农村集体“三资”管理亟待纳入法律规制轨道

徐克勤

摘要：本文介绍了农村集体“三资”管理法治化现状，针对存在的问题，提出建议。

关键词：农村；集体资产；法制；建议

一、农村集体“三资”管理法治化现状

（一）农村集体“三资”管理政策法规不系统、缺乏权威性。2008年10月，党的十七届三中全会提出加快新农村建设的关键是农村集体资金、资产、资源的管理。此后国家层面有关农村集体“三资”管理的政策相继出现。2009年农业部颁发《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》，就“三资”管理相关制度建设进行了总体部署；2010年，农业部、民政部等四部委联合印发《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》，强调推行会计委托代理制；2013年农业部为贯彻中央一号文件印发的《关于扎实做好2015年农业农村经济工作的意见》，提出要加强农村集体“三资”管理的制度建设和信息平台建设。而涉及农村集体“三资”管理的主要法律《中华人民共和国村民委员会组织法》仅仅触及，而监督管理方面的《会计法》、《审计法》等法律对农村集体“三资”管理相关内容则非常有限，致使我国目前关于农村集体“三资”管理的政策法规非常分散，缺乏系统性、全面性和权威性，在具体落实中缺乏可操作性，难以从根本上对农村集体“三资”管理起到规制作用。

（二）农村集体“三资”家底不清、管理不规范。农村集体“三资”家底不清，造成乡村集体“三资”管理不规范，随意性、人为操作性问题突出。一些村干部利用内部人控制，在资金管理方面，采取收入不入账或延迟入账，以不合规开支或虚假开支抵顶收入，造成农村集体资金“体外循环”。招待费支出随心所欲，凭白条和不合理单据套现。在资产、资源管理方面，由于历史原因，一些村级资源权属不清，没有登记入账，对这类资源某些村干部私下转包，有的甚至长期无偿占有使用。对于权属明晰并已经登记入账的资产资源，在对外承包、出租、转让时，不按照《招投标法》和《拍卖法》规范操作，一些村干部利用村集体资产的类型复杂多样，逃避专业评估机构的评估，既不采取招投标，也不进行公开竞价，而是采用少数内部人暗箱操作方式，进行自行估价甚至是人为虚假评估，以较低价格擅自处置集体资源，且在合同管理上，以口头约定代替书面合同，合同要素不完整，合同双方权利、义务不平等，造成集体资产账目不真实，不能如实反映农村集体资产的实际状况，使集体的利益严重受损。

（三）农村集体“三资”管理缺乏民主、监管无法可依。农村集体“三资”涉及村民重大利益，需要经村民会议讨论方可做出决策，实施中要接受民主理财小组监督。但在实践上，一些村干部利用职权，大、小事一人决策，内部人控制现象严重。村“两委会”被架空，班子的其他成员没有“三资”知情权和决策权，领导成员内部监督形同虚设，难以相互监督制衡。在村民民主监督方面，民主理财小组应履行好法律赋予的监督职责，但由于一些乡村敢于维权的青壮年村民多外出打工，留守妇女老人委曲求全，监督积极性不高，难以发挥职能。更为甚者，一些村民主理财小组不是由村民民主选举产生，而是由村委会主要成员将其亲属拉入；有的虽是由村民选举产生，但由于不懂财务知识，结果沦为村干部遮挡民主监督的工具；有的村民主理财小组常年不更换，与村干部结成利益共同体，既不为村集体理财也不监督，形同虚设，无法发挥管理和监督作用。

（四）农村集体“三资”管理责任体系不完善，难以进行法律责任追究。村干部作为村民选举产生的村级财产管理代理人，在农村集体“三资”管理中有着举足轻重的作用。然而鉴于某些乡村民主管理制度不健全，在村干部选举过程中，一些人通过贿赂村民而当选，这类村干部参选动机不纯，为捞取更多的实惠，在行使职权中为谋求个人利益最大化，必然会在农村集体“三资”管理过程中热衷权力寻租。虽然对构成犯罪的村干部可比照刑法中的贪污罪、受贿罪等罪名加以处罚，但由于乡村集体财产管理的封闭性和隐秘性，被检举揭发的很少。实际违法事实只能参照《农业法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》中有关违反土地管理、土地承包经营权的相关规定追究民事责任。对村干部在管理农村集体的资金、资产和资源的违法违规行为应承担的民事责任和行政责任尚没有规定，难以起到惩治效果。民事责任和行政责任的缺失降低了违规成本，责任体系的不完善及责任追究的不合规制助长了一些村干部违法行为。

二、建议

（一）将“三资”管理纳入村民委员会组织法律体系。鉴于目前我国农村集体“三资”管理政策法规不系统、不全面，执行中缺乏权威性和威慑力的现状，要尽快从制度层面进行顶層设计，将散见于各种渠道的有关农村集体“三资”管理的重要政策法规进行系统梳理，从“三资”管理的主体、内容、程序等方面予以规制，作为《中华人民共和国村民委员会组织法》的解释，形成一个统一的可操作性法律体系。在规制主体方面，在当前集体经济组织不具有法人地位，《宪法》也没有详细描述的情况下，可将管理主体确定为集体经济组织，从而将村干部纳入法律规制约束，从法律上加强对村干部候选人的村务管理、道德水准等方面的审核，并对当选后的村干部设定考察期，在考察期间由村民对其德、才、能、绩进行综合评价，对存在明显缺陷的干部可重新进行选举。至于规制内容方面，要通过解释对村民委员会的职权范围严格加以规范，明确村干部“三资”管理的权力界限，对权力行使不当者则应追究法律责任。同时，强化村委会内部成员的制衡，形成有效的权力内部约束机制。在规制程序上，可依照《政府信息公开条例》对“三资”管理应予公开的范围、方式、监督和保障加以规定，强化程序的规范化、公开化，使“三资”管理信息公开透明，形成强制公开约束机制，提高“三资”管理的透明度。

（二）依法规范“三资”核算、强化合同管理。要健全“三资”管理的长效机制，必须依照《预算法》和《会计法》对农村集体“三资”进行规范核算，实施严格控制。在资金来源管理上，要本着“量入为出、节约开支”的原则，编制年度收支计划，强化财务收入来源管理，防止私设“小金库”。对资金支出管理，则要对公用性支出和非生产性支出区别对待，公用性支出要按计划列支，大额公用性经费支出事先要经村“两委”研究，事中、事后要经过村民代表监督核查。对非生产性的接待费用等支出，则要加强制度的刚性控制，并履行严格的开支程序。对集体所有的机器设备、农具、建筑物等固定资产，要经有资质的评估机构评估，并经村民会议认定后，分门别类设立资产台账。对权属不清的耕地、林地、草地、荒地等集体资源，要由村民理财小组界定权属逐项登记，经村民会议认定后确权建立资源管理台账。对村集体的资产资源对外发包、出租、转让，要经公开招投标签订书面合同，合同的要素内容齐全，严查串标等违法违规行为，营造诚信、公平、公开的市场氛围。

（三）将“三资”管理公开化纳入法定程序，依法实施民主监督。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，依法强化“三资”管理民主监督。对“三资”的分配、使用、处置纳入“四议”监督制度，即由村委提议，由村两委会议协商一致，再经党员大会审议通过，最后提交村民代表会议表决通过，以此强化程序监督。要规范民主理财小组人员结构，杜绝村委近亲属的违规参与，强化民主理财小组对村级财务事项的全程监督。同时，要将“三资”管理作为村务公开的重大事项全程公开。第一，公开内容要全面。要本着让村民易看易懂的原则，总分结合、详略得当、实事求是地对“三资”状况全面公开。使村集体的日常财务收支，资产、资源的处置，征地补偿费及各种惠农资金发放等群众关心的热点焦点问题全部公开，使“三资”管理监督无死角。第二，公开时间要及时。要根据公开内容，针对一般村务事项、日常财务收支及涉及村民利益的重大事项，分别采用季公开、月公开和随时公开形式。第三，公开方式要新老结合。为使外出务工村民获得同等知情权，要选择新老结合的公开方式。除传统的广播、广告栏、村民大会等形式外，还可结合QQ、微信等方式，通过手机、电脑公开“三资”信息，接受群众全面监督。

（四）加大“三资”的违法处置成本，强化法律责任追究。要通过强化审计监督，加强村干部的任期审计和离任的审计，实现对村干部任期内的定期审计、重点审计、专项审计和离任时的“三资”管理及处置审计相结合的全方位的审计监督体系。对审计发现的违法违纪行为，要强化问责与处理机制，违犯法律的要依法严惩。对授意、指使、强令村代理记账员违反会计制度贪污腐败，或者非法侵占集体资产、资源或者贪污、挪用土地征用补偿费用及其他集体资金的村干部，不仅要取消代理记账员资格，还要让村干部承担赔偿损失等民事责任，并提高对村干部的处罚额度，将处罚下限从5000元增至20000元，加大其违法成本。为惩治违法犯罪的村干部，应在《刑法》解释中参照公务人员犯罪加入农村干部渎职罪。对村干部所从事的“三资”管理活动统一认定为公务，犯罪主体限定为村干部，区别于渎职罪的犯罪主体国家机关工作人员，并对其犯罪的其他构成要件细致地界定，遵循罪、责、刑相适应的原则确定处罚标准。

（作者单位：江苏省淮安市洪泽区三农办）

责任编辑：凌玉