财政违法行为责任追究问题研究（三）

●郭月梅

二、现行财政违法行为责任追究体系

财政违法行为责任追究对满足社会主义市场经济体制下财政改革与发展的客观要求，纠正市场经济条件下的财政违法行为，提高财政资金分配使用的安全、规范和有效性，维护财政经济秩序，建设法治政府具有重要意义。本部分将从法律制度框架、执法主体、执法特征等三方面介绍我国现行财政违法行为责任追究体系。法律制度框架方面，我国基本建立起了“N+1”财政违法行为责任追究的法律制度框架，“N”即以《宪法》为根本，包括先后颁布的与财政违法行为关系密切的一系列法律、法规、规章等；“1”则是指《财政违法行为处罚处分条例》。这是因为《财政违法行为处罚处分条例》尽管也是行政法规，但其具有一定的综合性和总览性。即对散落在其他法律、法规、部门规章中关于财政违法行为的相关规定进行了系统梳理和总结，并采用列举方法对财政违法行为进行了界定。执法主体方面，经济监管层面形成了包括人大监督、审计监督、税务监督、财政部门监督以及社会监督等在内的多元化的财政违法行为责任追究体系；而法律层面，各法律法规本身具有独特的财政违法行为责任追究主体。因而，法律对财政违法行为责任追究主体的授权与财政违法行为责任追究制度执法现实需求存在冲突，导致监督执法主体权力边界模糊不清，财政违法行为处罚制度散乱，适法性上存在困难。

（一）财政违法行为责任追究在立法层面的构成

党的十九大报告提出“加快建立现代财政制度”，为强化财政违法行为责任追究机制建设，严肃财经纪律，维护财政经济秩序指明了方向。加强财政违法行为责任追究是新时代财政改革与发展的必然要求，对建立稳固、平衡、强大的国家财政，促进财政的民主化和法制化，推进依法理财等方面具有重要意义。当前，我国财政违法行为责任追究在立法层面形成了“N+1”的法律体系；“N”即与财政违法行为关系密切的法律和行政法规，以《宪法》为根本，包括先后颁布的新《预算法》《会计法》《审计法》《中国注册会计师法》《政府采购法》《公务员法》《行政监察法》《行政诉讼法》《行政复议法》《行政许可法》《招标投标法》《税收征收管理法》等一系列法律；包括《企业国有资产监督管理暂行条例》《中华人民共和国审计法实施条例》《预算法实施条例》《财政票据管理办法》《国家重点建设项目管理办法》《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》《行政单位会计制度》《政府采购信息公告管理办法》《财政检查工作规则》《事业单位财务规则》《行政单位财务规则》《企业财务通则》《企业会计准则》等一系列财政违法行为责任追究行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的《江苏省财政监督条例》《安徽省财政监督条例》《湖南省财政监督条例》《甘肃省财政监督条例》等财政监督地方性法规；国务院职能部门（主要是财政部）、各地方政府等制定的诸如《财政监督检查案件移送办法》（财政部令第53号）、《财政部门监督办法》（财政部令第69号）、《财政检查工作办法》(财政部令第32号)、《财政部门内部监督检查办法》(财政部令第58号)等财政违法行为责任追究相关规章；“1”是指《财政违法行为处罚处分条例》。基于此，我国基本建立起了一个财政违法行为责任追究的法律制度框架（见图1）。

1、宪法关于财政违法行为责任追究的原则性规定。《宪法》是我国的根本大法，当然成为财政违法行为责任追究法律制度框架的根基。关于财政监督和违法行为责任追究，宪法作出了原则性的规定，例如第六十二条规定“全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”等。

2、主要财税法律关于财政违法行为责任追究的规定。一是新《预算法》（中华人民共和国主席令第十二号）。2015年1月1日起我国实施新《预算法》，从预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任等十个方面明确了我国预算制度。新《预算法》专设监督（第八十三至九十一条）一章，明确预算监督职责及权益保障方式，首次将预算监督纳入财政监督工作范围，真正以立法形式确立了预算监督体系，推进了财政监督改革。此外，新《预算法》第九十二至九十五条针对违反预算监督的四个方面共计十九种情况作出了详细的问责规定，明确了各违法行为具体的法律责任，为预算监督检查结果的落实提供了更明确的法律依据。二是 《审计法》（中华人民共和国主席令第四十八号）。《审计法》全面规定了审计监督的原则、监督机构和审计人员、监督职责权限、审计程序以及法律责任等内容，是审计监督制度的基本法。《审计法》还确立了财政审计在我国审计监督中的中心地位，强化了审计机关对国家财政的审计监督职能。此外，《审计法》在法律责任一章中，对被审计单位违反国家规定的财政收支行为应承担的法律责任也作了相应的规定。三是《会计法》（中华人民共和国主席令第二十四号）。《会计法》由会计核算基本原则和特别规定、会计监督、会计机构和会计人员以及法律责任等部分组成，其赋予了财政部门及部分经济监管部门依法监督和管理会计工作的权力。

3、主要法规、规章关于财政违法行为责任追究的规定。在已经制定和发布实施的法规中，有较多对财政违法行为责任追究工作具有全面指导意义的行政法规和地方性法规，例如：国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》《中华人民共和国审计法实施条例》《预算法实施条例》等行政法规，各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制订的诸如 《江苏省财政监督条例》《安徽省财政监督条例》等有代表性的地方性法规。而关于财政违法行为责任追究的部门规章主要以财政部制定的规章为主，如《财政监督检查案件移送办法》《财政部门监督办法》等。

4、《财政违法行为处罚处分条例》关于财政违法行为责任追究的规定。现行《宪法》《预算法》《审计法》《会计法》等虽涉及财政违法行为责任追究，但这些法律均针对相应职能部门而制定，有其独特的规范对象，对财政违法行为责任追究工作只作了原则上的规定，并没有详细规定财政违法行为责任追究的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤以及违法责任等。为了进一步明确财政违法行为责任追究的义务、责任、工作内容、执法步骤等，我国于2005年2月1日起颁布实施《财政违法行为处罚处分条例》，该条例不仅是在1987年《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》的基础上修订而成的，更是对现行财政违法行为责任追究体系的补充、完善和明确，可以说《财政违法行为处罚处分条例》是在之前颁布的N部法律的基础上建立的一套更完善、更多元的法律问责机制，对加强财政监督，确保财政违法行为责任追究的法律地位和权威性具有积极作用。

（二）财政违法行为责任追究的主体与执法

图1 我国现行财政违法行为责任追究法律制度基本框架

1、财政违法行为责任追究主体及其执法：经济监管层面。通过梳理我国现行的经济监管职能部门，发现当前已经形成了包括人大监督、审计监督、税务监督、财政部门监督以及社会监督等在内的多元化的财政违法行为责任追究体系。体系中，财政机关监督为主，国家权力机关监督、审计监督、其他行政机关和社会监督相互配合，不同的监督主体，其监督职责互有交叉却不尽相同。其中，财政机关监督主要分为三种形式：财政内部监督和管理部门的日常监督；针对特定问题开展的专项监督；违反财经法纪的专案检查等。

2、财政违法行为责任追究主体及其执法：法律层面。现有的财政违法行为责任追究规定散见于《预算法》《会计法》《审计法》等相关的法律、法规、规章中，各法律法规本身具有独特的财政违法行为责任追究主体。《预算法》专设监督一章，明确预算监督职责及权益保障方式，并授权人民代表大会及其常务委员会（立法机关）对政府预、决算进行监督。《审计法》确立了我国上级审计监督和同级审计监督相结合的审计监督制度，国务院和县级以上地方人民政府均设立审计机关。在中央层次，由审计署对中央预算执行情况进行审计监督；在地方层次，由地方各级审计机关对本级预算执行情况进行审计监督。《会计法》明确授权财政部门主要执行会计监督工作，其他经济监管部门如审计、税务、人民银行、证券监管、保险等部门辅助会计监督。在《预算法》《审计法》《会计法》等N部法律的基础上颁行的《财政违法行为处罚处分条例》规定，县级以上人民财政机关、审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。在监察机关或者任免机关，对有财政违法行为的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，依照人事管理权限，依法给予行政处分。即《财政违法行为处罚处分条例》授权的财政违法行为责任追究制度的执法主体包括财政部门、审计机关和监察机关等。《财政部门内部监督检查办法》《财政部门监督办法》等规章具体规定了财政部门内部监督检查、外部监督等的行为规范，要求在规定职权范围内依法实施监督，履行监督职责。

3、财政违法行为责任追究主体及其执法：经济监管层面与法律层面的冲突。通过上文对经济监管体制与法律体系的介绍，可以发现，对于财政违法行为的责任追究，两者间是存在着冲突的。具体如下：

（1）追究主体的法律授权与现实需求存在冲突。《宪法》并未对财政违法行为责任追究制度作出根本性说明；《预算法》《会计法》等法律对财政部门的监督职能也仅作出一些原则性规定，不系统且不完整；在法规、规章层面上，尽管有《财政部门监督办法》《财政违法行为处罚处分条例》等作为执法依据，但整体来说，作为预算管理和监督部门的财政机关并没有得到法律上的明确授权，这不仅会严重影响财政机关在财政违法行为责任追究工作上的权威性，而且与财政违法行为责任追究的执法现实需求存在冲突。在当前经济监管体制中，尽管我国《宪法》及其他法律、法规赋予了人大、审计机关、财政部门、其他行政机关以及社会团体监督政府等多主体监督财政的权力，但在多方面因素的制约下，真正能够发挥财政违法行为责任追究制度作用的主要是财政部门的财政监督和审计监督。例如，在经济监管体制中，监督检查局是财政违法行为的主要责任追究主体，大有包揽全局的趋势，而会计监管部门、审计部门、税务监管部门等监管部门的责任追究都被囊括在监督检查局的追究范围之内。但从法律体系的角度来说，并没有专门针对监督检查局的法律行为准则，而是把财政违法行为的责任追究划分到一个个行业或者部门中来，由各个部门针对各自的领域“分区而治”，这说明法律对财政违法行为责任追究主体的授权与财政违法行为责任追究执法现实需求是存在冲突的。这些冲突反映了当前完善我国财政违法行为责任追究法律体系的迫切需求，只有以立法形式确立财政违法行为责任追究的法律地位、职责和权限，提升财政违法行为责任追究的立法层次，才能使财政违法行为责任追究做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（2）监督执法主体权力边界存在模糊地带。在财政违法行为责任追究法律体系中，《宪法》《预算法》《审计法》等有关法律法规对各财政违法行为责任追究执法主体进行授权，但由于各个监督执法主体所适用的法律依据不尽相同，监督责任和权限在法律法规上并没有得到明确的界定，因此，在实际执法过程中，执法部门之间存在职能上的交叉重叠和执法冲突。比如，监督检查局作为一个独立的拥有执法权的机构，可以凭借自己手中的权力，根据自己的判断，针对财政违法行为进行处置，而与此同时，法律体系中也有相应违法行为的责任追究主体，这两者之间并没有孰高孰低之分，即使有，也没有准确的权力划分，因此存在重复执法的冲突。再比如，财政、税务与审计机关一般都将工作重点集中于事后检查审计，一方面，由于法律缺乏明确规定、具体分工，执法主体之间经常出现互相越位现象，使得在对一些重点工作和特殊项目的监督检查工作上，财政部门监督和审计监督多头检查、重复检查的现象时有发生；另一方面，工作集中于事后，还将导致事前监督与事中监督的“缺位”。

（3）财政违法行为处罚制度较为散乱。我国现行财政违法行为处罚制度较为散乱，大多散见于各部门法中。由于现行财政违法行为处罚法规的法律效力层级过低，并缺乏相应的配套实施办法，与其他部门法契合度不足甚至出现矛盾之处，适法性上存在困难，因此，在没有出台财政一般法与法律层级更高的财政违法行为处罚一般法之前，应在现有财政违法行为处罚制度的基础上寻求解决方案。比如，对《财政违法行为处罚处分条例》中与其上位法相矛盾的内容进行修改，该条例第32条规定单位和个人对处理、处罚不服的，可以依照《行政复议法》《行政诉讼法》申请复议与诉讼，这显然是违反现行行政法的，政府预算收支行为并不属于行政复议或行政诉讼范围，作为下位法的《财政违法行为处罚处分条例》对上位法的突破显然是无效的，应尽快修正。一般法与特别法应在理论层面保持高度一致，才能在实践中得到有效运用。

三、现行财政违法行为责任追究成效及问题分析

随着我国财政事业的快速发展，越来越多的财政政策和资金、财政干部被列为社会的“围猎”、“围攻”对象，财政部门违规违纪问题不断发生，社会矛盾逐渐在财政系统中叠加显现。财政违法行为责任追究自开展以来，已成为我国财政法治建设，特别是财政监督领域具有里程碑意义的工作，其成效显著，意义重大，对维护财经纪律，纠正财政违法行为具有划时代的作用。

当前财政违法行为责任追究所取得的成效主要体现在三个方面：一是加大财政违法行为责任追究力度，提高了财经法纪的威慑力；二是建立了专项治理机制和典型案例曝光制度，彰显了财政违法行为责任追究的影响力；三是财政监督检查成果得到有效利用，增强了源头治本的推动力。从现行财政违法行为责任追究存在的问题来看，在立法层面，存在着一般法层级过低、法律法规之间存在冲突、财政违法行为范围界定不全面、财政违法行为处罚幅度与行为后果不相匹配、追究领导责任手段缺失等五大问题；在体制层面，存在财政监督与财政责任规定不明晰、财政监督与审计监督存在矛盾冲突、财政违法行为责任追究主体之间缺乏有效的移送机制等三大问题；在执法层面，存在财政执法主体滞后、行政处罚裁量权过大、配套措施缺乏等三大问题；在财政违法行为责任主体内部管理层面，存在财经纪律意识淡薄、内部管理及内控制度薄弱等两大问题。总结当前财政违法行为责任追究中所取得的成效并全面分析其存在的问题，有利于为建立健全财政违法行为责任追究提供参考。

（一）现行财政违法行为责任追究的成效

财政违法行为责任追究是对财政违法行为依法进行处理处罚，是贯彻落实财政政策，保障财政行为主体合法权利的重要手段，也是维护市场经济秩序的有力武器。当前，我国财政违法行为责任追究所取得的成效可以从法制建设和实践效果两方面来探讨。

从法制建设方面来看，现行财政违法行为责任追究的最直接、适用频率最高的法律依据是2004年11月30日颁布并于2011年1月8日修订的《财政违法行为处罚处分条例》，其为财政违法行为责任追究提供了全面系统的法律依据。财政执法部门以条例为准则，始终坚持依法行政，切实履行财政违法行为责任追究工作职责，明确财政违法行为责任追究范围，规范财政违法行为责任追究程序，对发现的财政违法行为作出处理处罚，成效明显。

从财政违法行为责任追究的实际效果来看，近年来，我国财政违法行为处理处罚典型案例增多。以上海为例，2005至2016年，上海专员办共计下发各类处理决定150份，其中引用《条例》作为处理处罚依据的有16份。以湖南省为例，2012年至2017年，湖南省财政厅共实施了59件行政处罚，其中引用《条例》作为处理处罚依据的有22件。以四川省为例，2015年，四川省财政部门查处财政违法行为85件，处罚16人，共查补财政收入394094.12万元，追缴扣拨财政资金298124.8万元；2016年，四川省财政部门查处违法行为63件，处罚15人，全省共查补财政收入148802.27万元，追缴扣拨财政资金16224.80万元。以河南省为例，财政部驻河南专办员2016年开展新能源汽车补助资金检查，发现河南少林客车股份有限公司2014年200辆SLG6720EVG型纯电动客车电池品牌、装车电池容量与车辆公告信息不符，涉及中央财政补助资金6000万元，2015年252辆提前上牌车辆涉及违规领取中央财政补助资金7560万元。

经过多年来的严格执法，总结当前我国财政违法行为责任追究在实际运用中的成效，主要体现在三个方面：

一是加大财政违法行为责任追究力度，提高了财经法纪的威慑力。自1999年以来，财政部逐年公布会计信息质量检查公告，就开展会计信息质量检查中发现的典型问题通过知名媒体和网站予以公开，加大了对财政违法行为的责任追究力度，大大提升了财政监督的震慑力和影响力。目前，财政部正式发布中华人民共和国财政部会计信息质量检查公告37期，曝光了财税法规政策执行不到位、会计核算不规范、财务管理薄弱、内部控制不健全甚至严重违反财经纪律等问题，极大地显现了财政违法行为责任追究所取得的有力成效。

二是开展专项检查，建立典型案例曝光制度，彰显了财政违法行为责任追究的影响力。近年来，财政监督部门针对各项财政专项资金开展了系列检查，如开展涉农资金检查、“小金库”专项检查、大气污染专项治理等专项检查工作，为保障财政专项资金合法使用和重大财政政策落实发挥了重要作用，财政违法行为责任追究也取得了显著成效。此外，在开展财政违法行为责任追究工作中，对于查处问题不遮不掩，从宣传发动阶段到检查结束后对查处典型案例的通报曝光，充分彰显了财经违法行为责任追究的影响力，树立了财政监督执法的权威。如：湖北省在专项检查宣传发动阶段，就充分利用报纸、电视、网络等媒体，多形式、多角度、多层次宣传财政违法行为责任追究的重要意义、工作内容、政策规定和正反典型，强化舆论引导，在全社会营造出了加强财政违法行为责任追究、促进党风廉政建设的浓厚氛围。该省主动建立财政违法行为和典型案例通报曝光制度回应社会关切，引发了社会的关注和热议，公众对加强财政违法行为责任追究、严肃财经纪律、严惩财政违法行为的做法纷纷点赞，进一步扩大了财政违法行为责任追究的社会影响力。

三是检查成果得到有效利用，增强了源头治本的推动力。从近年来的全国财政监督工作会议中不难发现，各地财政局高度重视财政监督检查成果的利用，积极建立财政监督检查成果运用机制，加强财政违法行为责任追究成果的管理和利用。针对财政监督检查中发现的违法行为，有的地方将其检查成果与预算编制相结合，有的单位将检查结果与个人晋升、绩效相挂钩，有效增强了财政违法行为的责任承担，有利于建立财政违法行为责任追究长效机制。通过对财政违法行为检查结果的再利用、再分析，能从源头上发现问题，杜绝违法行为的再次发生，为日后开展同类检查提供资料参考和处理借鉴，增强了财政违法行为的源头治理能力。■