广东省不同地市积分入户政策差异比较——以广州、深圳、中山、珠海四市为例

高文青，杨和焰

(1.中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073；2.华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州 510631)

一、问题的提出

改革开放以来，广东省经济的发展提供了大量就业机会，提高了劳动者的工资水平，这对人口流入产生着持续的吸引力。广东珠三角地区的流动人口数量常年居高不下，常住人口中非户籍人口占比在2010年达到46.15%的最高水平，其中，东莞、深圳、中山三市甚至出现了外来人口数量超过户籍人口数量的“人口倒挂”现象。

大量外来人口的流入造成了广东省特殊的经济社会发展情势。一方面，外来务工人员由于不是本地户口，往往工作更加辛苦而享有的社会保障和公共服务却更低。另一方面，劳动力资源在地方经济发展中的重要性逐渐显现。相关研究发现，获得本地户口及相应的公共服务是影响外来务工人员流动去向的重要因素之一。[1]94-101在新型城镇化和建设服务型政府的宏观背景下，创新公共服务的供给机制、扩大公共服务受益者的范围、满足流动人口的服务需求成为珠三角地区各级政府面临的重要问题。在国务院和省级政府的政策引导下，广东省珠三角地区试图通过积分入户政策这一创新性举措，解决外来人口公共服务均等化的问题。由于广东省在积分入户政策制定方面赋予各地市一定的自主权，各地出台的积分入户政策存在一定的差异，随着时间的推移，这种差异呈现出扩大化的趋势。目前，对广东不同地市的积分入户政策进行比较的研究较少。已有的研究从各地市积分入户政策、广东省积分入户政策以及积分入户政策对省域间和央地间关系的影响三个层面进行分析，且主要集中在积分入户政策的效果、存在问题及对策等方面。这种以积分为基础，使流动人口能够享受城市公共服务的探索，得到许多学者的肯定。但是，该政策实施过程中依然存在政府部门管理粗放、申请者满意度不高、政策普惠性不足等问题。[1]94-101，[2]随着积分入户政策在广东全省范围内的实施，广州、深圳等城市积分入户政策实施中存在的问题与解决途径成为研究的热点。[3-4]还有学者探讨如何优化积分指标体系、简化申请流程、加强跨区域协调合作、弱化户口所附带的各项福利和强化城乡居民公共服务均等化等。[5-6]本文将关注广东省广州、深圳、中山、珠海四市实施积分入户政策所存在的政策差异，以期提高积分制改革的行政服务能力与水平，探索积分制改革的可持续路径。

二、国务院和广东省对地级市政府积分入户的政策指引

2006年，国务院颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，在深化户籍制度改革方面要“逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件农民工的户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户”；在把农民工纳入城市公共服务体系方面，“输入地政府要转变思想观念和管理方式，对农民工实行属地管理。”同时，“增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系”。2009年12月31日，由中共中央、国务院起草并通过的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》再次强调，推进城镇化发展的制度创新，积极稳妥推进城镇化，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

积分入户政策最早由广东省中山市于2009年实施，2010年在广东全省推行。2010年，广东省政府公布《中共广东省委、广东省人民政府关于实施扩大内需战略的决定》，要求完善大城市落户政策，放宽中小城市落户条件，科学制定鼓励外来务工人员落户政策，探索推广“积分制”等方法，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。在积分入户政策取得初步成效后，同年广东省颁布《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，对积分入户政策的具体实施细则进行了说明，至此积分入户政策在广东全省正式实施。

此后，广东省2011年发布的《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》对积分入户政策的内容、办事程序、配套措施等方面进行了完善；2012年发布的《印发实施珠三角规划纲要2012年工作计划的通知》将外来务工人员积分入户政策适用范围扩大至“在粤务工城乡劳动者”，这一变化使得积分入户政策对象由农民工转变为所有非本地户籍者，更多的外来务工人员有机会获得本地的城市户籍或公共服务；2015年发布的《广东省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》将积分入户政策限定在广州、深圳、珠海、佛山、东莞和中山六座城市。

根据相关的政策文件，我们将广东省的积分入户政策内容概括为以下几个方面：

第一，积分入户政策的适用对象。2010年广东省的积分入户指导意见规定，在广东省务工的农业户籍劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可纳入积分登记，其配偶和未成年子女可以随迁。2011年扩大了政策适用对象的范围，凡在广东省务工的农村户籍人员和城镇户籍人员均适用农民工积分入户政策。

第二，积分的指标和分值。广东省积分入户政策的指标包括省级指标和市级指标两部分。省统一指标由个人素质、参保情况、社会贡献等三个加分一级指标和一个减分一级指标组成。其中，个人素质指标由文化程度和职业资格或专业技术职称两部分组成；参保情况主要根据缴纳社会保险费年限进行计算；社会贡献则是近五年的社会服务(参加献血、志愿者服务、慈善捐赠)及表彰奖励(县级或地级及以上)两项相应的分值相加。减分指标包括违反计划生育政策和五年内违法犯罪情况。自定指标包括就业、居住、投资纳税等情况，各市根据不同的人才引进政策自行设定。原则上，积分满60分可提出入户申请，最终的入户分数由各市政府根据广东省政府给定的入户指标数量，根据排名确定。2011年，省统一指标及分值被进一步优化，其中缩小了不同学历分值的差距，增加了技术职称分值，提高了社保缴纳年限的积分。

第三，积分的使用范围。2010年广东省的积分入户指导意见规定，积分只用于入户。2011年，修订后的积分入户政策则将积分适用范围扩大至一些公共服务的提供，对参与积分并达到一定分值的人员，可凭积分享受相关公共服务，具体政策由各地级市根据实际情况制定。

第四，入户指标的数量管理。2010年广东省的积分入户指导意见规定，“按照总量控制、因地制宜、统筹兼顾、稳妥有序的原则，确定农民工入户城镇的规模。”每年年初由广东省发展改革委员会协同省人力资源社会保障厅、公安厅将农民工积分制入户城镇计划指标下达各市，各市在年底前将办理情况上报省相关主管部门。

三、广州、深圳、中山、珠海四市的积分入户政策

(一)广州市的积分入户政策

为响应广东省的积分入户政策，广州市于2010年11月颁布了《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法(试行)》，正式开始实施积分入户政策，政策在实施过程中不断完善。

在政策适用对象方面，2010年广州市积分入户办法规定，申请者须满足持有广州市居住证、缴纳社会保险、签订一年及以上劳动合同、未违反计划生育、无犯罪记录等五项条件。在此基础上，2014年广州市发布《关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》及配套文件《广州市积分制入户管理办法》，增加了年龄在20～45周岁、具有初中以上学历、在本市有合法住所且缴纳社会保险满4年的积分入户申请条件。

在积分指标及分值方面，2010年广州市积分入户办法在省统一指标基础上，增加了在广州市有产权住房(加20分)、专业或工种紧缺(加10分)、重点发展行业(加10分)、政策导向区域(加10分)、毕业于重点院校(加10分)、和谐劳动关系(加0～10分不等)、投资纳税(加20分)等自定指标。根据2016年《广州市积分制入户管理办法实施细则》，从宏观层面来看，作为户籍改革中地方政府出台的创新措施，广东省实施的积分入户政策具有区域性、城市性和过渡性等特征。[7]同时，政策可能导致地区间、城乡间的发展水平和公共服务质量差异扩大，加剧各地区产生发展不平衡的潜在风险。[8]广州市响应广东省的政策变动，缩小了不同学历和技术职称之间的分值差异，在市级指标中只保留了职业工种符合市级职业工种目录(加20分)、在广州市高新技术企业等单位工作(工作每满一年积2分，最高不超过10分)及申请当年的上三个纳税年度缴纳个人所得税累计达到10万元(加20分)三项。

在入户指标方面，广州市2011—2014年每年有3 000个名额，2015年增加到5 000个(其中500名定向为民办学校教师)。2016年，为贯彻落实中央以及广东省的相关会议精神，促进在广州市合法稳定就业、居住的外来务工人员有序实现市民化，入户名额增加到6 000个。

广州市积分入户政策最大的变化是排名方式。2014年起不再按照积分总分最高的前3 000名申请者准许入户，而是在达到60分的“入户门槛”后，根据缴纳社会医疗保险和失业保险的时间长短来排名。2016年最新的排名规则规定，按照申请者在广州市缴纳社会医疗保险时长排名后，在相同情况发生时按照申请者在广州市连续办理《广东省居住证》的时间排名。这种以“社保缴纳时长为主、居住证办理时长为辅”的排名规则是广州市与珠三角地区其他城市积分入户政策的最大区别内容。

(二)深圳市的积分入户政策

深圳市同样于2010年发布了《深圳市外来务工人员积分入户试行办法》，这标志着深圳市积分入户政策的正式实施。但由于深圳市的特殊情况，其政策的发展方向很快就与珠三角地区的其他城市区别开来。

根据深圳市2010年颁布的积分入户试行办法，深圳市积分入户政策的适用对象为已办理深圳市居住证、纳入深圳市就业登记且缴纳社会保险的外来务工人员。2017年发布的《深圳市积分入户办法(试行)》中增加了年龄限制(男性55周岁以下、女性50周岁以下)、拥有深圳市合法产权住房(或在深圳市租赁住房)、未参加过国家禁止的组织及活动、违反计划生育规定者社会抚养费已缴纳完毕等积分入户申请条件。

积分指标方面，根据2016年的积分指标体系，在省级指标的基础上，深圳市的自定指标主要包括：技能竞赛(近五年所获奖励，不同级别加10～60分不等)、发明专利(每项按不同类型及共有人数加10～50分不等)、表彰荣誉(近五年获深圳市委市政府表彰加25分)、纳税(根据近三年个人所得税或企业纳税额度加30～100分不等)、房产(根据是否设有抵押权加20～30分不等)、年龄(18～35岁加5分，35～40岁加1分，40岁以上每一岁减2分，45岁以上每一岁减5分)、慈善捐款(每2 000元加1分，最高不超过3分)、不良诚信记录(个人征信系统不良记录每条扣20分，人才引进系统不良记录每条扣40分)等八个方面。

根据《深圳市人力资源和社会保障局关于印发深圳市人才引进实施办法的通知》和《深圳市积分入户办法(试行)》的内容，深圳市积分入户政策有较大的变动。变动内容主要体现在：对申请者的限制有所增加，包括学历水平的要求逐渐提高、年龄的范围不断缩小、申请门槛从60分提高到100分；修改了部分积分指标和积分情况，如文化程度和技能水平的积分在2012年只能二选一，但2013年起则可以叠加计算；入户指标数量从2010年的4 600个到2011年的14 000多个再到2012年取消了入户指标总量限制，只要积满100分就可以直接入户。

深圳市积分入户政策最大的特点在于，从2013年起将从市外调入干部和招调工人、引进留学回国人员等引进人才与外来务工人员的入户都纳入积分入户的范围，采取积分核准制，只要积分满100分就可以入户。

通过对深圳市积分入户政策实施以来政策内容变化的分析发现，该政策对普通农民工的入户门槛逐渐提高。门槛的提高主要表现为积分指标的修改使申请者分数降低，积满100分的难度增加，例如积分指标的细化(初级、中级、高级的职业资格等级的得分与是否紧缺相挂钩)、纳税指标中相同的得分需要更高的纳税额、增加了相同积分所需社保缴纳年限等等。这些变化都使得相同情况的申请者得分逐年下降。根据国家统计局《2016年农民工监测调查报告》，2016年外出农民工中70.9%为初中及以下的文化程度，接受技能培训的比例只有35.6%。[9]积分入户政策范围的扩大使得农民工需要与各类高素质人才同台竞争，在博士学历单项便可达到100分申请门槛的同时，普通农民工在文化程度、技能水平等方面甚至无分可得，他们想通过凑够100分从而获得入户资格的希望愈加渺茫。

(三)中山市的积分入户政策

20世纪90年代，中山市政府退出了一般竞争性领域，外资和民营经济占全市经济总量九成以上，不同的镇区拥有不同的产业，区域间协调发展，并逐渐形成了“一域一品”的发展模式。同珠三角其他地区一样，这种发展模式也需要大量的廉价劳动力。中山市早在2007年就开始试点积分入户政策，在小榄镇、火炬开发区和东升镇三个镇区开展流动人员子女凭积分入读公办学校，并取得了积极效果。经过充分调研和论证，中山市于2009年出台了《中山市流动人员积分制管理暂行规定》和《中山市流动人员积分制管理实施细则(试行)》，成为第一个实施积分入户政策的地区。2016年《中山市人民政府关于印发中山市流动人员积分制管理规定的通知》在积分指标证明材料和相关申请程序等方面进一步完善政策。根据2016年的积分制管理规定，中山市积分入户政策的适用对象是：户籍不在中山市、已在中山市办理《广东省居住证》(含居住登记)、目前在中山市工作且已累积满半年以上的人员。

在积分指标方面，中山市的积分指标包括基础分、附加分和扣减分三类。其中，基础分指标包括文化程度、职业资格或专业技术职称、参保情况、房产情况、办理居住证年限等五项内容；附加分指标包括年龄、婚姻状况、计划生育(办证、落实节育措施、参加孕检、违法生育接受处理情况)、急需人才(市级、区级)、专利创新、表彰奖励(个人获奖及见义勇为)、社会贡献(捐赠、义工、献血及捐献骨髓、参与禁毒宣传、注册登记安全生产宣传员、举报线索、担任流动人口和出租屋的服务管理兼职联络员、担任环卫工作、在高新技术企业工作)、投资纳税、卫生防疫(子女参加计划免疫、参加妇幼保健、婚检、从业健康证)、儿童随行卡的办理、住房公积金缴存、社会教育、基础教育等13项内容；扣减分指标包括违反计划生育政策、违法犯罪等两项内容。积分分值的主要变动包括：2015年将“在中山拥有合法房产”的分值从50分提高至100分，增加“在中山从事环卫工作”满三年加15分；2016年，为了稳定中山市居民住房消费、促进中山市房地产市场平稳健康发展，将在全市范围内购买普通住房的入户积分由100分提高到150分。

在入户指标方面，中山市2011年和2012年均有3 000个名额；2013—2016年则逐年增加，分别有3 600个、4 000个、4 400个及5 060个名额。

按照总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名的原则，积分累计达到30分的流动人员，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段入读中山市公办学校待遇；积分累计达到30分，符合申请属政府所有公租房条件的流动人员，本人可申请承租；积分累计达到60分，其本人、配偶或直系亲属在中山拥有合法固定住所的流动人员，可申请迁入中山市户籍。

(四)珠海市的积分入户政策

珠海是一座环境优美的小城市，环境污染问题很早就受到市政府的关注，为了坚守生态环境保护底线，谋求经济与环境协调发展，市政府长期坚持对外来务工人员数量的控制。根据2010年颁发的《关于印发珠海市外来务工人员积分制入户实施办法的通知》，珠海市于2011年开始实施积分入户政策。2016年《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》明确规定，除极少数超大城市外，城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。根据该文件精神，珠海市从2017年起停止执行外来务工人员积分入户政策。

根据2010年珠海市积分入户办法，珠海市积分入户政策的适用对象是与珠海市用人单位签订劳动合同，且已办理广东省居住证、纳入就业登记、缴纳社会保险、身体健康、无严重犯罪记录和无违法生育记录的异地务工人员。

在积分指标方面，珠海市的积分指标主要包括基本要求、个人素质、奖励加分和减分指标四个一级指标。在广东省统一积分指标的基础上，珠海市增加了年龄、身体状况、劳动合同、计划生育、居住情况、守法情况、技能竞赛、表彰荣誉、婚姻、现有户口、卫生防疫等加分项。与其他城市的积分指标相比，珠海市的积分指标更加温和，减分指标很少，身体状况、计划生育、守法情况等入户必备条件方面都以加分计算。同时，珠海市的积分指标设置更倾向于对外来务工人员的个人素质和接受管理情况进行评价，而非其对城市所作贡献，主要体现在：其他城市普遍应用的纳税额、注册企业及带动就业等指标并没有出现在珠海市的积分指标体系之中。珠海市的积分指标更体现了其包容的城市特点，如在学历指标中，珠海市为在广州和深圳等城市不被纳入入户资格的初中学历申请者给予了5分的积分；在社保缴纳的指标中，珠海市与中山市的做法类似，即认可申请者在本省其他城市缴纳的社保，对在本市缴纳社保的予以额外的加分。

在入户指标方面，珠海市在2011年和2012年均有2 800个名额，2013—2016年则依次有1 800个、1 500个、1 800个、3 200个名额。其中，由于2016年申请人数较上年度增长了78%，为了响应国家和广东省关于促进有能力在城镇稳定就业和生活、常住人口有序实现市民化的号召，入户指标也以相同比例增加至3 200名。

2017年，根据国务院的相关通知，珠海市停止执行积分入户政策。同时，根据2016年《珠海市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，珠海市制定了《珠海市人才引进核准办法》。办法规定，10类人才、130个细分人才类别在各自的年龄条件以内，经用人单位向所在市、区人力资源与社会保障部门申请可直接核准引进。

四、广州、深圳、中山、珠海四市积分入户政策的差异

广东省广州、深圳、中山、珠海四市根据自身的资源供需、人才需求与产业结构等情况，制定了积分入户政策的具体指标、适用对象和范围以及操作流程等。因此，各市最终成型的积分入户政策具有明显差异。

(一)积分指标体系的差异

在积分指标体系设置方面，广州市在自定指标及政策修订中都与广东省的政策基本保持一致。相较而言，深圳市则更具前瞻性和灵活性，其积分指标体系前后变化较大，并具有逐渐简化的趋势。由于中山市开创积分入户政策之先河，广东省吸收了中山市的很多经验。随着省级积分入户政策的推行，中山市也随之进行了相应的政策调整。珠海市政策文件出台较晚，参考了其他地市的自定指标，具有较强的包容性。

四个城市自定指标主要分为个人属性、接受管理和所作贡献三类。个人属性指的是个人所具有的不可缺少的性质，如年龄、学历、婚姻情况、工作行业等；接受管理则是指申请者根据积分指标要求，参与某项政府希望其进行的活动，这一过程主要是政府通过积分指标引导申请者自觉接受某些管理，如办理居住证、签订劳动合同、参加婚检等；所作贡献则是为了衡量申请者对城市所作出的贡献，这些贡献包括购买住房、投资纳税等物质层面的贡献，以及参加志愿者服务等非物质层面的公益活动。接受管理的内容与所作贡献中的公益活动有所重合，但接受管理包含政府部门以一定程度的强制措施推行的活动，而所作贡献则不具备这种来自政府的强制性，它主要包含社会公众非特定个体受益的活动。因此，将政府出台相关规定要求普遍参与的活动(如参加婚检)纳入接受管理；而将政府提倡但是属于个人自愿行为的活动(如中山市的“担任流动人口和出租屋服务管理兼职联络员”)纳入所作贡献的公益活动。

积分入户政策出台初期，不同地区的积分指标差异较小。随着各市后续对政策的不断修订，四市的积分指标差异逐渐扩大。但是，由于深圳和珠海两市的积分入户政策在2017年发生了重大变化，使得积分指标的可比性下降。其中，深圳市从2017年起将积分入户政策分为人才引进迁户和居住社保迁户两类，适用不同的积分指标体系；珠海市则从2017年起停止执行积分入户政策。因此，本文主要对2016年四个城市积分入户政策的指标体系进行分类与对比(见表1)。

表1 2016年广州、深圳、中山、珠海四市积分入户政策指标分类

资料来源：根据广州、深圳、中山、珠海四市2016年积分入户政策指标体系整理获得。

首先，从指标数量来看，各市的指标数量差异较大。中山市的指标体系最为复杂，包含38项指标，其中32项为自定指标，占指标总数的84%；珠海的指标总数紧随其后达到26项，其中69%为自定指标，即18项；深圳的14项指标中有9项属于自定指标，所占比例为64%；广州的指标体系最为简单，指标数量仅为7项，自定指标数量为4项，占比为57%。

其次，从自定指标的内容来看，各市设置指标的侧重点也存在差异。广州和深圳两市主要对积分入户申请者的个人属性进行评估，如广州和深圳两市共有的工种紧缺程度指标、深圳市的年龄指标、广州市特有的创新创业指标(申请者所在企业性质是否为高新技术企业、新型研发机构)等。同时，广州和深圳两市还将申请者对本市所作贡献纳入了积分指标，尤其是投资纳税等物质方面的贡献。与广州和深圳两市强调个人属性不同，中山和珠海两市则更加注重申请者是否接受管理。中山和珠海两市在申请者接受管理方面的共有指标包括为子女参加计划免疫、参加妇幼保健、参加婚检、办理从业健康证和办理居住证年限等。珠海市特有的指标包括办理流动人口计生证明、落实避孕节育措施和参加孕前优生健康检查。中山市特有的指标包括参与社会教育培训、住房公积金缴存、儿童随行卡办理等。除此之外，中山市的指标体系还特别关注申请者的社会公益活动参与情况，其中可获得加分的公益活动包括：志愿者服务、禁毒宣传和网络文明志愿服务、安全生产义务宣传员、举报火灾隐患及违法犯罪线索、担任流动人口和出租屋服务管理兼职联络员、中山市两新组织中参与社会服务、骨髓捐献等。

再次，从积分指标变化趋势差异来看，各市也存在差异。广州和深圳两市最初的积分指标体系包括十几项内容，其复杂程度被广为诟病，在舆论压力下，指标体系逐渐简化；中山和珠海两市的积分指标最初多于广州和深圳，此后逐渐细化，呈现出增加的趋势。入户竞争程度不同是造成这一差异的重要原因，广州和深圳两市的积分入户竞争较为激烈，积分指标受到更多的关注；中山和珠海两市的竞争程度较低，大部分申请者都能如愿获得入户资格，因此申请者与政府间的矛盾并不明显。

总的来说，广州和深圳两市的积分指标体系主要用于测量申请者对城市的价值，年轻、高学历、掌握本市发展紧缺技能的申请者更容易获得较高积分；中山和珠海两市的积分指标体系则倾向于影响申请者的行为选择，那些自觉接受管理的申请者有获得较高积分的可能。

(二)入户竞争程度的差异

四个城市的积分入户政策除了在指标体系方面存在差异，其入户竞争的激烈程度也明显不同。由于2012年深圳市取消了积分入户指标数量的限制，达到一定分值的申请者即可申请入户，因此，本文对竞争程度差异的比较选取广州、中山和珠海三市。2012—2014年，广州市入户指标数量保持在每年3 000个，随后的2015年和2016年分别为4 500个和6 000个。尽管入户指标数量有所增加，但申请人数的快速增长使广州市的积分入户竞争程度长期居高不下，在2016年达到最高值1.98。中山和珠海两市的情况则与此不同，中山市的入户指标数量稳步增长；珠海市的入户指标数量有降有升，但竞争程度相对较低(见表2)。

表2 2012—2016年广州、中山、珠海三市积分入户政策竞争差异*竞争程度=入户申请人数/入户指标数量。

注：广州市2015年入户指标数量不含500个面向民办学校教师的定向指标。

各市积分指标体系的差异影响其入户竞争程度的差异。广州市的积分指标体系以个人属性为主，清晰而明确，大部分申请者都能轻松计算出自己的积分，申请踊跃。中山和珠海两市的积分指标体系则较为复杂，需要综合评估申请者的个人属性、接受管理、社会贡献等多个方面，令很多外来务工人员望而却步。

(三)户籍人口数量变动的差异

积分入户政策所要解决的核心问题是外来务工人员的户籍与公共服务获取问题，分析各市的指标体系差异与竞争程度差异还需要对比各市的户籍人口数量，包括常住人口数量、户籍人口数量、户籍人口占比等变动因素。

从2010—2016年四市的常住总人口数量可以看出，广州和深圳两市的常住人口规模远大于中山和珠海，且持续增加。尤其是深圳市，常住人口数量从2010年的1 037.2万人增加到2016年的1 190.84万人(见图1)。

从2010—2016年四市的户籍总人口数量可以看出，实施积分入户政策以来，中山和珠海两市的户籍人口数量依然保持相对稳定，而广州和深圳两市则增长较快，尤其是深圳市从2010年的251.03万人上升至2016年的384.52万人(见图2)。

根据户籍人口占比显示，广州和珠海两市的户籍人口占比较高，中山和深圳两市的户籍人口占比则较低。由此可以看出，中山和深圳两市面临的流动人口压力更大。同时，积分入户政策实施以来，中山和深圳两市的户籍人口占比持续增长，深圳市更是从2010年的24.2%上升至2016年的32.29%(见图3)。

图1 2010—2016年广州、深圳、中山、珠海四市年末常住总人口数量

图2 2010—2016年广州、深圳、中山、珠海四市年末户籍总人口数量

图3 2010—2016年广州、深圳、中山、珠海四市户籍人口占比

总的来说，广州市的常住人口数量最大且户籍人口占比较高，深圳市的常住人口数量较大而户籍人口占比最低，中山市的常住人口数量较少但户籍人口占比较低，珠海市的常住人口数量最少但户籍人口占比最高。

四个城市所面临的不同人口情况影响了各自的积分入户政策和积分入户竞争程度。广州市的常住人口数量最大，且户籍人口数量基数较大，向本市人口提供公共服务面临着较大的压力，因而倾向于控制户籍人口的过快增长，这使得广州市的积分入户竞争较为激烈。深圳市虽然常住人口数量较大但户籍人口占比最低，因此有很大的空间和动力打破每年的入户指标限制，吸纳城市所需的各类人才。中山市的户籍人口占比较低，在增加户籍人口数量方面具有更大的空间，倾向于提高户籍人口所占比例。珠海市由于常住人口总量少，且户籍人口占比较高，在流动人口问题方面面临的压力较小。

(四)政策取向的差异

四个城市政策取向差异的分析可以从“人口数量影响取向”和“人口行为影响取向”两个维度进行。人口数量影响取向的积分入户政策更重视落户本市的人口数量；人口行为影响取向的积分入户政策更重视影响外来务工人员的行为选择，便于加强社会管理。

由于广州和深圳两市的常住人口规模已经非常庞大，所以这两个城市更加关注城市户籍人口数量的变化，其实施的积分入户政策是人口数量影响取向。中山和珠海两市的人口规模较小，在增加户籍人口方面压力较小，他们更加关注以积分入户政策影响流动人口的行为选择，从而实现社会管理的目标，其实施的是人口行为影响取向的积分入户政策。

具体来看，无论排名方式如何变化，广州市每年的积分入户指标数量都受到严格控制。在积分指标体系方面，广州市的自定指标主要集中在申请者所属行业、企业的性质等个人属性方面，而不包含接受管理类的指标。作为一个人口数量庞大且户籍人口占比相对较高的城市，户籍人口的过快增长将给当地政府公共服务等带来巨大的财政压力，因此广州市通过积分入户政策控制每年落户广州的人口数量。从以分数高低排名到以社保缴纳年限排名可以看出，广州市更倾向于优先为长期居住于本市的流动人口提供户口。

深圳市的积分入户政策侧重在通过积分指标筛选出年轻、高素质、为深圳作出较多贡献的外来务工人员，为他们提供户口。深圳市的户籍人口占比非常低，在许多依附于户口的公共服务供给方面有很大的增长空间，因此深圳市没有控制每年积分入户指标的数量，而是采取积分满100分即可入户，以此吸引更多的优秀外来务工人员。这种取向反映在积分指标体系上，就是着重强调对申请者的个人属性进行评估。深圳市的大部分自定积分指标是针对申请者个人属性的，包括年龄、诚信记录及反映个人能力的技能竞赛、发明创造、表彰荣誉等，而不含试图影响申请者行为的接受管理类指标。此外，赋予企业对人才进行评价的权利是深圳市积分入户政策改革的亮点之一，有利于科学地识别出对深圳市发展有价值的申请者。在户籍人口数量较少及公共服务压力不大的情况下，深圳市人口数量影响取向的积分入户政策更有利于识别和吸引高素质人才来深圳发展。

中山市的积分入户政策是人口行为影响取向，其积分指标以影响申请者的行为选择为主要目的。中山市的常住人口数量不多、户籍人口占比较低，因此吸纳更多的外来务工人员压力相对较小，积分入户竞争也不太激烈。中山市的积分指标体系除了保留广东省要求的献血、志愿者服务外，还增加了火灾隐患举报、担任流动人口和出租屋服务管理兼职联络员、参加社会服务、为子女参加计划免疫、参加妇幼保健、参加婚检、办理健康证、参与社区活动和社会教育培训等指标。中山市积分入户政策的发展趋势是逐步扩大积分适用范围，并与更多的公共服务进行对接，积分指标体系则根据政府管理重点的变化逐年替换。由于非户籍人口占比较高，中山市对流动人口管理的压力较大，在为非户籍人口提供公共服务压力不大的情况下，以积分入户政策为依托，实现对流动人口的有效管理对中山市更为重要。

珠海市的积分指标与中山市类似，同样属于人口行为影响取向，指标的设置更强调对申请者行为选择进行影响，包括办理健康证、参加妇幼保健、参加婚检、子女参加计划免疫、办理流动人口计生证明、落实避孕节育措施、参加孕前检查等。与其他珠三角城市所面临的发展情况不同，珠海市的常住人口数量较少且户籍人口占比较高，于2017年起停止实施积分入户政策，改为实施人才引进的核准政策。

广州和深圳两市的积分入户政策同属人口数量影响取向，但广州市希望以积分入户政策严格控制每年新增户籍人口，深圳市则希望吸纳更多的高素质户籍人口。两个城市的政策虽然都偏向影响人口数量，但具体的方向是不同的。由于广州市对入户人口数量的控制更为严格，因此其积分入户政策在人口数量影响取向方面更高。深圳市虽然没有设置接受管理类的指标，但积分指标数量更多、入户不受名额限制，申请者改变行为以适应城市发展的动机更加强烈，因此其积分入户政策对人口行为影响程度相对较高。

中山和珠海两市的积分入户政策同属人口行为影响取向，但中山市为相关的积分指标赋予更高的分数、对申请者接受管理指标的内容设置也更加复杂，因此其积分入户政策在人口行为影响取向方面更高。同时，中山市的积分入户竞争激烈程度高于珠海市，说明其人口数量影响取向高于珠海市。

五、结论与分析

通过对广州、深圳、中山和珠海四个城市积分入户政策的比较分析，发现这四个城市的政策相互存在差异。在广东省积分入户政策赋予各市政策自主权的基础上，人口情况的差异使得各市在制定积分入户政策时具有不同的政策取向(人口行为影响取向和人口数量影响取向)，政策内容也有很强的差异性。

广州和深圳两市属于超大城市，拥有庞大的人口规模，受到城市承载能力的限制，其入户政策的重点是控制人口过快增长。广州市的户籍人口占比较高，在公共服务资源有限的情况下，入户政策的设置更关注解决存量人口的入户需求；深圳市的户籍人口占比低、公共服务资源较为充裕，因此侧重于通过入户政策吸引本地发展所需的高素质人才。中山和珠海两市的人口规模较小，这两座城市在人口增长方面的压力较小，入户政策的重点是影响外来务工人员的行为选择。中山市拥有大量的外来务工人员、户籍人口占比较低，其首创的积分入户政策是作为管理外来务工人员的工具而设置的，通过细致繁杂的积分指标为外来务工人员建立行为标准，以期影响他们的行为选择，达到对外来务工人员进行管理的目的。珠海市的户籍人口占比较高，同来自新增人口方面的压力相比，对外来务工人员进行管理的压力更大，因此其积分入户政策虽与中山市同属人口行为影响取向，但积分指标比中山市简单。

以往关于广东省积分入户政策的研究大多假定各市的政策趋同，并指出该政策在积分指标体系的构建和入户指标数量的分配等方面存在科学性的欠缺。然而，通过对各市不同的政策取向及最终的积分入户政策模式差异的分析表明，各市政府在制定积分入户政策时所形成的不同政策内容都是有意为之，是由当地的实际情况所决定的，并不是科学性的欠缺。

通过广东省积分入户政策的实践可以看到，赋予地方政府一定的自主权能够使政策在解决当地问题时更具针对性。与此同时，这种“本地化”的政策也许会过于聚焦在当地的发展上，而忽略个体层面普遍性的公平。因此，政策的制定离不开上级政府原则性的引导。在户籍与公共服务相挂钩的制度没有被打破的背景下，积分入户政策的初衷是为外来务工人员提供一种在工作城市享受公共服务的途径。然而，一些地方政府在实施的过程中逐渐将这一政策演变为吸引高素质人才的手段，使积分入户政策变了味。

基本公共服务均等化和吸引高素质人才在我国当前新型城镇化的过程中同等重要。地方政府在以本地户口吸引高素质人才的同时，也应该关注到外来务工人员中普通农民工这一群体，他们的权益不应被高素质人才所挤占。毕竟，城市的发展也离不开普通农民工的付出。因此，积分入户政策未来发展的重点在于，将面向普通农民工的基本公共服务均等化功能与面向高素质人才的激励功能相分离。在积分指标选择方面，对农民工群体主要选取居住年限、参加技能培训、接受卫生防疫等他们力所能及、促使其能更好地融入城市生活的指标进行衡量；对高素质人才则可保留当前的学历、技能水平、发明专利等衡量个人能力的指标进行衡量。在积分适用范围方面，除了为达到标准的申请者提供户口(一次性包含所有本地公共服务)外，还可以将户口所包含的所有公共服务种类进行分割，让申请者在一定积分条件下根据自己所需进行选择，如已经实施的积分入学、积分申请保障性住房等，未来可对以积分换取公共服务所覆盖的领域进行扩展，使积分制更加灵活。

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