关于地方财政人才投入机制的探讨——以上海市市级财政人才投入为例

●王 博

一、引 言

创新是引领发展的第一动力，人才是创新的第一资源。随着科学技术的进步和知识经济的发展，人才在经济社会发展中越来越体现出基础性、战略性、决定性的作用。党的十七大将“人才强国战略”确定为我国三大基本战略之一。2010年，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》颁布，作为新中国成立以来第一个中长期人才发展规划纲要，为我国人才强国战略实施提出具体行动纲领。党的十九大报告再次强调，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源,要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策,让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流。围绕中央关于人才工作的决策部署，组织部、人社部、教育部、科技部、国家自然科学基金委员会等部门纷纷设置了 “海外高层次人才引进计划”、“百人计划”、“百千万人才工程”、“长江学者奖励计划”、“国家杰出青年科学基金”等一系列人才投入资金。

在地方层面，各地均高度重视本地人才工作，建立人才战略规划体系，设立各类地方人才投入资金。近年来,武汉、成都、杭州、西安等部分城市升级人才投入政策,以人才奖励、购房折扣等多种方式加大人才财政投入力度。但人才投入问题不单是一个经费多少的问题，而是与我国传统的管理体制机制有着密切的联系。从横向来看,人才投入政策常常涉及组织、人社、教育、科技等政府部门，政出多门,容易出现重复投入和投入空白并存。从纵向来看,在政策实施过程中,政府部门之间、政府与用人单位之间以及用人单位与人才之间信息沟通和约束激励不完善，导致政策难以取得预期的实施效果。所以，只有从改革管理体制机制入手，才能从根本上破解有效投入不足、政策实施效果打折的症结，提升人才投入的绩效。本文以上海市财政人才投入现状为例，探索构建总量充足、结构合理、绩效升级的财政人才投入长效机制。

二、市级财政人才投入成效

近年来，上海聚焦建设具有全球影响力的科技创新中心、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的人才需求，深入实施人才优先战略。2015年7月，上海市出台了《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》。2016年9月，上海市在该政策细化和突破的基础上，发布了《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》,持续推进人才制度创新，大力聚集海内外高层次人才，大力提升人才国际竞争力，大力释放人才创新创业创造活力，大力优化人才综合发展环境。

就财政资金投入而言，上海市通过不断加大人才开发投入力度，优化财政支出结构，完善财政支持政策，有效发挥财政投入引导作用，助力人才优先战略。

（一）着力加大财政投入力度，发挥人才集聚效应

通过设立和推进上海领军人才、上海千人计划、人才发展资金等多项人才投入资金(见表1)，不断提升人才投入资金资助力度和强度，人才规模、结构、质量进一步优化。一是持续推动人才队伍规模稳步壮大。截至2015年底，上海经营管理人才、专业技术人才和党政人才总量为476.39万人，比2010年底增加85.13万人。其中，具有大专及以上学历或者中级及以上职称的343.22万人，比2010年底增加95.18万人。二是高层次人才结构和质量不断提升。截至2015年底，培养上海领军人才1186人，上海千人计划人才676人，首席技师1021人。领军人才中，已有17人先后当选两院院士，50人入选中央“万人计划”。上海千人计划中，已有121人入选中央“千人计划”专家。同时一批人才创办的企业被评选为国家“863计划”、国家科技重大专项攻关体系等(见表1)。

（二）坚持引进培养并举，持续优化人才支持政策

通过梳理整合人才资金，不断完善资金管理办法，细化完善人才选拔、培养、使用和管理规定。上海市财政人才投入逐步趋向三个特点：一是资金投入目标清晰。按照资金投入的用途目标，上海市财政人才投入大致分为人才培养类投入和人才引进类投入。其中，人才培养类投入坚持对本市存量人才的系统培养优化，建立和完善人才层级和能力提升制度，同时对部分高层次人才提供稳定保障支持。人才引进类投入以扩大本市增量人才为目标，吸引集聚人才到本市工作或创业。二是资助人才结构清晰。上海市注重打造立体培养结构，着力打造相互衔接配套、覆盖人才不同发展阶段的梯次资助体系，实行梯次培养，针对同一行业内不同水平人才分别实施管理，同时建立下一级人才向上一级提升的晋升通道。三是资金资助方式清晰。上海市财政人才投入，特别是人才培养类投入多数采用“人才+项目”形式，以项目为载体确定培养周期和定期考核内容，以人才需要为主体确定资金使用范围和要求，既重视人才发展路径引导，又重视给予人才一定的资金自主支配权。

表1 上海市主要人才投入政策一览表

三、市级财政人才投入机制的主要问题

上海市市级财政人才投入资金管理日趋规范，资金使用效益逐步提高。但在资金“投给谁”、“投多少”、“怎么投”、“可持续”等投入机制基础框架方面仍然存在一些问题需要解决。

（一）“投给谁”方面

财政人才投入资金“投给谁”，即确定人才投入对象，是建立人才投入机制的前提。目前，市级人才资金由多个市级部门分散管理。各部门围绕重点、追逐热点，确定资助对象和申报条件，容易导致部门间人才政策支持对象相近，支持方向重叠，支持条件类似，支持人员重复。具体表现如下：一是人才资金投入对象集中在人才个体。人才投入对象包括人才个体、人才服务机构、吸纳培养人才的用人单位。市级财政人才投入资金普遍资助人才个体，用于各类人才的科研项目补助、培训考察等工作补贴以及个人生活困难补助，缺乏对培训机构、人才市场和社会保障系统等人才服务中介机构的培育引导型投入，缺乏对用人单位发挥人才开发、人才培养主体作用的引导激励型投入。二是部分人才资金支持方向重叠。多项人才培养类资金均重点支持生物医药、新一代信息技术等为主的战略新兴产业，个别人才资金支持方向过度集中，支持战略新兴产业比重超过70%；多项人才引进类资金均重点资助高校用于引进高校教师，个别资金支持高校用于引进高校教师比重超过60%。三是部分人才资金支持人员重复。部分资金重点资助领域重叠，申报条件相似，各领域人才对照要求，多头申报。由于缺乏统一信息平台，委办局难以对申报和资助信息进行比对，存在同年或相近年度财政资金支持同一人员引进或培养、人才逆梯次培养等情况。

（二）“投多少”方面

财政人才投入资金“投多少”，即投入规模，目前缺乏科学的理论研究，只能通过与历史数据比较，与国家同类资金比较，与市级同类型资金比较，分析资金投入与资金需求之间是否匹配。经分析，上海市市级财政人才投入规模存在有两个问题：一是资助规模仍相对偏小。相对于2015年上海人才总量473万人，上海2015年市级一般公共预算支出2333.5亿元和生产总值（GDP）25123.45亿元，资助总体规模相对偏小。截至2015年，市级财政资助千人计划、领军人才等第一梯队顶端人才总量累计不超过4000人，占2015年上海人才总量473万人的0.08%，资助顶尖人才规模仍然相对偏小。二是梯次间资助差异偏小。目前上海市级财政人才培养类资金按发展阶段、入选难度及行业评价，大致可以分为三个梯次，分别资助第一梯次市级顶端人才、第二梯次顶端人才后备和第三梯次提供人才成长初期的首批资金。第一梯次、第二梯次、第三梯次资金资助平均标准差异不大，梯次平均标准间差异不超过10万元/人。第一梯次人才培养类资金支持力度相对偏低，甚至个别行业声誉高，入选难度大的第一梯次资金，资助标准接近第三梯次人才发展首批资助的资金。

（三）“怎么投”方面

财政人才投入资金“怎么投”，即投入方式和管理模式，包括设计投入方式及与投入方式相协调的资金使用要求和监管措施。目前，市级人才投入主管部门根据各自专业项目管理经验，惯性化进行资金管理设计和实施，多数未充分考虑人才项目分散性、渗透性等特点，进行政策优化。具体表现如下：一是投入方式相对单一，与投入目的衔接度不足。上海市级财政人才培养类资金部分依托项目资助个人或团队，旨在以项目为平台实现个人或团队成长。该类资金采取专家评审的方式对申报项目进行择优遴选，接受各主管部门的项目和资金跟踪管理。资金资助项目普遍实施周期为2年至5年。但该类人才资金普遍采用前补贴投入方式，在项目实施前或实施初期，财政资金已全额拨付人才所在单位，由人才所在单位负责监管使用。采用前补贴的一次性投入方式，容易重分配，轻管理，容易缺乏抓手推动资金服务项目，以有效达到通过项目推进助力个人发展的目标。二是资金用途相对宽泛，资金监管相对宽松，与投入方式匹配度不高。部分采用前补贴形式的依托项目的人才培养类资金，资金可使用的用途宽泛，除项目直接支出范围外，还可用于资助项目相关开支，以及开展国内外交流合作与研修培训、文献资料费用、处理知识产权事务、学术休假等；部分人才培养类资金只要求填报项目经费决算表，对经费决算表不进行真实性审核、财务审计和财务验收。上述管理模式，导致存在个别人才将自己负责的科研项目限制列支的会议费等间接费用转而列支在人才项目，以使部分已验收合格或考核通过的资助项目，其经费决算数据偏离实际使用内容和金额的情况。

（四）“可持续”方面

财政人才投入资金“可持续”，即人才投入的资金绩效。人才投入资金绩效包括效率、效能和效益三方面。人才资金使用效率主要关注资金执行率，是否存在资金大量沉淀结余；资金使用效能主要关注资金用途，是否按照项目任务书或资助合同列明用途使用，达到约定效果。资金使用效益主要关注资金产出，是否达到引进人才和人才发展的资金目标。财政人才投入资金在效率、效能和效益方面容易存在以下问题：一是资金存在“沉睡”沉淀现象。依托项目形式资助的人才培养类资金项目执行周期普遍为2年至5年，但其中多数资金均在资助名单确定当年或次年一次拨付，未按项目周期投入，导致资金结转规模量大；二是资金效能效益有待提高。真正的高端创新型人才都有干事创业、追求自我实现的内在需求，吸引和培养人才需要人才资金支持，也需要事业发展平台和人才生活环境的支撑。《上海市人才发展十三五规划》既强调人才资金投入力度和结构，又注重人才发展环境建设，强调发挥创新创业投资引导基金、产业投资基金、科技资金等相关资金作用，形成人才工作合力。但目前人才投入资金未与产业资金、科技资金等相关资金有效衔接，未发挥政策叠加组合效应。部分人才投入资金还与科技等资金重复支持同一科研项目，造成经费浪费，既影响财政资金绩效，又降低政策显现度和人才感受度。

四、我国部分省市财政人才投入的经验分析

近年来，各省市均提出“人才强省”、“人才强市”战略和相应举措，出台了各类吸引集聚创新创业人才的财政投入政策，其中比较有代表性的有北京、深圳、江苏、浙江等地区。通过梳理分析上述地区财政人才投入资金和政策，对于本市人才发展体制机制再完善、再突破有一定借鉴意义。

（一）北京市

北京市财政人才投入做法如下：一是注重基础平台建设，建立了政策平台“北京人才工作”网。该网站集政策汇集（涵盖国家、市级、区级三级政策，包括教育、卫生、科技创新、社会工作等八大类人才领域）、项目申报系统、信息发布、专家库等多项功能于一体，为人才政策的发布、推广、实施带来便利。二是紧抓地方优势领域，发展高端教育人才。北京市是全国高校数量最多的城市，以此为优势，建立了大量高校高层次人才培养政策和资助资金。三是打造立体培养结构，注重人才梯队建设。北京市卫生等部分行业人才培养的规划中，实行梯次培养，针对同一行业内不同水平人才分别实施管理，同时建立下一级人才向上一级提升的晋升通道。

（二）深圳市

深圳市财政人才投入做法如下：一是以地方人大立法推动和促进人才发展体制机制改革，并将建立人才专项资金和人才创新创业基金等纳入条例。二是整合资金政策，将各项人才资金计划培养人数、扶持资金力度量化集中在一份政策中，集中归集发布人才投入规模和标准，政策显现度和人才感受度高。三是投入力度大，优秀人才奖励资金最高达500万元。四是创新投入方式，将人才资金与相关资金整合，高层次人才以 “团队+项目”形式最高可获1亿元资助。

（三）江苏省

江苏省财政人才投入做法如下：一是以“双创”、“两重点”为核心，目标明确。江苏省在人才队伍建设规划中，主要围绕发展创新型经济和构建现代产业体系两项核心目标，重点建设高层次创新创业人才队伍和重点产业、重点领域急需紧缺专门人才。二是以十项工程为落脚点，全面推进人才体量和质量。十项重点人才工程，具体包括“双创”人才工程、高层次人才引进工程、青年人才工程、“三支队伍”培训工程、新兴产业人才工程、高层次文化人才工程、现代服务业人才工程、教育卫生人才工程、高技能人才工程、现代农业人才工程等。

（四）浙江省

浙江省财政人才投入做法如下：一是从人才集聚、人才使用和服务人才三个方面设置人才政策。财政人才投入主要集中在人才集聚方面，通过设立院士引智集聚工程、“海外工程师计划”等特设人才投入政策吸引人才服务发展。二是注重分层分类引进人才。高层次人才支持计划等人才资金按杰出人才、领军人才、青年拔尖人才等类型，对人才进行分层管理。三是注重人才长期引入和短期引智并举。设立院士引智集聚工程，支持集聚院士智力和资源的产学研平台和基地。

五、进一步推进市级财政人才投入机制的设想

机制具有管基础、管根本、管长远的作用。只有把机制摆在基础性位置，持续推进投入对象、投入规模、投入方式和投入绩效等人才机制构成要素的精准化、系统化、协同化，才能有效发挥财政投入引导性作用，支持人才强市战略。结合上海市市级财政人才投入机制存在的问题，借鉴其他部分省事经验做法，本文提出以下设想。

（一）建立统筹协调机制，推动投入对象精准化

1、建立部门间投入协调机制。对接本市人才十三五规划，立足部门优势，布局人才投入对象，建立健全覆盖各类、边界清晰、相互衔接的人才投入体系。人才综合管理部门主要提供综合性人才资金，重点保障人才基础性投入和引导性投入，强化博士后等人才储备库功能，支持人才服务中介机构的培育引导，支持市级顶尖人才的引入及培养。行业主管部门提供行业性人才资金，重点保障人才领域性投入和紧缺性投入，强化重点行业人才储备，支持行业领域顶尖人才储备项目和人才首次资助项目。

2、建立综合信息平台。整合人才政策及资金信息，立足信息公开，推动项目全过程管理，建立健全互联互通、资源共享的人才投入信息管理平台。一站式公开人才政策，归集人才投入规划、管理办法和年度申报指南；一站式发布人才资金，归集人才资金申报要求、评审要求和评审结果；一站式管理人才项目，归集项目申报、年度报告和终期验收等关键环节信息；一站式比对资助信息，集中对比人才资助对象、时间和项目，防止逆梯次重复资助和近年度重复资助。

（二）建立需求分析机制，推动投入规模合理化

1、统筹运用各类财政资金。规范运用人才结余资金，统筹运用地方教育费附加资金，探索人才发展投入税收减免政策。科学界定科技型人才资金和非科技型人才资金，科技型人才资金根据本市科技资金结余管理规定，可按原定用途继续使用，但应进一步细化管理举措，明确继续使用年限和报市相关部门备案要求。预算部门非科技型人才资金根据财政结转结余资金规定，对结余资金和连续两年未用完的结转资金，收回市财政统筹使用。非预算部门非科技型人才资金，可参考其他专项结余资金管理要求，按原渠道返回。统筹运用地方教育费附加资金，支持和促进企业职工职业培训，撬动企业人才培养和发展的主体作用。探索人才发展投入税收减免政策，通过个人所得税税收优惠等举措，调动人才创新积极性。

2、协调资金预算编审。建立财政预算编审协调机制，一方面平衡各梯次人才资助力度，同梯次人才资金采用相同的标准和口径进行预算编制，加强同类人才支出预算编制的规范性、可比性和一致性。另一方面，平衡综合性人才资金和行业性人才资金比重，统筹基础性和领域性投入比重和布局。此外，根据中期财政规划管理要求，结合部门财政规划，加大人才投入力度，合理确定人才资金总体规模。探索资助力度较大的人才资金逐年滚动管理，按新设项目和结转项目分年度测算资金预算需求。

（三）建立分类投入机制，推动投入方式系统化

1、结合目标分类管理。结合资金目标和用途，分类设计人才资金管理制度和具体管理措施，推动资助目标、管理措施和项目绩效相互配套、相互衔接。人才引进类资金，在注重人才长期流入的基础上，鼓励短期引智，鼓励交流合作，鼓励引进团队。长期引进资金注重人才背景和潜力，不结合具体项目开展评审、跟踪和考核。短期引智资金注重人才发挥实效，将具体项目作为评审、跟踪和考核的重要组成部分。人才培养类资金，在稳定保障基础人才和重点行业的基础上，鼓励分类管理各梯次资金。第一梯次人才资金，可依托已通过中期考核的国家或市级项目，在评审申请人员工作业绩、团队效应、发展潜力的基础上，增加评审资助资金绩效目标。

2、分类规范投入方式和资金要求。分类型分重点规范投入方式，明确经费使用要求。人才引进类资金和第一梯次人才培养类资金采用前补贴方式，按一定比例将资金直接拨付资助人才自主使用，建立经费负面清单，除负面清单所列内容外，给予资助人员充分的资金自主支配权。第二梯次和第三梯次人才培养类资金，结合人才资金特性和绩效目标，参照科技资金管理方式，前补贴70%,项目考核或验收后补贴30%，设置人才资金正面清单，列举人才资金可使用的主要范围。不依托项目的人才培养类资金，采用后补贴方式，增加信息化技术投入力度，提高信息化审核效率，优化审核效果。

（四）建立激励约束机制，推动投入绩效显现化

1、强化项目跟踪考核。第二、第三梯次人才培养类资金，采取契约式管理模式，明确其与人才所在单位的职能、责任、权利、义务，并细化量化依托项目的预期目标和绩效要求。加强项目常态化监管，开展资金审核或审计监督。财务验收可以采用财务审核、财务检查、专项审计等多种形式。财务验收合格项目才能办理项目验收。针对审核或监督发现的问题，建立惩罚机制和问责机制，采用督导、限期整改、暂停实施、追回财政资金、诚信黑名单等管理举措，切实推动资助项目绩效改进。

2、凝聚人才工作合力。参考外省市经验，提高人才投入务实性和操作性，采用“人才+科研”等资金组合方式和“补助+奖励”等资金投入方式，有效加大投入力度，为人才搭建事业平台。针对人才各类需求，按照事权和财权一致原则，鼓励各区和产业园区加大人才公寓建设和租房补贴投入，降低人才安居成本，优化人才生活环境，加强人才综合服务体系建设。着力构建以人才引进资金、人才培养资金为核心，科技资金、产业资金相协同，租房补贴、生活服务补贴相配套的人才投入体系，形成上下联动、协同高效、整体推进的工作合力，切实提高政策显现度和人才感受度。

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