支持风电产业发展的税收政策探析

●张存省

我国丰富的风电资源推动风电产业高速发展，2017年7月公布的 《BP世界能源统计年鉴》数据显示，我国风能（+29.4%）在非化石能源中增长显著，增速仅次于太阳能，风力发电作为现阶段应用规模最大的新能源发电方式，在中国新能源结构中占据不可或缺的地位，并正在为我国节能减排这一宏伟目标的实现贡献力量。但是，我国风电产业随着应用规模的扩大也暴露出发展过程中的问题。经济性是制约风电发展的重要因素，风电产业政策依赖性较强，行业发展受政策变动影响较大。我国虽然针对新能源产业已出台多项税收激励政策，但这种支持并未形成制度体系，为了实现《风电发展“十三五”规划》提出的目标要求，我们必须深入思考风电产业税收优惠政策存在的不足，积极寻求解决措施，推动风电这一典型可再生能源产业的发展壮大。

一、我国风电产业发展现状

我国风能资源丰富，开发潜力巨大。以全国900多个气象站资料为基础进行估算，我国风能资源总储量为32.26亿kW，可开发利用的风能储量合计数约10亿kW，其中可开发利用的陆地风能储量为2.53亿kW，可开发利用的近海风能储量为7.5亿kW。

近年来，风电产业发展形势良好，新增风电装机容量、累计风电装机容量、风电上网电量数据喜人。在国家政策的助力推动下，经过十年的发展，我国的风电产业不再仅仅注重粗放式的数量扩张，还更为注重技术水平的提高，使我国风电产业大步迈入高质量低成本的新阶段。根据丹麦著名风能咨询机构MAKE发布的 《2016年度全球风机整机商市场份额》，2016年全球陆上风电整机商排名前10的风机制造商中，有4家为中国企业，分别为金风科技、联合动力、明阳风电和远景能源。2016年，中国风电装机量再创新高，全国新增装机容量2337万千瓦，累计装机容量达到1.69亿千瓦，同比增加15.72%，累计装机规模占全球的33.6%，跃居全球第一，成为世界风电发展的主力军。在2010-2016年度期间，风电上网电量稳步增长，从2010年度的446亿千瓦时增长至2016年度的2410亿千瓦时，风电上网电量逐渐攀升，弃风限电现象有望逐步缓解。中国风电上网电量占总发电量比例逐年增加，2010年度风电上网电量占总发电量比例仅为1.06%，在2016年度，风电上网电量占总发电量的比重高达4.08%，超越核电（3.56%）和光伏（1.12%），成为我国第一大新能源发电形式。

但是我国风电产业随着应用规模的扩大也暴露出发展过程中存在的诸如产能严重过剩、风机制造市场竞争加剧、核心技术缺失等问题。风电产业产能过剩问题尤其突出。我国风能资源地理分布与现有电力负荷不匹配，同时我国能源和电力结构长期以来以煤炭和煤电为主，基础设施和电力系统也同样以服务常规煤电为主，随着风电产业快速发展，西北、华北、东北等风能富集地区的产业规模在短期内不断扩大，原有电网已经无法满足风电输送规模，但我国对电源项目和配套电网送出工程又实行分开核准，电网建设相对滞后，限制了电力输送，导致出现了严重的“弃风”问题。2012年全国弃风电量达到了2011年的2倍，高达208亿千瓦时，弃风率高至17.12%，2016年我国弃风电量497亿千瓦时，弃风率为17%，其中风电集中的三北地区全年弃风率依然严峻，“弃风限电”向常态化、恶性化发展。由于风电自身特点所导致的无法控制间歇性发电的难题，存在安全隐患，使得电网并网难度大，致使很多企业被迫暂停生产。据国家调研数据显示，全国有三分之一的风力发电机组被闲置。在电力过剩的大背景下，解决限电仍然是艰难的过程。

风电产业风机制造市场竞争加剧。随着风电市场的快速发展，近年来风电设备制造业不断扩张，传统设备制造商、国外风电设备制造商纷纷进入中国风电设备制造市场。但是目前我国仅少数企业具备大机组、大叶片、低风速、高海拔机组等前沿技术自主开发能力，整体而言，风电设备制造业对引进技术的消化吸收和再创新能力不强。同时，国产风电机组虽具有成本优势，但在技术、性能、质量等方面与世界先进水平差距较大，有些企业盲目投入风电设备制造，使得低层次技术同质化竞争比较严重；只注重产量增加而忽视产品质量提升，导致国产风机质量瓶颈明显，部分风电机组质量不稳定、出现多起严重风机质量事故，也导致在市场容量有限的情况下产能严重过剩。

风电产业核心技术缺失。产业发展遇到技术难题，目前国内使用的生产设备机组大多是国产产品，但其中大部分控制系统中的核心要件仍需依附国外的先进技术，国内整体技术发展不够成熟。目前我国已经基本掌握了风机制造技术，金风科技、明阳风电等国内领先企业已经迈出了国际化步伐。技术创新能力的不断提高迅速转化为市场空间，推动着我国风机制造产业的快速发展。但是不容忽视的是，我国风电产业技术积累仍然不足，核心技术缺失。大功率和海上风机设备的生产技术水平仍有待提升，主轴轴承、液压站、变桨电机、电控系统等仍然主要依靠进口，大型风机和海上风机的自主研发能力、大型叶片试验平台建设、检测认证体系等方面与国际先进技术水平相比差距明显。

二、现行扶持风电产业发展的税收政策框架

利用税收政策促进风电产业发展是我国税制设计的重要组成部分，我国已出台多项税收政策旨在激励风电产业发展并且已初步形成制度体系。促进我国风电产业发展的税收政策集中于生产、消费环节，优惠涉及企业所得税、个人所得税、增值税、消费税、关税、资源税等多个税种。

全面“营改增”后，流转环节呈现增值税“一税独大”的局面，增值税的重要性不言而喻。增值税计算核心在于进项税额抵扣，由于风电产业的特殊性，即不同于火电等传统能源，初始设备投资、财务费用构成风电主要成本，风电产业缺乏进项税抵扣项目，因此给予风电产业以下增值税优惠政策：纳税人销售风电享受增值税即征即退50%；纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务免征增值税。

企业所得税中给予风电产业不同激励方式的多项税收优惠政策，是最能够直接刺激风电企业发展的综合性税种。企业所得税相关税收优惠主要包括税额式优惠、税率式优惠、税基式优惠三类政策。具体而言，企业所得税税收优惠政策主要有：对企业从事符合条件的公共基础设施项目的投资经营所得，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，三年免征三年减半征收；企业购置并实际使用符合规定的专用设备，该专用设备投资额的10%可以抵免税额，并有5年结转抵免期；符合时间、地点条件的鼓励类企业，适用15%的税率；符合时间、地点、主营业务等条件的企业，经税务机关审核确认，适用15%的税率；高新技术企业三年内适用15%的税率，对满足规定条件的高新技术企业，自取得第一笔营业收入年度起，两免三减半；研究开发费用加计扣除；创业投资企业从事符合规定的创业投资，可以按规定比例在规定时间抵扣应纳税所得额；固定资产加速折旧；特定行业研发专用、生产经营专用、研发和生产经营共用的设备仪器成本费用扣除规则。

个人所得税税收优惠政策的效果主要体现在：通过给予研发行为税收优惠，增加研发人员税后所得，保障研发行为预期收益，鼓励科研创新热情，提高产业技术水平，避免低技术层次同质竞争同时形成以科技水平为导向的新型竞争机制。个人所得税税收优惠政策主要有：规定的政府部门、单位、组织颁发的奖金所得免税；职工技术创新成果获奖免征个人所得税；符合条件的股份红利，直接再投入企业生产经营，可免征个人所得税。

消费税、关税等其他税种中涉及的风电产业税收优惠政策主要有：对电动汽车不征收消费税；将汽油、柴油、燃料油纳入消费税征税范围；对节约能源的车船，减半征收车船税；对使用新能源的车船，免征车船税；对26项特定资源类产品实施较低进口暂定税率；对4项能源类产品实施较高出口暂定税率；进口符合规定条件的风力发电机组关键零部件、原材料，实行进口关税、增值税先征后退。

三、风电产业税收优惠政策偏差分析

通过前述税收政策的梳理，我们发现风电产业的税收政策涉及生产、消费环节，涉及增值税、企业所得税、个人所得税等多个税种，已经初步形成风电产业税收激励政策体系。但是风电产业税收政策体系在总体规划性、激励政策方式、逆向惩罚措施、专门性税收政策方面存在不足。

（一）政策缺乏总体规划，稳定性、长期性不足

风电产业税收优惠体系不完善，税收政策缺乏总体规划，在稳定性、长期性方面有所欠缺，弱化了政府对风电产业的扶持作用。

税收立法层次较低。目前只有《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》《税收征收管理法》《环境保护税法》属于税收法律，风电产业领域的税收政策多以“条例”、“通知”的形式颁布，税收立法层次低。

税收政策缺乏稳定性、长期性。税收立法层次低进一步衍生出政策稳定性、长期性缺失等问题。“通知”的频繁颁布，有时甚至会出现违背上位法的情形，政策体系稳定性不足，不利于风电企业对于政策的准确把握，政策落地难度加大。税收政策长期性的缺失，致使政策到期无法顺利衔接，不能给予企业稳定的税收优惠预期，税收优惠原本具有的分散风险、提高收益的作用未充分实现。

政策集中于生产环节缺乏系统性。税收政策系统性的缺失一方面表现在政策 “重产制环节轻消费环节”，消费市场税收优惠政策力度小，消费市场并未得到进一步的拓展，供需不匹配导致企业利润率难以提高，并且在一定程度上导致目前风电产业产能过剰、弃风现象严重。税收政策系统性的缺失还表现在生产环节税收政策“重所得税轻流转税”，不可否认所得税在减轻企业税收负担、促进固定资产更新换代、扶持小微企业发展等方面占有举足轻重的地位，但同时，流转税在吸引企业进驻风电产业、引导消费者进行风电产品消费等方面也具有独特优势。

（二）税收激励政策方式单一，间接优惠方式缺失

出于数据完整性考虑，文章选取了2012-2015年每年10月份的企业单位数与亏损企业数进行分析。如图1所示，2012-2015年度期间每年10月份数据显示，企业单位数逐年增长，形势喜人，但是我们更要看到在这4年间，2013年10月有70家企业呈现亏损状态，2015年10月亏损企业数高达133家。

从相对比例进行分析。从图2可以看出，亏损企业数占单位总数比例呈现出陡升陡降的状态，最高年份2012年这一比例甚至高达23.45%，2015年10月，亏损企业数占单位总数比例也居于16.63%的高位，4年数据显示，亏损企业数占单位总数比例均是在全部位于13%以上的高位水平上下波动。

从金额角度进行分析。亏损金额占利润总额比例同样是在高位水平上下波动，亏损金额占利润总额比例基本位于7%以上，在2014年度更是高达12.84%。

图1 风电产业2012-2015年度企业亏损数目柱形图（单位：个）

图2 风电产业2012-2015年度企业亏损数占单位总数比例折线图

图3 风电产业2012-2015年度亏损额占利润总额比例折线图

当前税收优惠政策“重直接优惠轻间接优惠”，主要是在产品的销售阶段给予企业部分税额的减免，强调风电产业事后利益的让渡，政策较少涉及税收抵免、延期纳税等间接税收优惠，对事前研发投入的激励不足，难以发挥间接税收优惠政策扶持小微企业发展、调动企业投入积极性、保障研发资金充裕等作用，也不利于形成“政策引导市场，市场引导企业”的有效优惠机制。通过对上述数据资料的分析，我们不难发现，亏损企业数目日渐增多，亏损企业数占单位总数以及亏损额占利润总额比例始终处于较高水平，诸如“增值税即征即退”、“企业所得税三年免征三年减半征收”等在内的直接税收优惠政策激励效应大打折扣。目前的政策体系特征对风电产业扶持作用较弱，创业初期尚未盈利的企业往往难以享受直接税收优惠带来的利益。政府政策手段多样化组合是政府调控能力的高级表现形式，政策工具有效分工和协调配合才能充分实现风电产业政策实施效果，只有促使各种政策工具协调配合，才能保证风电产业政策扶持到位。

（三）缺乏反向限制措施，逆向惩罚效果不足

由于“对销售利用风力生产的电力实行增值税即征即退50%”、“高新技术企业享受15%的低税率”等正向税收优惠政策的存在，风力发电产业综合税收负担率稳定在较低水平进行小幅波动，但是值得注意的是，火力发电产业在电力生产全行业（包括水力发电、风力发电、太阳能发电、核力发电、火力发电）中税收负担处于较低水平，火力发电产业综合税收负担率低于电力生产行业平均水平。

2016年风电上网电量为2410亿千瓦时，占总发电量的比重达4.08%，为了进一步扩大风电市场份额，不仅应对风电产业实施税收激励措施，同时也要设置限制传统能源发展的反向限制措施并提高惩罚力度，两者相辅相成，更好地促进风电产业的发展。现行消费税对成品油采用从量定额的办法计征，税收负担水平较轻且不能随价格变动而变动，引导绿色消费作用不明显。2018年1月1日起施行的环保税设计尚偏保守，环保税总体遵循“税负平移”原则，税率水平总体偏低，征税范围窄（未将碳排放纳入），改革力度稍显不足。因此仅依附现有税种的税收优惠或限制性税收政策，其影响力度稍显不足，难以实现大力扶持风电产业的目的。

（四）专门性税收优惠较少，政策针对性不强

风电行业、生物药品制造行业同属于战略性新兴产业，但是行业税收负担水平存在较大差异。2012-2015年度，风电行业、生物药品制造行业综合税收负担率均位于3.5%-5.5%区间内，但是自2013年至今，生物药品制造行业税收负担呈现逐年下降的趋势，风电行业税收负担水平逐年上升，风电行业与生物药品制造行业税收负担水平差距呈现扩大趋势。风电产业具有前期固定资产投入大、进项税额抵扣高且销项税额低、中后期进项税额低且销项税额高及亏损期限长等特点，税收政策制定未考虑到风电产业初期进项税额抵扣大、销项税额少，成熟期进项税额抵扣少、销项税额大这一不配比特性，导致初期进项税额抵扣效应未充分实现，占用企业资金，后期增值税负担率高，一定程度上解释了风电产业、生物药品制造产业虽同属于战略性新兴产业但是税负存在差异并且差异呈现扩大趋势的原因。

现行税收优惠政策具有普惠性，将普惠性税收优惠政策应用到促进风电产业的发展上，会在一定程度上引导社会资金注入风电产业项目，增加居民风电产品消费。但是由于风电产业具有前期固定资产投入大、进项税额抵扣高且销项税额低、中后期进项税额低且销项税额高及亏损期限长等特点，风电企业开业初期进项税额抵扣较大，而我国也不允许市场转让抵免额度，导致企业资金占用并带来较高的资金使用成本，此外由于风电产业固定资产的增值税额较大，一般在5-7年时间内不会形成增值税应纳税额，在固定资产进项税额抵扣完毕后企业购进材料、备品等形成进项税很小，与此同时企业所得税“三免三减半”也将结束，二者叠加后风电企业综合税负率将上升，“购进固定资产允许一次性抵扣进项税额”、“三年免征三年减半征收”等税收政策实施效果大打折扣，风电企业与火电企业相比，税收优惠政策执行效果不显著。

图4 火力发电、风力发电产业综合税收负担率折线图

图5 风电行业、生物药品制造行业综合税收负担率折线图

四、促进风电产业发展的税收政策调整路径

培育、发展风电产业，离不开税收政策的引导与支持，通过对我国现行风电产业税收激励政策进行梳理，发现我国风电产业税收激励体系仍然存在政策缺乏总体规划、间接优惠方式缺失、逆向惩罚效果不足、政策针对性不强等缺陷，针对这些不足，文章提出以下调整路径：提高法律层次，增强政策系统性；采取间接优惠方式，丰富税收激励方式；设置反向限制措施，发挥组合效应；把握风电产业特点，增强税收政策指向性等对策建议。

（一）提高法律层次，增强政策系统性

我国现行风电产业税收优惠政策大多以 “通知”、“条例”等形式颁布，立法层次低，影响政策的权威性与规范性，增加了纳税人遵从成本，削弱了优惠政策对风电产业的激励效果。要提高我国风电产业税收优惠政策的法律层次，应当采取“两步走”战略。

第一步，针对风电产业领域的税收政策，废除与产业发展情况相背离的政策，改革陈旧的政策，可以考虑出台单一产业适用的法律文件，方便纳税人系统掌握风电产业的税务处理方法，降低纳税遵从成本；

第二步，对包括风电产业在内的新能源产业税收政策进行系统梳理，由专业机构评估政策执行情况，遵循税收法定原则，逐步制定新能源产业税收基本法。

税收立法层次的提高也意味着更为完备的政策体系、更加科学合理的税制结构。于投资商而言，意味着明确的政策导向，即更低的投资风险、更高的投资回报；于风电生产厂商而言，意味着纳税人税后收益可预期，鼓励企业积极进行技术研发、扩大生产规模；于消费者而言，意味着更多的替代产品的出现，更多的消费选择，更美好的生活环境。

（二）采取间接优惠方式，丰富税收激励方式

直接税收优惠政策的前提条件是 “企业获利”，侧重点在于事后利益的让渡，这就使得享受税收优惠的主体范围大为减少、优惠力度大大降低。尤其是对于处于创办初期的风电企业，面临的主要税种是增值税和企业所得税，创办初期主营业务收入低，销项税额低，但是由于固定资产投入大可抵扣进项税额高，增值税进项税抵扣效应未充分实现；创业初期往往伴随着较低的盈利水平甚至亏损，那么企业所得税“三年免征三年减半征收”的优惠效应也就难以实现，税收政策的产业引导作用也大大削弱。因此我们有理由认为，直接式税收优惠政策更加适合产品市场较大、相对比较成熟的产业。

间接税收优惠更加侧重于事前调整，适用范围更为广泛。如“投资抵税”等措施有利于引进投资，解决风电企业融资难的问题；再如“研发费用加计扣除”等政策有利于分散研发风险、降低研发成本，鼓励企业研发行为。

总体来说我国的风电产业结构不完善、市场份额狭小，产业发展不成熟，过度倚重直接税收优惠政策，税收激励、引导效应易遭受损伤，因此我国应建立以间接优惠方式为主的支持风电产业发展的税收政策体系，将税收政策支持重点放在吸引投资、鼓励研发、培育市场这几个方面。

（三）设置反向限制措施，发挥组合效应

国外发达国家在发展风电产业的实践中，除了对风电产业发展进行支持外，也会利用税收手段对高污染的化石能源进行限制，如美国征收能源税、德国征收生态税等。

通过对煤炭、石油等化石能源征税，一方面增加了传统能源的生产和使用成本，一定程度上将其对环境的负外部性反映到成本、价格中，有利于减少化石能源的生产和消费，提高新能源的消费比例；另一方面可以筹集资金用于扶持新能源发展，减少财政压力。我国目前尚未将占据能源消费主体地位的煤炭纳入消费税征收范围。同时，煤炭发电主要排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物，我国2018年1月1日开始实施的《环境保护税法》仅将二氧化硫、氮氧化物纳入征收范围且基本遵循“税负平移”原则，设置了较低的税率水平。因此，可考虑采取适当提高成品油、高排量小汽车等产品的消费税税率水平；将煤炭纳入消费税征收范围；按资源回采率、环境修复指标确定税率水平，提高石油、煤、天然气等常规能源的税收负担水平。这些调整将对风电产业的正向激励与对传统高能耗产业的反向抑制相结合，推动我国风电产业进一步发展壮大。

（四）把握风电产业特点，增强税收政策指向性

在执行一系列普惠性税收政策的基础上，考虑到风电产业开业初期进项税额抵扣较大，销售收入低销项税额低，往往在5-7年时间内不会形成增值税应纳税额，待以后年度企业购进材料、备品等形成进项税较小，同时企业所得税“三免三减半”也将结束，二者叠加风电企业综合税负率将上升，风电企业与火电企业、其他战略性新兴产业相比，政策优势不显著。

仅仅依靠普惠性政策不足以拉动风电产业发展，不足以将风电等新能源产业与传统火电产业区分，政府势必要采取针对性、专门性的风电产业税收政策，例如比照小水电简易计税办法征税；允许税收优惠的接受方把未使用的税收抵免额度进行市场转让；允许据实全额扣除风电企业为培养风电场操纵员发生的培养费用；允许风电电力的购买使用方进行所得税抵免；对企业从事的风电项目，自企业获利年度起，三年免征三年减半征收；对风电技术研发人员因技术创新所获得的较低层次奖励、个人转让风电专利权和非专利技术取得的特许权使用费实施免税；适当减免符合条件的风电企业的耕地占用税、城镇土地使用税和房产税等，以减轻风电企业税收负担，鼓励风电企业积极进行研发创新，引导社会资金注入风电产业项目，增加居民风电产品消费，更为全面地推动本国风电产业的发展。■

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