产权制度改革引领农村集体经济转型升级

中共江苏省委党校第4期乡镇长培训班

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，“实施乡村振兴战略”。党中央始终把农业农村农民问题当作关系国计民生的根本性问题来抓，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。解决好“三农”问题，必须从寻找出路开始。如何解决农民的口袋鼓起来的问题，如何解决农村的传统发展模式问题，如何跳出传统农业的天花板问题，让“利民、惠民、富民”的初衷最终得以实现？我们认为：唯有坚持因地制宜，突出乡村特色，充分发展农村集体经济，强力推进农村供给侧改革，切实增加农民的财产性收入，才能按照习近平总书记的“小康路上一个不能少，一个不能落”的精神，补齐农村短板，全面建成小康社会。

一、目前发展农村集体经济的制約因素

当下，江苏各地尤其是在苏南发达地区，紧紧围绕当地特色，成功进行了集体经济创新发展的探索和试点，为江苏乃至全国解决“三农”问题和美丽乡村建设提供了示范性模板。同时也要清醒地看到，这些探索和试点不能代表全部，必须认真研判目前农村集体经济发展的一些弊端和不足。

农村集体经济组织现实状况不佳。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。改革开放以后，我国农村主要实行的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这种体制极大解放和发展了农村社会生产力，但也从某种程度上加剧了乡镇集体经济组织的分化。现阶段我国乡、村、组级集体经济组织呈现以下特征：一是乡镇集体经济组织大部分消亡。许多地方在撤社建乡的过程中，乡镇级集体经济组织纳入了乡镇政府职能部门进行管理，大部门乡镇所有的集体资产变为乡镇政府所有；有的地方在乡镇合并或者精简机构过程中，撤销了乡镇集体经济组织机构，造成了很多地方乡镇集体经济组织已经名存实亡。二是村级集体经济组织有实无名。在乡、村、组三级集体经济中，村级集体经济是最为活跃也最为成熟的。从中央到地方对村一级的集体经济组织从机构建设、人员管理、资产管理、民主建设等方面建立了一整套的制度体系，但是当前村级集体经济组织还很不健全，许多地方由村委会代行职能。三是一些地方保留了组级集体经济组织。江苏省部分地区原归属于生产队的资产产权比较明晰，同时保留了较多的经营性资产，组级集体经济组织仍然存在。目前，常州、泰州、扬州一些地方仍以村民小组为单位进行单独核算。另外，许多地方在制定征地补偿方案时，也明确体现土地归组所有的原则。

农村集体产权制度改革之路并不顺畅。2016年12月26日，国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确了此次改革的两点重大意义。一是农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。二是农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。《意见》从国家层面正式肯定了农村集体产权制度的改革，但是同时也明确了改革的几条基本原则，尤其是关于“三权不变”和坚持党的领导。当然，农村集体产权制度改革绝非可以一蹴而就的事情，在一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等问题突出，如何在不引起农村大范围波动的情况下，平稳推进农村集体产权制度改革仍然是需要认真面对的问题。

农村的人口空心化问题仍然严重。在江苏的很多乡村，有文化、有知识、有一技之长的人都纷纷到城市打工，客观上削弱了基层党组织的战斗堡垒作用。留在农村的都是一些老弱病残人员，加上国家现在对外来务工人员政策上的一致性，导致越来越多的农村中青年骨干到城市扎根，只是由于这样那样的考虑，还保留了集体组织成员身份而已。这些人对农村集体经济的发展不再关心和过问。按照党的十九大提出的乡村振兴战略部署，国家大力提倡专业的人去干专业的事，农村就需要一批懂农业、爱农业、愿意为农业奋斗的人才来支撑地方的发展，而就2016年江苏全省就业人口4756.22万人来说，仅仅只有841万人选择了第一产业，这个18%的占比还包括了在城市里从事第一产业的流动人员。

部分地区产业转型任务艰巨。目前苏南部分地区已经成功进行了农村集体经济发展的创新和探索，并且走出了自己的道路。但不可否认的是，苏南大部分地区的农村集体经济发展依靠的并不是第一产业而是第二产业，第二产业最直接的好处就是附加值明显，带动的就业人口多，地方财政收入明显提升，老百姓口袋短时间内膨胀明显。但第二产业最直接的弊端就是转型困难，早些年发展起来的第二产业多数是最传统的制造业甚至是有些低端制造业。特点是投入低，产出快，收益明显，而代价则是污染重，能耗高，劳动强度高。这种情况不仅不符合江苏省“两聚一高”的整体布局，更加不符合习近平总书记在党的十九大报告中提出的生态文明建设的要求。

农村农业相关政策执行不到位。这里指的并不是没有执行政策，而是特指政策落脚点有待加强，比如农业补贴资金很多时候都被补贴到了中间环节，并没有直接落实到农业和农民手上。再如农业项目补贴，不仅对农业项目的进度、质量、验收等有严格的要求，一般还要地方等额甚至2：1的比例配套资金，一旦发现有不符合的情况，不仅要收回资金，还会启动问责机制。而农业项目孵化周期长，风险可控率往往没有工业项目、第三产业项目高，地方的财力又不可能严格按照比例配套资金等问题，导致不少地方宁可不要农业项目补贴，也不去冒险投资农业项目。因此，农村农业相关政策如何接地气、落脚于基层是值得深思的。

二、对农村集体经济发展的建议

为加强对农村集体经济发展的规范和引领，按照党的十六大、十七大、十八大提出全面建成小康社会的各项要求和江苏省关于“两聚一高”的总体布局要求，紧扣我国社会主要矛盾的变化，对发展农村集体经济提出如下建议：

坚持以法治理念来看待农村集体经济发展。从1956年6月30日全国人大一届三次会议通过并颁布《高级农业生产合作社示范章程》，到2016年12月26日颁布《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，其间颁布了许多与“三农”问题休戚相关的政策法规，但是唯独没有关于农村集体资产管理的相关法律法规。值得庆幸的是，为加强和规范农村集体资产监督管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济可持续发展，按照中央要求和省人大、省政府立法工作安排，省农委已经起草了《江苏省农村集体资产管理条例（草案）》，经省政府常务会议审议通过后报送到省人大，目前已经通过了一审。相信，不久就能看到真正意义上的保障江苏省农村集体资产发展的法律性文件。

紧紧依靠地方开展农村集体产权制度改革。江苏省农村集体产权制度改革走在全国前列，得益于苏南地区农村集体经济比较发达，改革的内生动力比较强，基层的丰富实践创造了先进模式和成熟经验；得益于新型城镇化的快速发展迫切要求通过产权制度改革促进城乡资源要素的合理配置和充分流动；得益于省委、省政府在坚持公有制底线的前提下鼓励基层先行先试，并对成熟经验适时加以推广。应当把握当前的有利时机，在坚持公有制的前提下，在苏南地区创新和探索取得实践经验的基础上，在省内全面开展农村集体产权制度改革，推进股份制改革步伐，坚持先行试点、先易后难，将农村集体经济的发展推向一个崭新的高度。

以十九大精神为引领推动农村集体经济转型升级。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行党的十九大报告提出的“绿水青山就是金山银山”的发展理念。报告的第九部分更是把建设美丽中国作为建设社会主义现代化强国的重要战略之一。在农村集体经济转型升级过程中，必须注重推进绿色发展，着力解决环境污染问题，加大生态系统保护力度。以党的十九大报告提出的“我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展方向”的重要论断为指导，优化产业结构，以供给侧结构性改革为主线，坚定不移地淘汰落后、污染、高强度产业，以暂时的阵痛换来长治久安的高质量发展，从而不断增强农村集体经济发展的活力和动力。

加大对农村集体经济发展的政策扶持。首先，要清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。根据全省各地的实际情况把各种浮在空中的政策加以落实，使好的政策能更有利于农村集体经济发展。其次，优化农村的金融环境。在政策上找到社会资金的落脚点，才能有效改善目前农村金融“五龙吸水一蛇放水”局面，让农村成为社会资金向往的地方。最后，强化农村人才招引。人才是发展的动力所在，一个好的村支书、乡贤、农技员、农村特殊人才等都可以给一个地方带来蓬勃的生机，要打破常规用人方式，给真正热爱农村、热爱农民、热爱农业的有识之士、有志之士一片施展的空间。

（执笔人：黄华良，镇江市润州区南山街道办事处主任）

责任编辑：刘志刚