政府购买公共服务的现状、问题与政策建议——基于《中国政府采购报》的文本分析

●何 晴 付诗文

政府向社会力量购买公共服务，作为一种新型公共服务供给机制，自上世纪90年代起在北京、上海、广东、江苏等地开始实践。党的十八大之后，随着中央对政府购买公共服务顶层设计的构筑和整体执行制度框架的搭建，我国政府购买公共服务工作进入了制度化和规范化阶段。

2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）（下文称《指导意见》）的颁布标志我国政府向社会力量购买公共服务开始进入快车道发展，《指导意见》指出，“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”①，这一方面反映了中央对地方政府实施的政府购买服务的探索和尝试的充分肯定，也对进一步规范政府购买公共服务实践指明了方向，提出“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高”②。这一文件是目前政府购买公共服务的最高依据和纲领性文件之一。

2013年11月，中共十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将政府向社会力量购买公共服务放在国家治理现代化的总体规划下，将其作为治理能力现代化、政府职能转变和完善社会治理体制的重要内容，明确指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”③。同时，在加快事业单位分类改革进程中，“加大政府购买公共服务力度”，在深化教育领域综合改革中提出健全政府购买服务等制度④。

此后，财政部、民政部、司法部等多部门相继发布了关于政府向社会力量购买公共服务的一系列管理制度，以及关于政府购买相关领域公共服务的政策。中央政府的举措，在一定程度上构筑了政府购买公共服务的顶层设计和整体执行制度框架，我国政府购买公共服务实践已经从各地分散性的改革探索步入到中央和地方建立整体规范制度阶段。截至2017年底，全国31个省市陆续出台了地方政府购买服务的实施意见、指导意见、管理办法等，有条件的省市根据各地实际情况出台政府购买服务目录，用于指导政府购买公共服务工作，各地财政部门也出台了关于政府购买服务的财政管理的相关规范。这些政策从整体上完善了各地政府购买服务的体系和制度框架，确保了政府购买服务从“纸面”到“地面”的顺利落地，我国政府购买公共服务的规模以独特的优势呈现快速增长和规范化发展的状态。

对政府购买公共服务这一公共服务供给新实践的研究，由于缺乏官方统计数据，目前多以案例研究为主。本研究试图通过选择《中国政府采购报》中关于政府购买服务的相关报道作为文本研究的对象，通过对新闻报道内容的归类分析，来对我国政府购买服务的发展变化、特征和存在的问题做出基本判断，并提出相关的政策建议。

二、研究对象及描述性统计结果

本研究选择《中国政府采购报》作为搜集分析样本的来源，自2010年创刊以来，《中国政府采购报》记录了全国各地政府采购方面的改革进程，成为中国政府采购改革的见证者和推动者，同样也是报道各地政府购买服务的主要媒体渠道。本研究以“政府购买公共服务”、“政府购买服务”、“政府向社会力量购买服务”等为关键词，共计检索《中国政府采购报》自2011年至2017年关于政府购买公共服务的相关报道557篇。

从报道在各年度分布的数量来看，报道数量与我国政府购买服务改革演进相吻合。党的十八大之后，随着中央对政府购买公共服务顶层设计的构筑和整体执行制度框架的搭建，我国政府购买公共服务工作进入了制度化和规范化阶段，2013年《指导意见》的颁布成为我国政府购买公共服务规模快速增长的重要时间点。从报道数量分布情况看，2011年至2013年《中国政府采购报》上有关政府购买公共服务的文章数量较少，其中地方实践的案例更是少之又少，这与政府购买服务处于探索阶段相符合。2013年《指导意见》颁布后，相关报道数量呈现井喷式增长（见图1），这与2013年以来我国政府购买服务实践开始进入快速发展轨道的现实相匹配。

根据报道的主要内容，本研究将搜集的样本分为五类（见表1），其中，政策文件类样本是关于中央和地方所颁布的政府购买公共服务相关政策的新闻报道，此类样本共计15篇，主要分布在2013年和2014年，与我国中央和地方政府发布政府购买服务政策的密集期吻合。改革历程类样本是从整体上介绍政府购买服务改革历程的新闻报道，此类样本共计60篇。实践案例类样本是关于各级政府购买公共服务的实践过程和经验教训的新闻报道，此类样本共计403篇，占样本量的72%，从分布的年份来看，分布在2014年至2017年，与各级政府购买公共服务实践发展相符合。管理机制类样本是从2011年至2017年我国各级地方在购买公共服务方面的管理办法的相关报道，包括预算管理、定价方法、资金管理、绩效评价、建立供应商信用档案等等，此类样本与政策文件类样本分布特征一致，主要分布在各级政府发布政策文件较为密集的2013-2014年。国际经验类样本是关于美国、欧盟等西方发达国家政府购买公共服务方面的特点、做法和经验的报道，共计14篇。

三、我国政府购买公共服务的现状分析

（一）地方政府购买服务的购买主体涵盖从省级政府到街乡各地方政府级次

政府购买公共服务的购买主体是政府，但政府是由多个不同组织共同组成的，除中央政府和地方政府外，还包括具有部分政府职能的组织。《指导意见》和《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）对购买主体的范围界定是各级行政机关、具有行政管理职能的事业单位、党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织⑤。由此可见，政府购买公共服务中的“政府”是广义政府的概念，并不仅限于行政机关的范畴。购买主体的界定实质上源于对购买资金来源的界定，即政府购买公共服务的主体是使用财政资金向社会力量支付购买服务费用的主体。

从文本分析的结果来看，我国地方政府购买服务的覆盖面已经相当广泛，全国34个省级行政区中，有27个在《中国政府采购报》中出现了相关的实践案例，但分布情况并不完全均衡。明确提及地区而非全国性的实践案例共151篇，按区域划分的数量统计如表2所示。可见，东部地区的实践案例最多，中部和西部地区的实践案例相差不多。东部地区的实践案例中，江苏省的相关案例最多，占总数的23%。

图1 2011年-2016年政府购买公共服务报道数量年度分布图

表1 政府购买公共服务报道年度内容分布表

表2 东、中、西部地区政府购买公共服务实践案例报道年度内容分布表

实践案例类样本中，同时明确提及购买主体和购买内容的样本为113篇，所涉及的购买主体包括从省级政府到街乡政府各级次（见表3）。其中，地市级政府购买的服务覆盖面最宽泛，涉及教育、医疗、就业、养老、基本公共文化体育、助残、河道清洁、环卫、社工服务等众多内容。地方政府中最低级次的街乡政府也已经在养老、公共文化体育、社工等领域开展购买服务实践。

表3 公共服务购买主体政府级次分布

（二）政府购买公共服务的购买内容以养老、公共文化体育服务、助残服务等为主

从购买内容上来看，《指导意见》概括性提及购买内容应当是“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务”，其中，“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”⑥。从文本分析的结果来看，在明确说明购买内容的151个样本中，购买内容覆盖了教育、医疗、就业、养老、扶贫、基本公共文化体育服务、助残、河道清洁、环卫、社工服务和公租房等十一类服务，其中，助残、养老和公共文化体育服务三项服务所占比重最高（见图2）。这与这些领域政府购买公共服务实践较早、购买市场相对成熟、承接主体数量众多有关。

在报道各地政府所发布的政府向社会力量购买服务指导目录的样本中，反映出各省级政府所发布的采购目录存在较大差异，例如广西在2016年对 《政府购买服务指导目录（2014年）》进行了修订，修订后的目录包括6大类66款500项服务，浙江省同年度发布的《浙江省政府向社会力量购买服务指导目录（2016年度）》包括2大类22款130项服务，吉林省和黑龙江省发布的政府购买服务指导目录中所列的购买项目均不足100项，样本差异体现了各地政府在政府购买服务内容的差异性。

图2 地方政府购买公共服务的购买内容

（三）社会组织是政府购买公共服务的主要承接方

《指导意见》和《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）对承接主体的范围界定是“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”⑦。从文本分析的结果来看，明确说明承接主体的83个样本中，61个样本中的承接主体为社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织，社会组织成为政府购买服务的主要承接方，可见，社会组织是目前我国公共服务的承接主体的主力军，承接主体的这一结构特征是由于我国社会组织本身在公共服务领域所具备的特殊优势（管兵，2016）、社会组织承担公共服务的历史原因（王浦劬，2010）等，同时也与其他类型的承接主体，尤其是企业作为公共服务的承接主体还需要市场培育有关。

表4 公共服务购买承接主体分布

（四）政府购买公共服务的监管机制日趋完善

地方政府购买公共服务的实践，伴随着在监管机制建设方面的探索，尤其在《指导意见》颁布后，在顶层制度设计的框架下，各级地方政府进行了系统性的政府购买公共服务的制度建设工作，以实现政府购买服务规制与监管的制度化。从文本分析的结果看，专门介绍政府购买公共服务监管机制的65个样本，主要分布在2013年之后，与改革进程相吻合。2011年至2012年的13个样本的内容主要是从整体层面上强调管理机制对政府购买公共服务工作的重要性，但没有对监管流程中各项管理的具体方法和要求进行阐述，2013年之后的样本内容则主要侧重政府购买服务的预算管理、定价、承接方选择、资金管理、绩效评价、承接方信用管理等各项具体监管措施。此外，在实践案例的403个样本中，88个样本提及地方政府购买服务的监管机制问题，反映了地方政府对购买服务的监管所进行的改革创新，如建立综合评价体制对政府购买服务的购买绩效情况进行考察和评价等。

四、我国政府购买公共服务的问题分析

（一）地方政府购买服务存在发展不均衡、服务内容范围有限的问题

从报道所显示的各地方政府购买服务实践情况来看，公共服务的覆盖范围仍需进一步提高。首先在各地的覆盖范围上，经济相对不发达省份的政府购买服务还需要进一步推进。公共服务的购买规模、地方政府的实践经验等方面，经济相对不发达省份与发达省份之间仍存在着很大的差距。其次，地方实践中的公共服务类品目有待扩容。大多数省、自治区、直辖市的服务类采购项目数量稳定在300项左右，如安徽（275）、湖南（293）、新疆（302）、上海(316）、山西（316）、山东（316）等。然而，个别省份的政府购买公共服务项目与上述省份相比尚存在一定差距，如浙江发布的《浙江省政府向社会力量购买服务指导目录 （2016年度）》中将服务分为2大类22款130项；吉林省和黑龙江省发布的政府购买服务指导目录中所列的购买项目均不足100项。另外，也有个别省份的政府购买公共服务项目的划分已经比较成熟，如广西在2016年印发了《关于修订广西壮族自治区政府购买服务指导目录（2014年）的通知》，对2014年制定的《政府购买服务指导目录》进行了修订，修订后的内容涵盖6大类66款500项。当前各地方购买公共服务实践中均将重点放在了基本公共服务项目上，此类项目的发展也相对比较成熟。对于法律援助、退役军人安置、行业管理、留守儿童援助等服务，其覆盖范围和专业化程度还需提高。

（二）政府购买服务的承接主体较单一，且成熟度有待提高

从资料统计来看，政府购买公共服务的过程中，社会组织是最重要的承接方，而其他社会力量参与程度不够，承接主体相对比较单一。此外，目前作为承接主体的社会组织大多数规模不大，在公共服务供给市场上竞争力不足，有能力承接服务范围大的公共服务项目的主体更是匮乏，基金会、非营利组织、企业等其他社会力量还未广泛地参与到购买服务的活动中。

（三）政府购买服务的监管评价机制还有待于进一步完善

目前各地的实践中，在预算管理、资金管理、绩效管理这些方面的监管机制已经比较完善。但在具体的过程管理方面的监管机制还不成熟，具体表现在以下几个方面：第一，承接主体的选择机制不规范。目前的实践中对承接主体的遴选标准还不够细致、具体。合同中对双方责任义务、过失责任等方面的条款仍不明确。第二，评价的专业性有待提高。由于服务类产品是无形的，制定采购目录时表述中大多比较模糊，分类上也比较笼统，对具体的项目和项目的名称没有清楚的描述。这些特殊性在一定程度上限制了评估时的专业性。概念上的模糊使得对服务类产品的评估标准也相应较为模糊，对实际执行时的标准和方法都没有相应的规定。加之目前购买的专家团队中依然以货物类、工程类的专家居多，这就导致在实践中很难针对具体的项目配备专业化的专家力量，服务类的专家匮乏。第三，公共服务项目的预算透明度还需要进一步提高。虽然各级政府已经将购买公共服务支出列入专项资金，但没有及时向社会公布，造成了信息不对称，财政预算情况不透明的现象。这使得公共服务的承接主体无法及时准确地了解公共服务数量、内容和具体要求，同时也不利于社会公民对项目运作过程的监督。就目前的情况来看，我国需要进一步完善监管评估机制，做到精细化管理。

五、政策建议

政府购买公共服务改革的主要目的，在于通过引入竞争和市场化，降低公共服务供给成本，提高公共服务的供给数量和质量，进而推动政府转变职能和提高行政绩效，并同时培育和发展多元公共服务供给主体，形成共同治理的新格局。此项改革自上世纪90年代开始在我国地方政府进行尝试与探索，从起步到各种形式的探索实践，从局部经验的归纳推广到制度化发展，经历了二十多年的发展历程，尤其从2013年开始进入快速发展轨道，成为各级政府的重要工作内容之一。根据对《中国政府采购报》自2011年至2017年关于政府购买公共服务相关报道的文本分析所得到的结论，本研究认为促进政府购买公共服务的区域均衡发展、明确各级政府购买职责分工、注重培育公共服务承接主体，以及完善各项监管机制是改革面临的主要问题。

（一）促进政府购买公共服务的地区间均衡发展和级次职责匹配

政府购买公共服务在中部和西部地区的发展力度应进一步加大，鼓励地方政府进一步扩充政府购买公共服务的采购目录，结合地方条件和特点培育公共服务承接方市场，为公共服务承接方进行跨地区承接服务创造良好的市场条件，推广发达地区政府购买服务的可复制性经验。此外，从目前实践情况来看，各级政府在购买内容上的区分度并不明显，这与地方政府事权划分有关。在地方政府事权与支出责任相匹配的思路下，各级地方政府应根据事权划分和公共服务供给责任来决定购买内容，以保证政府购买公共服务发挥提高公共服务供给效率和政府行政绩效的作用。

（二）进一步扩大政府购买服务的范围，细化采购标准

服务类项目具有其特殊性，它不同于货物和工程中大多数是比较通用的项目，各地政府应当根据本地情况，设置政府购买服务目录，在条件具备的情况下，可以对每项服务具有承接能力的承接主体进行清单式管理，并定期对清单中的承接主体进行审核，保证购买服务发生时承接主体具有承接服务的能力。此外，对服务这类无形产品制定采购标准时，需要先对影响质量的因素进行分解，再对这些影响因素进行测算，通过调查研究或者实测等手段确立科学合理的指标要求。另外，由于服务类需求的动态性，还应定期对各项服务的需求进行测查，及时调整购买标准。

（三）注重承接主体的培育

公共服务具有特殊性，市场上未必有天然的服务承接主体。因此，公共服务的承接主体在一定程度上需要政府的培育，从样本分析的情况看，各级地方政府购买服务的承接主体主要是社会组织，但我国社会组织发展现状存在整体数量偏少、发展水平不高、平均规模较小、承接服务和筹集社会资金的能力不足等特征。因此，政府购买公共服务改革的推进需要重视对承接主体的培育，地方政府通过设立社会组织孵化器、提供财政补贴、税收优惠等措施来推动供给市场的发展，同时，政府通过与企业等营利性组织的双赢合作，拓展公共服务承接主体的范围，培育各类市场主体按照与政府目标一致性的原则提供公共服务，这是政府购买公共服务改革顺利推进的基础性条件。

（四）完善政府购买公共服务的监管机制

政府购买公共服务改革本身并不必然带来改革预期效果，除了需要具备改革所必需的各种基本条件之外，此项改革也对政府运用各种监管工具的能力提出要求，建立健全政府购买公共服务的监管机制也是改革推进的基础和保障。地方政府应在改革实践的基础上，以成为“精明的”购买者和监管者为目标，对政府购买服务实施全过程监督，对承接主体选择、确定购买内容、购买程序、资金管理、绩效评价、争议处理等进行系统规范，以保证政府购买服务作为公共服务供给新机制能够真正提高公共服务供给效率和质量。■

注释：

①国务院办公厅 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）。

②国务院办公厅 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）。

③中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

④中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

⑤见国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）中关于政府向社会力量购买服务的购买主体的规定。

⑥见国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）中关于政府向社会力量购买服务的购买内容的规定。

⑦见国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）中关于政府向社会力量购买服务的承接主体的规定。

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