论我国行政复议制度的问题及完善

朱婉露

【摘要】我国行政复议制度经历了不断发展的过程，在依法治国和行政法治化的进程中发挥着重要的作用。然而，我国现有的行政复议体制日益呈现出与新形势、新任务不相适应的新的问题，行政复议时间工作中暴露出的缺陷和不足说明了我国行政复议制度已经不能完全适应行政复议实践的需要，亟待进行改革，行政复议制度的完善迫在眉睫。完善行政复议制度，对于推动社会主义民主政治建设，加强行政机关内部监督管理，维护社会经济秩序和社会稳定，从制度上遏制和消除腐败具有不可替代的作用。

【关键词】行政复议；问题；制度完善

一、行政复议制度在我国的发展状况

行政复议是我国一项重要的行政救济制度，也是行政系统内部自我纠正错误的重要监督制度。行政复议制度建立的二十多年以来，纠正了一大批违法的或不当的具体行政行为，发挥了其应有的作用。我国的行政复议制度取得了很大成绩，各级复议机关先后受理案件120余万件，化解了大量行政纠纷，较好地维护了当事人的合法权益。但是，随着中国社会进入转型期，官民纠纷日益增多，行政复议制度运行过程中的矛盾和问题也不断反映出来，要求行政复议法修改的呼声也随之高涨，在实现国家治理体系和能力现代化建设法治中国的大背景下，我国行政复议制度究竟应该发挥什么样的作用以及应该如何充分发挥作用，引起了社会各界的密切关注。

二、行政复议制度出现的问题

（一）行政复议机构缺乏独立性，复议资源未得到优化配置

依据我国《行政复议法》第3条规定，我国行政复议机构是复议机关内设的具体从事复议工作的办事机构。复议机构没有独立的复议权限，不能以独立名义从事对外活动，复议机构承担法律、法规赋予的职能、职责，但复议机构只是接受复议机关的委托来从事活动，复议决定只能以复议机关的名义作出。从表面来看，法制工作机构不同于机关内部的其他执法机构，较之其他业务部门和机构则相对独立，从而在复议审查中作为主持人与执法者身份分离，超脱于审查对象之外，体现出了法律审查中的公平公正的原则。然而，事实上来看，其在组织关系上与其他内设机构并无二致，因而在具体承办事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或者偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公正、中立的立场。由于复议机构设置过于分散，长期与复议机关存在隶属关系，不具备独立性且经常受到政府法制工作的冲击，进而导致其复议决定出公正性容易受到公众质疑，必然导致复议的公信力下降，由此复}义案件数量也自然呈下降趋势。复议案件数量的逐年递减，导致原本就无专业人员负责的复议案件工作人员更加懈怠，复议工作由此形成恶性循环，因此要充分发挥行政复议职能，完善行政复议机构及人员设置就显得尤为重要。

（二）行政复议程序存在缺陷

《行政复议法》出台的立法精神实质上是主张非司法化，從而追求效率优先，其目的在于方便人们群众不必经过繁琐的司法程序，高效解决所遇到的法律问题。由此可见，正是出于对行政复议“司法化”的误解和过分担心，《行政复议法》刻意规避了一些必要的程序性制度，依据《行政复议法》第22条之规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员凋查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。由此我们可以看出，不管案件的简单活着复杂都统一适用程序，而相对于例如与案件利害关系的承办人的回避制度，凋查取证的规定，当事人之间的互相质证、辩论等这些必要规定并没有囊括其中。实际上，这些带有“司法化”倾向的程序性制度是在长期的纠纷解决实践中反复适用而最终形成的，它们早己超越司法的范畴而在更为广阔的法律领域得到适用。另外，在实践中，复议程序往往过于行政化，复议案件通常会经过多道程序进行，这种“官僚化”的层层送审程序办理复议案件违背了行政复议法所倡导的高效便民的立法宗旨，割裂了复议申请人与整个复议过程的联系，为暗箱操作、行政干预以及官官相护提供了滋生的温床，这是有悖立法初衷的吧。

（三）行政复议法的受案范围狭窄

根据《行政复议法》第6条之规定，作为行政行为的受案范围包括行政处罚行为、行政强制行为、不当的行政许可行为等。此外，还将国家行为、涉及民事关系的行为、行政系统内部行为以及独立的抽象行政行为排除在《行政复}义法》的受案范围之外。通过对我国《行政复议法》相关法律条文的列举分析，我们不难看出其受案范围与《行政诉讼法》的受案范围十分相似。在行政复议的过程中，行政争议是由行政机关来解决的，而在行政诉讼中则通过人民法院来解决行政争议。两种争议的解决手段不同，但是范围却惊人的相似，原本不适用行政诉讼解决的纠纷可能通过行政复议解决，却因受案范畴一致的原因而得不到相应的处理。因此在我看来，现行《行政复议法》的问题之一便是改善受案范围过于狭窄的问题，修改相关法律条文来达到扩大行政复议受案范围的目的。

三、完善行政复议制度的思考

（一）设置相对独立的政府行政复议机构

依据历史经验表明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性休戚相关。我国的行政复议制度是行政层级监督的一种，是独立于司法审查外的行政机关的内部纠错机制。这种定位的要求，决定了我国的复议制度无法走“准司法”的途径，不能照搬英美法系的独立行政法官的设置。事实上，通过建立统一的行政复议委员会可以确保主事机构的独立性与权威性，为复议案件的公正审理提供组织保障。也就是说，在尽可能保证复议机构独立性、居中裁决性的前提下，仍应该按照现行的行政管理模式，设置与各级政府相配套的行政复议委员会，取消政府组成部门层级设置的复议机构，仅在某些管理重要公共事务的特殊部门保留专门的行政复议委员会，比如专利复审委员会等。通过这样的设置保证行政复议机构的独立性与专业性，促使复议人员队伍的专业化，从而打破以往按部门层级设置的零碎不成体系的缺陷。

（二）建立和完善行政复议程序

行政复议要树立权威，追求效率，必须通过程序化来体现其规范化。实践中，《行政复议法》中对具体程序如何操作并没有做出详细的规定，如接受申请、审查立案、案件的审查、凋查取证、证据的采纳、案件的执行等。诚然，这些都需要建立一套严谨的规范程序。笔者认为，在行政复议案件的调查核证上，应当坚持两名以上行政复议工作人员参加；重大疑难案件要召开听证会。在审查形式上，很有必要将书面审查原则修改为公开审查原则，逐步推行听证制度，如此一来，对于增加审查透明度，密切政府与群众联系，树立政府形象，维护政府权威有推动作用。

我国的《行政诉讼法》在一定程度上作出了改善，笔者认为，《行政复议法》亦可在借鉴域外行政复议有益规定、吸收学界理论研究相关成果的基础上对其进行修改完善。在现代行政活动中，仅仅依凭压制性的权力作用是不够的，行政权作用的结果必须有一种正当性证明。事实表明，这种正当性只能来源于行政权力行使者对程序的遵守，即“通过程序获得正当”。因此，可以在现行《行政复议法》增设基本程序制度。通过建章立制来保证统一规范的实现。首先，可以增设回避制度。具体涵括回避的缘由、范围、程序以及违反该制度要求所作出复议决定的效力等内容。其次，行政复议的证据是行政复议的核心问题之一。我们认为，要根据行政复议的性质和特点，参照行政诉讼举证责任的规定，强凋应由被申请人承担举证责任的法定要求，即提供作出具体行政行为的事实依据和法律依据，以证明其所作出的具体行政行为决定的合法性和合理性。因此，应当借鉴《最高人民法院关于行政行政诉讼证据的若干规定》中的有益做法，对行政复议证据的种类、举证责任的分担、举证的具体要求、当事人之间的质证等作出具体明确的规定，依次提高认证的透明度，进一步建立和完善行政复议证据制度。

（三）适当拓宽行政复议的受案范围

可以适当扩大对抽象行政行为的审查范畴。目前我国不能对单独的抽象行政行为进行复议，只能是由行政相对人对具体行政行为提起行政复议时，附带对部分抽象行政行为提起复议，这样不利于对公民、法人及其它经济组织进行行之有效的保护。事实上，抽象行政行为的不当实施，会对行政相对人带来更加严重的损失。因此，只要将规范国家行为的抽象行政行为如国防、外交等排除在行政复议范畴之外，大可将行政法规、规章在内的抽象行政行为纳入到行政复议范畴，倒是现实而又必要的。

可以将内部行政行为适当纳入行政复议范畴。内部行政行为主要是存在于行政机关内部，不对行政相对人的权益产生影响，一般指行政机关的人事任免及行政奖惩等行政行为。行政复议的受案范畴之所以未把内部行政行为纳入其中，是考虑到内部行政行为属于行政机关内部建设不适宜由其上级机关进行复议。另外，对于国家行政机关工作人员来说，人事变动及奖惩是对其行政工作的评价，并未损害其作为公民的合法权益。但是在实践中，针对国家机关工作人员处分或辞退并没有有效的救济手段，即便是《公务员法》也没有形成相关的救济体系，这样势必有损其合法权益。因为公务员除去其工作身份外，作为自然人其合法权益同样需要维护，所以将内部行政行为纳入行政复议范畴是十分必要的。

四、结论

现行行政复议制度存在诸多缺陷，行政复议的应有功能无法完全发挥，更无法实现依法保护公民、法人和其他组织合法权益的目标。行政复议制度是适应社会主义市场经济发展的法律规范，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我国国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，建立更具开放性的、便于公众参与的、更趋于合理的复议程序和审理方式，减少行政审批环节，提高办案效率和质量，保障全社会实现公平正义，维护法律公正，维护法制统一，以此推进依法行政的进程。

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