的信息含量。99份答复中，有84份直接就申请内容给予了回复，占84.85%；有7份内容为各地级政府政务中心提示找审计局；有8份是来自上海各区审计局的补正通知。其中，88份有内容答复中，有36份对于提及的四个问题全部给予了回复；有32份对于预算信息提供的是网站链接或是提示可在网站自行查找。对于实际支出，有36份答复因决算未批复而未予提供，有1份答复对于人数按不予以公开处理。从整体上看，本次申请的主题在内容上都属于应主动公开且可获得的内容，信息透明度应比较高，但就全国各地方审计局而言，处理方式和信息含量存在较大差异。此外，在线申请链接系政务中心网站链接且收件方指向政务中心的，信息含量明显偏低，一般未回复或提示找审计局。

四、存在的问题

1.关于指南的问题。根据我国《政府信息公开条例》，各地方机关根据各自的情况编制《政府信息公开指南》，用于指导各地方机构的政务公开工作[5]。指南的规范与否直接影响信息公开的效果和效率。本次调研所获得的关于依申请公开的途径，即取自各局公开的指南，未获得指南的，则直接通过本级政府门户网站进行申请。

就本次调研的对象即全国438家地级审计机构来讲，能找到以审计局打头的指南的审计机关共有181家（截至2017年4月12日），约占41.32%，数量并不多，直接影响依申请公开的力度。另外，在调研过程中，除大部分审计局未提供对应指南外，还存在着指南内容不规范的问题。一是提供的信息不准确，可获得的181份指南中，有19家审计局提供的邮箱已经无法使用，有1家邮箱名错误（与另一家重名），发送成功的116份申请中，有87份无人应答，无法判断申请是未被接收还是不予处理。对于邮箱途径的使用，在提供了邮箱的审计局中，有62家的指南上未明确该邮箱是否可用，对邮件申请予以回复的有8家；对于明确可用邮箱途径的73家审计局，也只有21家回复，应答率仅为28.77%。其后果是不得不重复申请过程，影响审计机关的应答效率。二是不好查找。大部分有官网的审计局，指南会以图标链接的形式呈现在首页醒目的位置，部分审计局的指南则需要通过官网政务公开栏目下的内容一页页地毯式搜索获得，浪费大量时间。另外，还有部分审计局的指南放在政务公开网上，进一步增加了查找的难度。

2.关于网络途径的问题。对于邮箱申请，存在的问题之一是，有不少审计局并未提供申请表，需自己上网搜索查找。提供申请表的审计局，其表格格式及内容大同小异，本次邮箱申请使用的是从审计署官网下载的表格（部分修改），除深圳一家审计局外，其余审计局对于格式均未提出异议。此外，邮箱地址本身的可靠性值得商榷，命名规则极不统一，部分指南上提供的邮箱从邮件命名看完全属于私人邮箱，可信度较低。有小部分审计局统一用的是以政府部门网站作后缀的邮箱，邮箱名就是审计的拼音首字母sjj或是英文audit，如济南审计局的sjj@jinan.gov.cn，看起来较正式，可信度较高，这种做法在成本可控的前提下值得推广。另外，邮件申请很大的一个缺陷就是无法确定对方是否已收悉邮件。绝大部分邮箱都没有设置自动回复功能，有些邮件至今仍未收到答复，无法判断是未收到还是未处理。最后，回复格式不太规范。有直接用邮件正文回复的，有以邮件附件形式回复的，附件的形式有WORD文档格式、PDF格式等，还有电话回复的，其中最有效力的回复形式应该是扫描件，而回复的数据里非红头文件、无红章的WORD文档等较多，回复效力进一步打折。其中，有部分审计局回复的时候，甚至连审计局名称都没有注明，所回的WORD文档仅是几条答复，没有任何其他说明，让人无法判断信息的真实性。

对于在线申请，主要通过审计局门户网或是政务网的网络申请链接来实现。在线申请一个很大的优势是格式比较统一，不用担心申请表填写的问题。存在的主要问题是：不便民，如查询码超长，且有些无法复制保存；无法了解处理进度，是未看到还是在审核中，无从得知；部分在线申请查询窗口不便捷，不醒目，甚至找不到查询途径，比较常见的是在首页或是“依申请公开”栏目下；网站不稳定，后期查找回复情况时提示要查询码，而实际上最初申请提交后网页并未提供，或是提交查询后，后期查找申请时根本无申请记录甚至提示无法提交查询；口径不一致，申请表上的必填项标示不清，比如在调研中，进行在线申请时未提示证件为必填项，而后审计局会提示补充证件复印件等相关信息。另外，目前的在线申请普遍无修改功能，也无密码追回功能，若忘记编号或密码，便无法再了解申请的处理进度及结果。此外，回复的时间不确定，除部分审计局直接电话提示已回复外，其他大部分审计局何时回复不明确，导致申请人无法及时了解申请处理的进度及回复情况。本次申请中，所有的在线申请只要可选邮件回复，均选择了邮件回复，且所有申请均提供了电子邮箱和电话号码。在此前提下，此次调研在线申请回复的情况包括以下几种：有申请链接的直接站内回复的有20家，纸邮回复的有12家，电话口头回复的有1家，电子邮件回复的有37家，电子邮件回复率达到52.86%，但回复的格式里以非红头文件、无红章的WORD文档占多数，同样影响了答复效力。

3.其他问题。

（1）关于收费的问题。很多指南上提及收费，但最终没有任何一家审计局收取。到底要不要收费，收费的标准如何，也没有具体的说明。另外，就是收费的方式问题。本次申请未收取费用，其中一个可能的原因是网络申请收费不方便。

（2）关于回复方式的问题。本次答复的审计局中，上海各地级审计局基本上都通过纸质邮件提示补正，另有小部分单位通过EMS或是挂号信方式答复。在不收费的情况下，势必会增加行政成本。且在明确要求以电子邮件回复的前提下，纸质邮件回复本身也是一种资源上的浪费。

（3）自由裁量[6]的问题。此次调研发现，在依申请公开预算等相关信息的过程中，存在一定程度的自由裁量问题，各地级局界定公开范围、不予公开范围的标准存在差异。最典型的是关于实际支出的问题，有36家直接给出数字，有36家明确将实际支出等同决算并以决算未批复为由未予提供。另有1家指出审计局人数属于保密信息，不予公开。

（4）信息过度索取的问题。在邮件申请和在线申请过程中，都存在一定程度的信息过度索取，在线申请更为显著。根据以往的研究[7]，个人的身份信息在申请个人信息的时候才需要提供，本次在线申请链接上的申请表中身份证、单位栏一般为必填项，未标注必填项的，在提交申请表后也基本会打电话提醒信息填写不完整；另有部分审计局还会打电话要求必须提供身份证和特殊用途的证明材料，有一家审计局以未提供证件为由直接驳回申请。

五、有效提高网络途径可用性的建议

1.规范指南中应明确的事项。

（1）明确可使用的途径。在指南中应明确可用的网络途径，直接附上相关途径信息。对于邮件途径，应专设用于处理政务公开的邮箱，直接附上准确的邮件地址，以类似××@zssjj.gov.cn的地址为佳，从回复途径上约束回复的效力。对于在线申请，应明确路径链接，以方便申请者快速地找到申请入口，并注意在网站迁移时及时更新链接地址。

（2）明确申请收妥的提示。电子邮件可考虑设置自动回复，提示申请者收件方的相关信息和处理的时限及联络方式，以帮助申请者更好地确认邮件是否发送成功；对于在线申请，应明确回复的方式，并结合部分审计局的做法，在申请提交成功的同时，返回申请提交成功的短信，短信上应注明审计局名称，申请人查询编号和密码等信息。

2.加强网站建设和邮箱维护。

（1）对于在线申请。其一，应定期检查网络申请入口的可用性及网站的稳定性，避免因网络问题引发社会矛盾。其二，为了确保能够及时处理申请，审计局兼职政务公开的人员应至少每周一次专门检查申请的提交情况，确保能在规定时间内处理申请。

本次调研中各地的情况也呈现较大的差异。上海市各地方审计局相对做得比较规范，全区级部门的政务公开全部通过上海市政府门户网来实现，经费由政务网统一负责，各政务网分配给每一个部门一个链接，申请者只需通过该政务网申请，选择对应的公开部门，相关的申请信息就会发送至对方系统。这种方式对于网站建设的要求相对较高，但同时也更规范、更便民。

（2）对于邮箱申请。其一，邮箱也应定期检查其可用性，尤其是指南上提供的邮箱的准确性。本次调研中发现部分指南上提供的邮箱本身就是错误的，还有个别邮箱已经停止服务。其二，需定期收取邮件，避免遗漏。邮件需开启自动回复功能，提示在超过一定天数未回复的情况下，请申请人打电话与审计局联系，避免引发冲突。

3.依申请公开回复的控制。

（1）回复时限的控制。明确回复时限的算法，并明确未按时处理的后果，以督促负责政务公开的人员能更用心地处理相关申请。

（2）回复形式的控制。对于在线申请的回复，建议每个地级机构都采用电子邮箱的形式，更加便民。为避免产生不必要的冲突，可考虑与申请者协商，进行电话或邮件确认，抑或是在网站上直接留一个选项，申请者可以自己选择是否需要邮寄。对于要求邮寄的情况，提前告知对方自行承担邮寄的费用。

对于要求采用邮件回复的情况，事先应明确回复的格式及回复附件的格式，避免回复过分随意，缺乏严肃性。其中，开封市审计局的做法值得推荐，在取得申请人的同意后，取消了纸质答复，代之以加盖红章的红头文件的照片回复申请，在提高办事效率的同时，降低了审计成本，也保证了答复的可靠性。

（3）回复内容的控制。针对自由裁量的问题，应该从不予以公开的角度明确不公开的边界，对于不公开的情况，应明确给出理由及依据。可参考部分审计局的做法，将申请的非个人信息主动公开在网站（政务网或官网）上，避免重复申请。

六、结语

就本次调研来看，至截止日只收到438个地级审计局的99份答复，总体答复率较低，依申请公开网络途径的可用性偏低，各地级局之间差异显著，个别地区的依申请公开网络途径完全不可用。此外，大部分地级审计局是没有安排专职政务公开人员的，在目前公众对审计工作关注度一般的情况下，非专职人员是足够胜任的，故关于人员和经费的问题可不作大的调整。今后随着公众对审计关注力度的加大，应适当增加人员和预算，必要时可以考虑向申请人收取一定的费用。

本次研究的不足：一是选择路径的问题，先电子邮件后在线申请的选择方式，可能导致部分有在线申请链接但邮箱方式无效的审计局被遗漏，结果存在一定偏差。二是测评问题不属于审计结果，其结果未必适用审计结果公开。另外，各地级局的情况差异较显著，其影响因素可作为今后的研究方向。

[1]魏成龙，王东帅，魏荣桓.中国地方政府信息依申请公开问题研究——基于2009～2014年29个省份的数据[J].中国行政管理，2016（7）.

[2]宋常，周长信，黄蕾.我国地方审计机关审计结果公告研究：2003～2008——基于省级审计机关网上审计结果公告信息的分析[J].经济与管理研究，2009（5）.

[3]龙怡.我国政府网站“依申请公开”政府信息的可用性调研[J].情报科学，2010（3）.

[4]中国审计年鉴编委会.中国审计年鉴[M].北京：中国时代经济出版社，2016.

[5]国务院.政府信息公开条例.国务院令第492号，2007-04-05

[6]费丽芳.政府信息依申请公开实证分析——以浙江省11个市政府为例[J].浙江社会科学，2010（10）.

[7]吕艳滨.政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析[J].清华法学，2014（3）.