国资委视角下供给侧结构性改革与国家审计创新发展

●陈敬淑

随着中国经济的快速发展，在取得举世瞩目成绩的同时，中国经济的结构性分化越来越明显，经济发展进入“新常态”。在这种变化之下，迫切需要改善供给侧环境，进一步优化供给侧机制，实现供给侧各个要素（包括劳动力、土地、创新等）的最优配置，最终推动我国经济的持续、健康、稳定发展。简而言之，供给侧结构性改革就是通过做精增量、优化存量实现优化产权结构、投资融资结构、产业结构、流通结构和消费结构的目标，用改革的办法推动结构调整，根本目的是提高社会生产力水平。而国家审计创新就是应对新经济政策以及自身发展需要与时俱进的一种新举措，这与我国深化供给侧结构性改革是一致的。在新形势下，国家审计有了新的内涵和外延，在促进企业健康发展方面发挥着重要作用，作为国有资产增值保值的监管部门，国资委要积极探索如何在推动国有企业供给侧结构性改革进程的同时，充分发挥国家审计的作用，达到平稳改革、有效改革的目的。

一、供给侧结构性改革与国家审计的内在关联分析

（一）供给侧结构性改革必然带动国家审计改革

供给侧结构性改革与国家审计息息相关，两者是相互促进的关系，首先体现在供给侧结构性改革的推进必然也会带动国家审计改革发展。作为宏观层面的国家中短期改革规划，供给侧结构性改革不是小范围内的改革，它必然会影响并引发相关层面的改革，国家审计是贯穿于需求侧与供给侧的重要组成，因此随着供给侧结构性改革的深入，国家审计改革关注重点也随之调整，国家审计的职能也随之变化。其次，所谓的供给侧结构性改革，其实是相对需求侧而言从供给、生产的角度进行优化配置。而从某种程度上来说，国家审计就是一个生产“审计结果”的生产端，从这个意义来讲，国家审计改革就是供给侧结构性改革的一个部分。可见，供给侧结构性改革在推动国家审计改革发展方面有其合理的内在逻辑。

（二）国家审计服务并推动供给侧结构性改革

供给侧结构性改革推动国家审计改革向前发展，国家审计也反过来发生作用于供给侧结构性改革。一方面，从微观层面来说，国家审计具有规范企业财务管理、提升企业经济效益的重要功能，而供给侧结构性改革就是由大量的部门、单位、企业通过内部管理规范化、资源配置最优化实现经济效益最大化，从这个方面来说国家审计是为供给侧结构性改革服务的。另一方面，从宏观层面来说，针对宏观经济政策的落实进行跟踪审计就是国家审计的一项重要内容，特别是2014年8月开始，国家审计署实施“国家重大政策措施贯彻落实情况追踪审计”，对于有效推动供给侧结构性改革的落地实施、效果实现具有重要意义。基于此，国家审计的改革发展并不是被动的，它也是供给侧结构性改革大背景下发挥作用的一项重要措施。

二、国资委视角下国家审计在供给侧结构性改革的应用

（一）发挥监督指导功能，推动国企改革重组

在供给侧结构性改革的浪潮下，国有企业（特别是中央企业）首当其冲，改革必然会面临各种各样的阻碍，即使国有企业也是如此，容易出现政策无法落实、落实不到位等问题。作为国有企业的重要监管部门，国资委要结合国有企业发展的特性，充分发挥国家审计的监督、指导功能，推动供给侧结构性改革在国有企业中的有效开展，进而推动国有企业的改革重组。首先，要切实发挥国家审计在供给侧结构性改革政策落实跟踪审计中的作用。针对当前部分国有企业对供给侧结构性改革认识不到位、改革力度不足等现象，国资委要借助国家审计在经济政策贯彻落实方面的保障功能，推动供给侧结构性改革在国企范围内全面开展，在这个部分国家审计主要发挥跟进监督的角色，也是国资委在指导国有企业进行改革重组过程中可以利用的重要工具。从这个层面来说，国家审计在推动国有企业供给侧结构性改革方面有着其宏观层面的作用。其次，除了发挥宏观层面的经济决策贯彻落实跟进审计的监督作用之外，国家审计在国有企业的实际改革重组中还可以发挥具体指导的作用，通过国家审计，国资委能够比较客观地了解国企在改革重组当中运营的情况、存在的问题以及改进的方向。这是因为国家审计是一个持续、动态的过程，在国有企业改革前可以开展事前审计，分析改革可能带来的效益与风险，最大程度上降低企业改革中可能的损失；在国有企业的改革过程中，国家审计的事中审计则能够及时反馈改革过程中的优势与劣势，为调整改革重点与方向提供参考；在国有企业改革事后审计部分，审计的重点应该放在会计核算和效益审计部分，呈现国有企业在供给侧结构性改革当中所取得的成效与反思，为下一步工作开展提供参考。

（二）加强国企绩效审计，评估国企改革质量

之所以要开展供给侧结构性改革，其根本目的应回到企业效率的提升方面，也就是通过改革使供给结构与需求结构能更好地匹配与适应，各项政策任务与企业改革发展的终极目标之间有一定的距离。然而，在实际的操作过程中，这样一种理想的状态是否真的给企业发展带来利好，是否真正已经做到结构性改革的最优，需要国家审计通过加强绩效审计来进行评估。国资委在推动国有企业供给侧结构性改革的过程中也会充分重视绩效审计，来衡量国有企业改革重组的质量。从国资委的角度来说，既要关注个别国有企业在供给侧结构性改革中取得经济性、效率性与效果性进行审计，还要借助国家审计一体化的优势，收集、统计、分析国有企业供给侧结构性改革各项政策任务在实际操作中的整体性绩效进行评价。一方面，对于国有企业的改革重组，国资委不能简单地要求下属的国有企业广泛开展供给侧结构性改革，除了提供具体的操作执行方案之外，更重要的是及时对其所取得成效进行评估，这时国家审计就可以结合进来了，比如去产能、去库存。国有企业的改革重组是真正动及原有的运营模式，还是只是在表面上做功夫；是真正带动企业的高效运转，还是只以某个方面的牺牲换取其他方面的改变而企业的整体经济效益并没有提升。绩效审计不仅能对国有企业的整体改革成效进行评估分析，也是提高国有企业员工在供给侧结构性改革中积极性的一个重要举措。另一方面，绩效审计还要注重国有企业在供给侧结构性改革中整体性的审计分析，国资委应该借助国家审计的开展全面分析国有企业在改革中所积累的经验、教训，并深入分析国有企业供给侧结构存在的突出问题及其原因，为长期提升国有企业的供给效率提供政策层面的参考意见。

（三）注重国企风险审计，增强国企内部控制

供给侧结构性改革是一项长期性、系统性的工程，有其特殊性、复杂性与挑战性，随之而来就是供给侧结构性改革的相关风险，包括对企业本身，也包括整体改革层面的社会风险。对此，国资委在关注国有企业改革进程的同时也要关注潜在的风险，并且运用国家审计信息分析的优势为国有企业改革建立风险预警机制，强化国有企业的内部控制管理。一是要发挥国家审计的风险预警作用，开展国家审计的根本目的不仅仅是发现国有企业在改革发展中存在的问题，并对企业进行惩罚、处理，而是通过国家审计来协助企业分析目前所处的阶段、发展的状况，即使发现企业存在问题也是为了帮助企业通过内部控制的完善去进行风险预防、问题解决、管理提升。因此，国资委要引导国有企业充分认识国家审计的本质目标，积极配合国家审计工作的开展，并且通过国家审计分析国有企业在供给侧结构性改革中潜在的风险。在风险审计分析的基础上，国有企业要根据企业实际，不断进行内部控制管理的强化。只有对风险进行有效地把握，国有企业的改革才能持续、稳定地推进，否则在达到改革目标之前国有企业就有可能因面临巨大的经济损失，没有高度的风险预防意识而不能在改革中顺利过渡。二是要跳出个别企业，从多个企业的供给侧改革中梳理、提炼经济改革中面临的社会风险，为政府部门规避改革风险提供参考。对此，国资委要在国家审计的基础上对国有企业的改革数据进行全面的分析，总结出各项经济政策在实际的操作过程中可能给国有企业带来的利好与风险，针对风险建立相应的风险预防机制，以确保国有企业供给侧结构性改革工作的顺利开展。

三、基于国资委视角供给侧结构性改革背景下国家审计创新发展途径

（一）审计理念创新

随着我国市场经济的快速发展，在供给侧结构性改革不断深化的过程中，国家审计也面临着新的机遇与挑战。如果国家审计不能与时俱进地开展创新，就不能满足新形势的发展需要，甚至会成为影响改革、阻碍发展的不良因素。因此，加强国家审计发展创新既是经济发展的要求，也是自身生存发展的需要。国家审计创新首先要做好理念创新，只有解决了思想指导层面问题之后才能为其他方面的创新提供良好的环境。

一是要树立战略全局型审计理念。树立战略全局型审计理念是新时代、新形势下发挥审计功能的重要要求。从国资委角度来说，国有企业是国有资产增值保值的重要载体，在国民经济与人民生产生活中扮演着重要的角色，为此，针对国有企业的审计就不能仅把它当作一般企业进行审计，而是要将其置于国民经济的环境中进行审计，需要有更高的战略性。从国有企业本身来说，随着国有企业的不断发展与改革的深入，针对国有企业的审计不能仅停留于对企业合法性、合理性审计层面，要转变传统的审计理念，把审计范围扩大到对国有企业的保值增值、风险防控审计，把审计内容延伸到对国有企业规划、流程、制度的审计，充分体现国有企业审计的全局性。

二是要树立风险导向型审计理念。国有企业在推进供给侧结构性改革过程中，必然会给其发展带来风险，风险的有效规避直接关乎国有企业改革与发展的持续性。相比以前的国有企业审计，风险导向型的审计理念已经不仅局限于针对国有企业进行常规性的审计，而是把审计与风险防控相结合，将审计变成发展问题并提出预警机制的重要途径。树立风险导向型审计理念，其根本目的是为国有企业的改革与发展提供保障，最大程度上降低国有企业风险。

三是树立保值增值型审计理念。追求国有资产增值保值是国有企业的终极目标，针对国有企业的审计应为推动其资产保值增值服务。基于此，要站在国有企业的角度，思考如何把审计的功能转化为企业的价值实现，只有这样，审计的价值才能得以充分的体现。一般来说，审计在国有企业资产增值保值中发挥作用是一个间接的过程，与前面的战略规划、风险风控是一致的。审计理念创新关键在于落实，否则只是一纸空文，因此国资委要站在国有企业监督管理者的角度，在推进国有企业供给侧结构性改革的过程中把审计理念创新作为一个重要部分进行推广，让国有企业真正认识到审计对于企业发展的重要意义，以此为审计理念创新提供良好的发展空间。

（二）审计方法创新

审计理念的创新为审计发展创新提供了方向，但是如何把审计理念转化成实际操作就需要相应的方法、技术。在供给侧结构性改革背景下，国有企业发生了结构性的转变，这要求国家审计要随之改变，包括针对什么进行审计、运用什么形式进行审计、借助什么技术提高审计效率等。

首先，在审计内容上要有所突破。传统的审计内容主要是针对国有企业的会计资料进行全面的查阅与核对，审计的重点也主要是聚焦在国有企业资金收支是否平衡、资金使用是否合法，但是随着国有企业的不断发展，特别是在推动供给侧结构性改革的过程中越来越注重整体性、结构性的规划与分析，对审计的需求也从单纯的会计审计转化为对整个内控系统的评价，从而确定审计的重点和单位，这样的审计方式使得审计有了较大的突破，也是新时期国资委对国有企业审计的基本要求。

其次，在审计的技术上要与时俱进。当前很多审计部门对国有企业的审计还停留在对会计凭证、报表的手工操作审查上，这不仅极大地影响了审计的效率，而且容易出现审计数据错误。更关键的是，手工操作有其局限性，只能呈现比较简单的数据，无法进行复杂的数据收集与分析，这就无法为国有企业的结构性改革提供决策信息参考。因此，针对国有企业的特殊性与复杂性，国家审计相关部门要与现代信息技术相结合。比如，通过建立国有企业计算机系统进行整体性、全面的数据收集、统计，再结合最新的数据分析技术进行相关性分析，通过有效的分析对国有企业存在的问题进行诊断并提出相应的改进意见。将企业审计与现代信息技术相结合是大数据时代的必然要求，只有这样才能真正发挥审计在企业发展战略规划、规避市场风险方面的作用。

最后，在审计形式上要多元结合。目前关于国有企业的审计多以内部审计和事后审计为主，这虽然在一定程度上达到了对国有企业监督的目的，但也存在审计不客观、不全面、不及时等问题。比如国有企业的内部审计往往只涵盖了企业希望进行的部分，对于企业的全面审计比较不足。另外，国有企业的事后审计只能对企业后期情况进行审计，但在前期的预算管理与计划制定、中期的具体经济活动开展等方面的审计却是缺失的。对此，从国资委角度来说，要进一步创新国有企业的审计形式，在充分发挥企业内部审计“免疫系统”功能的同时，更要发挥出资人审计的监督功能，推进国家审计、出资人审计、企业内部审计和社会审计的有效结合，实现企业国有资产审计监督全覆盖。把内部审计与外部审计相结合，在事后审计中融入事前、事中审计，充分发挥审计在国有企业改革发展中的监督、服务、咨询功能。

（三）审计制度创新

所谓的审计制度创新，就是要根据新形势、新要求，探索一套新颖的国家审计机制、制度，营造一个良好的审计环境。可以说，审计制度既是引导国家审计人员在合法合理的范围内开展工作的基本准则，也是企业在配合国家审计工作的过程中应该了解的。从审计人员的角度，主要是如何通过改革创新探索一套高效的审计制度，为审计事业的发展提供良好的“后勤”保障；从国资委的角度，主要是被审计的国有企业如何加强企业环境建设，通过内部环境改善、企业规范建设创新审计环境。

首先，关于国家审计机构的审计制度创新，从作业模式上来讲主要可以分为纵向层面的审计管理制度创新以及横向层面的审计业务制度创新。一方面，在社会经济不断发展的背景下，国家审计的内部管理制度也出现了很多需要进一步改革的地方，这就要求审计机关要根据实际及时调整审计机制，积极探索国家审计的新机制、新制度。国家审计内部管理制度的创新是一项系统性的工程，这也是审计机关在深化供给侧结构性改革背景下作为“供给方”需要进行结构性的制度优化的必然要求。另一方面，在国家审计机关开展审计工作的过程中，涉及审计项目确定、审计方法选择、审计流程安排等方方面面的内容，在审计机构结构性改革中也要积极探索提高业务效率、增强业务质量的业务制度。不管是审计管理制度的创新还是业务制度的创新，两者应该是相互补充、相互促进的关系，是审计机关制度创新的两个不同的层面，需要综合考虑。

其次，从国资委的角度来说，为了更好地推进国有企业的审计工作开展，作为被审计对象，国有企业也要从自身的角度出发，结合国家审计的管理制度与业务制度创新进行企业内部的管理环境优化、管理制度创新。之所以要加强国有企业内部的制度创新，一方面是应供给侧结构性改革的需要，结构性改革必然会带动管理制度的改革、更新；另一方面，国有企业内部制度的创新也是内部审计的需要，它在为国有企业的内部控制提供一个良好环境的同时，也为有效对接国家审计制度创造一个良好的连接点。可见，国家审计的创新发展不是审计机构单方面的事情，而是审计机关与国有企业之间良性互动的过程。

（四）审计人才创新

在供给侧改革的背景下，市场经济和企业治理结构在不断完善，这对国家审计的改革发展提出新要求、新挑战，特别是在国有企业审计工作推进方面，内部审计越来越得到重视，急需一批高素质、专业的审计人才。因此，国家审计的创新发展很重要的一项工作就是要创新审计人才培养、管理模式，确保国有企业审计工作做到扎扎实实有效推进。可以说，审计人才的创新是实现其他设计创新的重要基础，审计理念的创新需要通过审计人才去贯彻落实，否则再好的审计理念也无法发挥作用；审计方法的创新要被审计人员所掌握，否则审计方法、技术只能停滞不前；审计制度创新也要靠审计人才去构建、维持，否则审计制度也无法得到有效维护。

一是要在审计人才的培养上进行创新。目前很多高校在培养审计人才的过程中还停留在传统模式上，没有跳出会计的圈子，很多教学的老师还是以会计论审计，不能很好地适应供给侧结构性改革过程中国有企业对审计人才的需要。为了培养一批更加专业的高素质国家审计人才，首先要建立以职业能力培养为核心的审计人才培养，改变传统的审计教学模式，把理论与实践相结合，可以通过搭建工学结合的平台，让审计教学契合实际需要，最后再通过制定严格的考核标准来确保审计人才的专业性。

二是要创新审计人才管理模式。面对供给侧结构性改革中对复合型审计人才的需要，审计相关部门要不断加强对审计人才的管理与激励。如亳州市谯城区审计局通过打破科室、专业、分工的界限，根据能力对审计人员进行科学调配 （这也是国家审计供给侧结构性改革的重要体现），搭建起一批集核查问题、分析研究、信息技术应用等综合性能力为一体的审计人才队伍。同时，该审计局还注重探索多部门合作、多审计任务结合的人才使用模式，提高审计人才的利用率。在人才的激励上，该审计局通过设立优秀审计项目奖、审计方法创新奖等形式不断激励审计人员争优创先。

三是要加强审计人才的职责道德、法律意识提升。再优秀的审计人才如果不能严格遵守国家审计道德规范，就无法在审计过程中保持独立性、客观性，甚至会出现以权谋私的行为，为审计行为埋下隐患。另外，执法观念淡泊是造成审计风险的另一人为因素，如没有根据审计职权去确立审计项目就可能出现越权审计。因此，审计人才的创新培养与管理，不能脱离最基本的职责道德规范引导与法律意识提升，只有这样审计人才的培养才有意义，才能真正服务于审计工作的开展。总之，审计人才的创新关乎审计工作的质量，也关乎供给侧结构性改革目标的实现，需要加强重视。

四、坚持不断创新，促进国有资产的增值保值

自从供给侧结构性改革提出来以后，国资委下属的国有企业（特别是中央企业）成为了改革的重点对象，经过几年的实践也取得了一定的成效。作为国家的一项全局性经济决策，供给侧结构性改革必然影响到社会经济的方方面面，无论是作为供给侧结构性改革的一个对象，还是企业的供给侧结构性改革过程中一个重要推动工具，国家审计都面临着改革、创新、发展的需要。基于国资委视角，国家审计的创新发展要紧紧围绕供给侧结构性改革的重点以及国有企业在改革中的中心工作，积极寻找国家审计创新与国有企业发展的共同连接点，通过坚持理念、方法、制度、人才创新为国有企业的改革发展服务，促进国有资产的增值保值。■

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