财政监督职能从经济走向国家治理———改革开放四十年财政监督的回顾与展望

●王国清 彭海斌

纵观改革开放以来，财政监督职能的发展轨迹，有着深刻的变化和提升，尤其是受制于财政是国家治理的基础和重要支柱，以及受制于立法、执法、司法和监督的法治体系的健全，受制于国家监察体系中专业性监督的技术支撑优化等。从一方面考察，财政监督从财政预算边缘向财政预算编制、财政预算执行和财政预算监督等三大核心之一发展；从另一方面研究，财政监督从经济走向国家治理，新时代的财政监督职能进入了一个重要的新阶段。

一、财政及其监督职能研究的简要述评

在我国，财政有哪些职能？尤其是监督职能是否是财政固有的功能？如何界定财政监督职能的意义、职能目标及职能范围？对此，财政理论和实务界有不同的观点，但总体呈发展深化的趋势。

（一）1992年以前的财政职能

1、“二职能说”。这种观点认为，财政有两个职能：一是分配职能；二是监督职能。“二职能说”脱胎于计划经济，决定于计划经济特征，对财政职能的概括比较简单，后来提出的调节职能在这个时间既不显现，更没有明确提出。这种观点主要存在于上世纪80年代以前。

2、“三职能说”。这种观点认为，财政具有三个职能：一是分配职能；二是调节职能；三是监督职能。党的十一届三中全会之后，我国进入了有计划的商品经济时期，改革中的一个重要方面就是对财税体制进行改革，如何在保证国家职能需要的前提下，充分调动地方、企业和个人的积极性？在这种条件下，客观上需要强化政府对经济的宏观调控能力，财政具有调节职能的理论应运而生，这种观点主要存在于1982年至1992年。

3、“四职能说”。这种观点认为，财政有四个职能：一是筹集资金职能；二是运用资金职能；三是调节经济职能；四是反映监督职能。这种观点和前述“三职能说”的最大变化，是将分配理解为组织收支，所以把原来提出的“分配职能”一分为二，从组织收入角度定义为筹集资金职能，从组织支出角度定义为运用资金职能。这种观点主要存在于1987年至1992年。

（二）1992年以后的财政职能

1992年以来，我国建立社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标。这需要正确划分政府和市场各自的活动范围，正确处理政府与市场的关系，市场在配置资源过程中起着基础性作用，同时也借鉴西方财政理论，提出了若干种类的财政职能理论。

1、“三职能说”。这种观点认为，财政职能有三个职能：一是资源配置职能；二是收入分配职能；三是经济稳定职能。美国著名财政经济学家理查德·马斯格雷夫也认定这三大职能是财政的三大经济职能。这种“三职能说”从政府与市场的关系来概括财政的职能，这无疑是正确的一种思路，但监督职能不也是国家经济职能的体现吗？归属于国家政治职能的财政职能又应如何概括呢？

2、“四职能说”。第一种观点认为，财政职能分四个职能：一是资源配置职能；二是收入分配职能；三是调控职能；四是监督职能。这是在上述社会主义市场经济条件下的“三职能说”的基础上，增加和强调了在市场经济条件下财政同样具有与国家经济职能相适应的财政监督职能，只不过与计划经济条件下的财政监督职能相比，其职能范围和实现形式，以及达到职能目标的预期效果有所差异罢了。

第二种观点认为，社会主义市场经济中的财政职能应有四个职能，但由于着眼点和概括的差异，有不同的具体观点。这里提出的一是公共保障职能，二是收入分配的职能，三是经济调控的职能，四是国家资产管理职能，这也算是此类“四职能说”的又一种代表。

第三种观点认为，财政具有四个职能：一是配置资源职能；二是分配收入职能；三是稳定经济职能；四是维护国家职能。这种观点强调政府与市场的关系，又着力于从国家职能的经济职能和政治职能入手，把配置资源职能、分配收入职能和稳定经济职能归之于国家经济职能的体现，维护国家的职能则是维护国家机器存在和发展的功能，是国家政治职能的体现。这种观点实际上是上述市场经济条件下的“三职能说”的一种发展，增加了与国家政治职能相适应的财政职能，是可取的，但监督职能的消失显然与财政是国家组织收支、调节控制、监督管理活动是相悖逆的。

3、“五职能说”。这种观点认为，财政具有五个职能：一是维护国家的职能；二是配置资源的职能；三是分配收入的职能；四是稳定经济的职能；五是监督管理的职能。这种观点既从政府与市场关系的角度着眼，又着力于国家政治职能和经济职能的制约，因此是比较可取的，在新时代条件下，这种观点又应如何深化和发展呢？

综合上述改革开放四十年来，财政职能及其监督职能的发展，中间虽有起伏曲折，财政职能及财政监督职能倒是呈趋势地发展的。从不同的阶段来说，上述各种观点虽说都有一定的道理，问题的关键在于上述各种观点只着眼于经济，在市场经济条件下，财政是国家治理的基础和重要支柱，以及立法、执法、司法和监督的法治体系的健全和国家监察系统的专业性监督的技术支撑优化，呼唤着财政职能及财政监督职能研究进入了新时代，那么，新时代条件下，应如何理解财政监督职能呢？

二、对财政监督职能研究的展望

笔者认为，财政监督职能定义，是指在国民收入的分配、再分配过程中，财政所具有的对财政收支活动以及对经济、政治、社会、文化、生态文明等活动的制约、反映的监督与管理的功能。其职能目标是依据国家政策、法令、制度和财政经济杠杆来规范分配秩序，严格财政预算管理，防范财政金融风险，提高财政资金使用效益，促进社会主义市场经济的健康发展和经济持续、稳定、快速的增长，促进政治文明、社会和谐、文化昌盛、生态绿色等。其职能范围从经济领域拓展到国家治理体系和治理能力。

新时代条件下财政监督职能的深化与提升，从根本上说，一是受制于社会主义市场条件；二是受制于财政的地位即财政是国家治理体系的基础和治理能力的重要支柱。一方面，在社会化大生产和实行市场经济条件下，社会主义国家对社会生产、分配和消费需要实行全面的科学监督管理，这是保持正常的财政经济秩序，建立稳定的政治社会环境的基本要求。财政监督管理是国家管理经济，实行经济监督的一个主要方面。财政是社会主义国家掌握的一个重要分配工具。财政分配在社会再生产过程中居于分配环节，对生产、交换、消费可以起到反映和制约作用；在分配的诸环节中又居于主导环节，可以对工资、价格、信贷、企业财务、社会保障等的制约与协调配合发挥作用；在国民收入分配中居于枢纽地位，可以反映和制约“社会三大基金”形成，而国家要对这些方面进行管理，就需要利用财政发挥监督管理的功用。

另一方面，从财政的地位来看，财政是国家治理的基础和重要支柱，进一步说，财政是国家治理体系的基础和治理能力的重要支柱，因而除赋予财政在经济方面的监督功能之外，还赋予财政在政治、社会、文化和生态文明等方面内在的监督功能，而健全包括财政监督在立法、执法、司法和监督的法治体系及其在国家监察体系中的专业性监督的技术支撑，深化和提升了财政内在的监督职能。

新时代条件下财政的监督职能怎样才能实现呢？

第一，财政收支计划的编制、审查和执行检查，严格预算管理系统地掌握预算、税收、国有资产、投资等的活动情况；反映、了解、督促、管理经济、政治、社会、文化和生态文明等各部门、各企事业单位贯彻党的政策、法规、计划和制度的情况，防范财政金融风险；正确处理国家、单位集体、个人三者的利益关系；收入按政策及时足额地完成各项收入任务，支出坚持理财原则，统筹安排和合理使用各项资金，制止铺张浪费和各种违反财经纪律的行为，维护财经秩序。

第二，由于社会再生产过程不仅表现为物资运动，而且表现为资金运动；社会再生产不仅包括物质资料的再生产，而且包括人口再生产和环境资源再生产，等等。财政收入反映单位的经济效益和财务经营成果，财政支出反映用于经济、社会、政治、文化和生态文明等发展的各项事业的成就。因此，各种经济、政治、社会、文化和生态文明等事业活动都会综合地反映到财政资金运动上。国家通过财政收支，就可以反映、分析和检查各企事业单位的各种经济、政治、社会、文化和生态文明等是否符合党和国家的方针、政策，是否符合国家的法规、法律，是否符合市场经济原则，是否有利于社会生产力的发展、国力的增强和人民物质文化生活水平的提高，等等。

总之，新时代的财政监督职能的发展，一方面从过去的财政边缘向现在的财政核心之一发展；另一方面，从过去限于经济领域向国家治理体系和能力拓展深化。

参考文献

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