规范政府间财政事权和支出责任划分

本期主持

周克清：西南财经大学财政税务学院教授、经济学博士

话题嘉宾

背景材料：

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。为此，国务院于2016年发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了财政事权和支出责任划分的指导思想、总体要求和划分原则，以及改革的主要内容。在此基础上，各省、直辖市和自治区纷纷推出与市（区）县财政事权和支出责任划分改革的实施方案，就省级政府与市区县之间的财政事权和支出责任进行了初步的划分。

2018年初，国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》），进一步明确了共同财政事权的范围，要求规范中央与地方之间对财政共同事权的支出责任分担方式。

《方案》明确，一是将由中央与地方共同承担支出责任、涉及人民群众基本生活和发展需要的义务教育、学生资助、基本就业服务等基本公共服务事项，列入中央与地方共同财政事权范围；二是制定基本公共服务保障国家基础标准。参照现行财政保障或中央补助标准，制定义务教育公用经费保障、免费提供教科书、中等职业教育国家助学金、城乡居民基本养老保险补助等9项基本公共服务保障的国家基础标准；三是规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，主要实行中央与地方按比例分担；四是在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，对共同财政事权基本公共服务事项予以优先保障。

随着财税改革的进一步深化，中央与地方财政事权和支出责任逐渐明晰。围绕政府间财政事权与支出责任划分，本轮改革将会带来哪些影响，以及如何有效推进基本公共服务领域中央与地方公共财政事权和支出责任的划分，本期监督沙龙特邀财政领域学者围绕以上问题展开探讨。

童光辉：浙江财经大学财政税务学院副教授、经济学博士

杨良松：西南财经大学财政税务学院讲师、经济学博士

王汉章：天津商业大学财政系教授、经济学博士

主持人：在长期的治国理政历史中，我国素有中央集权的传统，由此导致政府间关系较为脆弱而不够稳定；在政府间财政关系上，中央与地方之间的财政事权和支出责任划分也不够清晰。为此，党的十八届三中全会要求建立“事权和支出责任相适应的制度”，党的十九大进一步要求建立“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。请问您如何看待这一轮政府间财政事权与支出责任改革？

王汉章：本轮政府间财政事权与支出责任改革，既是我国深化财税体制改革的重要组成部分，也是本轮财税体制改革的核心内容，更是建立现代财政制度和国家治理体系和治理能力现代化建设的难点所在。

回望党的十八大以来的财税改革，无论是预算体制改革，还是税收体制改革，或是政府财权与支出责任改革，都取得了重要成果，但都在进一步调整和完善之中。2018年国务院发布《深化党和国家机构改革方案》，进一步明确了共同财政事权的范围，要求规范中央与地方之间对财政共同事权的支出责任分担方式。积极稳妥推进地方税体系建设，加快培育地方主体税种，建立地方税体系。今年两会确定的房产税、个人所得税的改革呼声是这一改革的继续。而各省及省级以下地方政府的财政事权与支出责任划分也正在改革进行当中，动态的协调机制的建立任重而道远，但2020年建成与我国国家治理现代化相适应的现代财政制度就在眼前。站在当前中国发展和改革的全局立场上，可以进一步断定，稳增长、调结构，促改革、防风险，以及保就业、惠民生等在内的其他一系列发展和改革目标的实现，都要依赖于“强中央和保地方”的政府财政事权和支出责任的改革，都要建立在发挥中央和地方两个积极性的基础上，特别是调动地方的积极性。

童光辉：众所周知，在现行的分税制财政体制下，财政事权与支出责任划分领域的改革一直滞后于财政收入领域的改革。要实现财政实权与支出责任的相互匹配，必须厘清两个认识上的误区：

第一是关于“财政事权”与“支出责任”在概念上的逻辑关系。有不少研究是直接将“财政事权”与“支出责任”等同起来，并认为分税制财政体制存在着“财权高度集中，财政事权和支出责任过度下放”的问题，进而导致了地方财政困难与地方政府行为扭曲等一系列问题。实际上，在分税制下，财政支出责任的确存在着过度下放的现象，但财政事权并没有同步下放，从而导致地方政府（特别是县乡两级政府）出现财政事权与支出责任不相匹配的问题。也正因如此，有必要将“财政事权与支出责任相匹配”作为改革目标和努力方向。

第二是关于“财政事权”与“支出责任”在改革中的次序关系。关于“财政事权”与“支出责任”在改革中的次序关系，有观点认为，在明确政府间事权划分的基础上，界定各级政府的支出责任，划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，也就是“按权定责”。事实上，一个合理的改革次序应该实行“按责赋权”，即在科学、合理划分政府间职责范围及其财政支出责任的基础上，界定各级政府的财政事权。也就是说，先定责，后赋权。

杨良松：总体而言，本轮改革是一次趋向合理化的改革。自1994年分税制改革以来，地方政府的事权与财权不匹配便长期存在，地方政府承担的支出责任保持不变甚至不断增加，而财力明显下降，由此导致地方政府尤其是基层政府严重的财政困难。2000年之后，中央逐步增加对中西部地区的转移支付，有效地缓解了地方财政收支缺口。

但时至今日，我国政府间财政关系仍存在一定缺陷，具体到财权事权匹配问题上存在三大问题。首先，对于中国这样一个单一制国家，中央政府应当承担更多的支出责任。2000年以来，地方一般公共预算支出占全国支出比重逐年上升，从65%增长至2011年的85%，且在2011—2016年均保持高位；中央支出比重仅有15%。相比之下，美国作为一个联邦制国家，其联邦支出比重达到48%（2017财年）。我国中央财政支出的比重确实较低，中央财政应当在义务教育、社会救济与社会福利、公共卫生、环境保护等方面承担起更多的支出责任。由中央政府来承担这些支出，一是有助于实现公民享受基本公平的国民待遇；二是有助于克服这些服务可能存在的地区间外部性，提高供给效率；三则有助于实现公共服务供给的规模经济。

其次，转移支付制度存在一些缺陷。转移支付主要分为一般性转移支付与专项转移支付，二者均存在一定问题。专项转移支付主要由部委分配，分配过程中容易滋生“跑部钱进”等寻租行为。专项转移支付通常必须专款专用，这限制了地方自主性，可能导致专项资金不能匹配地方需求，降低资金使用效率。一般性转移支付通常按公式分配，故寻租较少；也不限制地方使用目的，故有可能使地方将其用于真正需要的地方，但问题在于，对地方政府的问责机制不一定有效，故一般性转移支付很可能会被挪用。而不幸的是，地方政府通常更喜欢基建类支出，却不太偏好基本公共服务类支出。相比之下，由中央政府直接进行支出，就有希望减少转移支付，提高资金使用效率。

再次，现行政府间关系的一个典型特征是缺乏明确规则。分税制对于中央与地方税收划分制定了明确规则，但在支出方面却没有明确区分。这其实为一些不规范行为留下了可乘之机，比如，上级政府往往希望能够增加财权，减少事权。而地方政府也可能采取一些机会主义行为来规避可能的责任。

有鉴于此，本轮改革提出，推进中央与地方财政事权划分，尤其是适度加强中央的财政事权，“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”，有着内在的合理性。这有助于增加中央支出比重，也有利于降低转移支付比重。此外，《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》将不同地区分为若干个档次，对中央和地方事权确定了明确的比例，这使得事权划分具有可操作性，也使中央与地方有了明确的预期。

主持人：我国各省级政府于2017年开始纷纷推出与市区县的财政事权与支出责任划分方案。您认为这将在何种程度上改变现有省以下政府间财政关系，在何种程度上优化地方政府的经济发展行为，是否能够有效提升基层政府的行政效率？

王汉章：按照国务院的部署，2017年开始我国各省级政府纷纷推出与市区县的财政事权与支出责任划分方案，综观各省级政府与市县级政府出台的方案，还都处于改革设计的框架当中，对于优化地方政府的经济发展行为、提高省级及省级以下政府部门的行政效率和履职尽责肯定会起到有力的促进作用。但在多大程度上发挥作用、收到实效，有待省级以下政府科学合理的财政事权与支出责任划分细则的制定和落实，有待税收体制改革进一步明确地方的财权配置，也有待预算改革的进一步完善，更有待相关法律法规的制定。省级以下政府尤其是基层政府的财政事权与支出责任划分，关系到财政支出保民惠民的重点，应建立动态平衡调节机制，合理确定与划分财政事权与支出责任，理顺好政府与市场的关系，确保基层政府行政效率的提升。

当前，在省级财权与支出责任划分改革中，应坚持以属地需求为导向，明确各级地方政府财政事权；以财政事权为依据，厘清各级支出责任；完善财政管理体制，构建动态调整机制，强化相关配套改革，提高各级地方政府财力保障；加强法律法规建设，固化政府间财政关系；加强预算管理和绩效考核。以此加快推进科学界定各级地方政府财政事权与支出责任进程，完善各级地方政府财政管理体制，提高财政资金使用效率，提升各级地方政府特别是基层政府的行政能力，缓解各级地方政府财政困境，保障其提供基本公共服务的水平和能力。

童光辉：省以下政府间财政事权与支出责任的划分既是整个分税制财政体制改革的重中之重，也是推进政府行为规范化与国家治理现代化的关键所在。所以，尽管不同地区出台的方案各有千秋，都是有益的尝试和探索。至于效果如何，还有待观察和总结。但至少有两个体制性的问题是回避不开的。

一是市、县财政关系问题。近年来，在“省直管县”改革的大背景下，市级财政的定位及其与所属县（市、区）之间的财政关系成为了争论的焦点，甚至“市管县”体制也被认为是导致县乡财政困难的关键因素之一。

不少地市财政在支持市区做大做强的同时，并没有很好地担负起统筹城乡与区域协调发展的重任。而且，随着城镇化的持续推进，地级市在人才、技术和资本等方面的集聚效应将进一步增强。这种背景下，在市域范围内推进城乡与区域之间统筹协调发展仍然是各级政府面临的重大现实问题。

从统筹城乡和区域协调发展的角度出发，地市财政有必要在市域范围内的公共服务和基础设施建设等方面承担起更大的责任，例如市域范围内的一般公共服务、江河流域管理、生态环境保护、地方文化保护、旅游资源开发和交通基础设施建设，等等。当然，对于实行不同财政体制的地区来说，市、县之间在区域公共服务和基础设施上的合作机制与成本分担标准可以有所差异。

二是县乡财政问题。无论是在历史上还是在现实中，县级政府作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，在我国社会经济发展和国家治理过程中发挥着极为重要的基础性作用，正所谓“郡县治，天下安”。然而，在现行体制下，县乡财政普遍面临着“权轻责重”的困境。除了明确由上级政府及其所属职能部门提供公共服务并直接承担支出责任外，剩余的公共服务及其支出责任最终都需要由县乡两级政府来履行，而大部分县乡财政的一般公共预算在完成政策规定的刚性支出和上级政府交办的部分任务后，并没有足够的剩余财力可以根据当地的实际需要来安排相应的支出，甚至上级政府在出台政策或交办任务时，也没有充分考虑到县乡财政的实际可承受能力。其结果是，县乡政府只能通过“卖地”、“举债”和“跑项目”等多种渠道筹集资金来满足各种支出需要；但与此同时，不同渠道的资金无法统筹安排，财力不足与财力分散现象并存，财政收支的非规范化问题较为突出。所以，在解决县乡财政困难的问题上，必须通过上收财政支出责任、充实县乡财力和完善治理机制等多方面入手，强化地方政府的责任意识和服务意识，规范地方政府行为和提高公共服务供给水平。

杨良松：各省级政府推出的事权与支出责任划分有其合理性。分税制改革只是明确规定了中央与地方，也就是中央与各省的税收收入划分，对于省以下财政收入划分并无明确规定，只是说明省、市、县级政府可参照中央与地方划分原则来确定与下级政府的财政收入划分。而分税制改革并未明确各级政府之间的财政支出划分。这就给地方政府，尤其是地方上级政府留下了诸多操作空间。最常见的行为就是集权卸责，一方面，从下级政府集中更多的财政收入，用于上级政府偏好的项目；另一方面，对于地方政府不喜欢的难出政绩、难以短期内促进经济增长的支出，尤其是公共服务类支出，则将支出责任下放给下级政府，如此一来，必然加剧基层政府的财政困境。通过制定明确的责任划分方案，有助于减少政府间关系中存在的机会主义行为，为地方政府尤其是基层政府提供稳定的预期，从而使他们能够努力做好分内之事。

主持人：2018年两会期间，原财政部部长肖捷指出今年要重点推进教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等领域的财政事权和支出责任划分改革，促进各级政府更好履职尽责，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。您认为我们应当如何有效推进基本公共服务领域中央与地方公共财政事权和支出责任的划分？

王汉章：2018年国务院推出 《改革方案》，进一步对中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署，其改革的路径也已经清晰可见。目前，我国由于地区间差异较大，为了平衡地区财力差距，中央财政安排了大量均衡性转移支付。均衡性转移支付是对地方的财力补助，不规定用途，也不对应具体事项的支出责任。这次结合财政事权和支出责任划分改革，将与人直接相关的共同财政事权领域的转移支付，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付，在预算安排中予以优先保障，并对地方提出相应管理要求，对加大与人直接相关的基本公共服务事项的保障力度，并率先推进均等化，进一步落实党的十九大提出的坚持以人民为中心，加快推进基本公共服务均等化的要求，都将产生积极的推动作用。

童光辉：推进基本公共服务领域中央与地方公共财政事权和支出责任的合理配置，主要涉及两个问题：

一是要促进基本公共服务的区域协调。众所周知，交通设施、环境保护等领域的基本公共服务，既与当地居民的生活息息相关，同时又有不同程度的外部性。所以，与之相关的基础设施建设和公共服务供给，既离不开属地政府的积极作为，又需要上级政府的干预和协调，属于典型的共同事务。

以省级财政为例，一方面，我国省级行政区划的“犬牙交错”之势要求实现省际协调和区域一体化。在“犬牙交错”的原则下，原本属于同一经济、文化或自然地理单元的区域由数省来管辖，各种外部性问题也随之显现，需要通过省际协调等途径来解决；另一方面，经济发展不平衡是一个普遍现象，一国范围内如此，一省范围内亦是如此。除了地区发展不平衡，我国还有城乡发展不平衡问题。这些问题的解决，都需要省级财政有效地发挥统筹职能。

二是促进人口流动与基本公共服务均等化。在人口大规模流动的背景下，我国还存在着户籍人口与非户籍人口在公共服务上区别对待的问题，而新型城镇化的核心要义之一就是要致力于解决社会不同群体之间的公共服务均等化，至少是实现基本公共服务均等化。对此，既需要中央层面的统筹安排，也需要各级地方政府的大力推动，特别是流入地政府在义务教育、社会保险等部分流动性较强的基本公共服务上承担起更大的支出责任，而不再以户籍或身份作为区别对待的标识，让户籍制度归户籍制度，公共服务归公共服务。

杨良松：第一，应当明确政府间事权与支出责任划分规则。《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》对于中央对地方之间责任进行了明确划分，但地方政府内部应当如何划分，仍需各省进一步明确。而且，规则制定之后，未来如何修订规则，也应有明确规则，防止出现机会主义行为。第二，规则制定之后如何实施，也应有明确的配套措施。对于可能出现的争议甚至违规行为，也应有对应举措。第三，划分事权与支出责任之后，是否需要对政府间财政收入划分进行进一步改革，也值得研究。第四，本轮改革仍然只局限于一般公共预算范围类，其他“三本预算”，尤其是政府性基金支出与社会保险支出方面，从长期来看，也应当列入改革范围。■