科学合理划分事权 推进农业保险转型发展

●熊志刚 安秀梅

农业保险事权划分，是在国家财政体制和农业发展战略框架下厘清各级政府农业保险发展权责的过程，在农业保险制度构建中带有根本性环节的性质。当前农业保险发展中种种问题或难题均与农业保险事权和支出责任划分不明确存在较大关联性。合理划分农业保险事权对于提高农业保险基础保障水平、拓展农业保险发展空间、适应现代农业发展需求具有重要现实意义。

一、农业保险事权划分现状及原则

农业保险事权是指各级政府承担农业保险发展包括财政补贴、运行管理、绩效考核等事务的权力。“事权”是政府管理行政事务的权力，“支出责任”是政府承担履行事权的支出责任和义务，两者关系可简单比喻为“该干什么事”与“干事谁掏钱”，而“谁该干什么事”决定“谁掏钱”。

（一）农业保险事权划分现状

自2007年中央财政首次实施保费补贴以来，我国农业保险得到迅猛发展：提供风险保障从2007年的1126亿元增长到2016年的2.2万亿元，年均增速为38.8%，保费收入从51.8亿元增长到417.1亿元，参保农户从4981万户次增长到约2亿户次，承保农作物面积从2.3亿亩增加到17.2亿亩，玉米、水稻、小麦三大口粮作物覆盖率超过70%。在保持持续高速发展态势的同时，农业保险发展存在保障程度处于较低水平、政策普惠性要求与农户需求异质性、发展模式单一性和地区资源禀赋差异性等矛盾问题。

当前农业保险发展的矛盾，究其根源与农业保险事权划分不明确不科学存在较大关联。目前我国农业保险事权划分，既存在财政事权划分共性问题，又存在行业个性问题，主要包括：第一，单向主导事权划分。农业保险事权划分一定程度存在“中央决策、地方执行”，“上级点菜、下级买单”，“事权下沉、财务上移”等情况。第二，以政府职责代替事权划分。涉及农业保险事权，目前只有《农业保险条例》，仅明确各级政府职责，未明确事权和支出责任划分。第三，职责同构。不同层级政府在职能、职责、机构设置上“上下统一、条线整齐”，实行简单的归口管理。针对同一保障范围、保障标的进行配套补贴。第四，地方政府“准退出”行为。地方政府满足于完成中央“规定动作”和覆盖大宗农产品，自主发展特色农业保险和模式动力不足。第五，逆向筹资机制导致激励不足。目前农业保险采用“联动补贴”机制，基层政府不仅财政配套支出压力大，同时需承担建设成本和运行费用等隐形成本，且难以获取可支配资金流，政策激励性不足。

（二）事权划分原则

财政事权划分一般遵循 “受益范围”、“职权下放”、“效率优先”三原则，受益范围原则是相对的，效率优先原则某种程度上是绝对的，从“效率优先”原则衍生出“规模收益”、“政府竞争”等原则，规模收益原则强调优先考虑上级政府提供公共品的规模收益，政府间竞争原则强调通过地方政府间竞争来提高效率和推动制度改进。事权划分技术流程遵循的一般原则包括：第一，“由下而上”决策程序。优先考虑基层低级地方政府承担，如存在外部性外溢，仍由基层政府来承担，由上一级政府的转移支付来补偿。如果存在规模收益问题，则尝试政府联合供给或部分的市场化运作。逐级检视、逐级上提直到中央一级。第二，事权分解。事权主体区分为委托主体和履职主体，委托主体主要对接财力保障、配套安排转移支付，履职主体达到财力水平与支出责任匹配；将事权细分为“类、款、项、目”，以列举法为主、概括法为辅划分事权。第三，“从低”和“制衡”。“从低”即贯彻“地方优先”原则；“制衡”是在分权基础上制衡，即将分解的事权分属不同的主体，通过主体分离制衡，事权下移或上提必须伴随财力下移或上提。第四，中央政府承担主要筹资责任。在公共品支出责任上，中央政府支出比例有上升趋势，主要基于在财权上收后缓解地方政府的财政压力，同时追求规模收益。对于大量的委托性事权，特别是信息复杂、考核难度大的项目，大量采用“先干后补”、“试点奖励”等方式。支出规模较大项目划归中央、支出规模较小的划归地方渐成通行原则。

我国是以事权为核心构建中央与地方财政关系，政府间事权划分指导思想经历 “事权与财权相适应”—“财力与事权相匹配”—“事权与支出责任相适应”三个阶段。事权划分难点在于对政府共同拥有事权的划分，一般采用多层次划分责权、多级筹资并配套政府间转移支付资金、委托地方执行。基于农业的正外部性和基础产业性，农业保险事权属于共同事权范畴。

二、我国农业保险事权划分构想

结合我国农业保险和农业保险事权划分的现状，遵循事权划分一般原则和技术流程，本文提出“分级保障的农业保险事权划分”构想。

（一）按保障层级划分事权：巨灾保障权－灾后救济权－产业发展权

按保障层级而不是政府层级划分事权，改变目前“职责同构”、上下对等、激励不足的现状：第一，中央承担最基础、最广泛的巨灾保险保障责任，事权承担理由是基于中央有义务为全体农户提供基本的生存和生产保障的“公共品”，巨灾保障保费以中央承担为主。第二，省级政府承担辖区内大宗农作物和全省优势农业产品的保险财政补贴责任，在农户获得基本的巨灾保障的基础上，增加保障至农户成本投入（包括直接物化成本、部分地租和人力成本投入），救济受灾农户至灾前状态，以农户灾后恢复再生产为主要目的，事权承担理由是基于省级政府与农户存在农产品供给的隐性契约，为农户提供生产成本保险。第三，市县政府承担更小范围内地方特色、产业化产品的保险财政补贴，为生产风险更高的特色产品提供更为充足的保险保障，向新型农业经营主体、规模农户倾斜，市县以下政府不承担事权和支出责任，事权承担理由基于公共品受益范围。三者事权划分的层级关系如图1所示。

图1 分级保障的农业保险事权划分层级

（二）分级保障的农业保险支出责任划分和运作形式

各级政府的农业保险支出责任为：第一，中央政府支出责任包括四部分，分别是农业巨灾保障部分对应的保险成本、巨灾保险风险的剩余兜底责任、对省级的大宗农产品的共同补贴和部分地方优势产业农产品保险的“以奖代补”。承担农业巨灾保障成本的方式包括对省级政府投保农业巨灾保险提供财政补贴、直接提供政策性巨灾再保险、出资购买巨灾再保险等。兜底责任包括充当最后再保人、最后贷款人等。中央巨灾保障权，委托省级政府履行，主要采用为省级巨灾再保险提供财政补贴的“间接”方式、利用“再保险”工具。第二，省级政府支出包括三部分，分别是大宗农产品和其他地方优势产业农产品保险的财政补贴，以及对市县特色农产品保险的“以奖代补”。省级政府的补贴方式、承保方式运作与目前基本相同。大宗农产品保险财政补贴以中央与地方共担并区分险种、区域和地方财力，向中西部和产粮大省倾斜。第三，市县政府支出责任为本区域特色农产品保险 （多为高保障水平的新型农业保险）的财政补贴。分级保障的农业保险支出责任划分和运行方式如图2、表1所示。

图2 分级保障的农业保险支出责任划分

（三）分级保障的农业保险事权划分方案的特点及优势

分级保障的农业保险事权划分的突出特点是遵循事权划分一般原则，并在此基础上增强制度弹性、兼顾公平与效率。一是体现受益范围原则。将农业保险事权按受益范围分为中央、省级、市县三个层级，以各项事权项目受益的对象和范围大小作为政府履行职责的依据。中央政府负责以全体农户为保障和受益对象的巨灾保障权；省级政府和市县各自负责本辖区内农户。二是体现事权层次性和匹配性。从中央到市县，保障水平由基本的巨灾保障、灾后恢复再生产能力保障到高水平保障，在受益范围逐步缩小的前提下保障程度逐步提升，受益范围与支出总负担相匹配。三是体现权属分置。将农业保险按保障程度进行事权分层、拆分，而不是按政府层级“打包”，避免“职责同构”和主体责任的“转委托”。同时，体现“地方优先”原则，受益范围不外溢的由地方政府负责，发挥地方政府的贴近需求、信息资源充分和易于社会动员等优势，地方政府负责事权履行并承担支出责任，但事权主体对接财力保障、配套安排转移支付，做到事权与支出责任主体匹配、能力匹配。四是兼顾公平与效率。巨灾保障权和灾后救济权体现公平导向，中央财政通过转移支付实现各省间相对均等化。市县根据自身财力决定地方特色农产品保障程度，体现效率导向。在基础巨灾和生产成本保障之上，叠加保障水平，有利于提高参保率，兼顾培育农业保险市场、促进政府间竞争。

分级保障农业保险事权划分的关键、创新和难点均在于中央政府巨灾保障权，即设立相对独立的巨灾保障权并由中央作为事权主体、地方政府作为履行主体。对这一创新思路，可从制度和技术优势上获得设立依据。第一，制度优势上，体现政府托底职责和推进实现基本公共保障均等化、由政府出资的农业巨灾保险是基于建立分配型、稳定型属性的社会防护保障体系和消除保险排斥的内在要求，以救助和补偿农户在巨灾后的“不可承受”损失作为农业保险领域公共服务的底线和最低标准，并以更广泛的农户能享受基本保障为目标，且由中央作事权主体、主要支出责任主体和最低标准制定主体，减少因地方财力不均衡造成基本保障标准的不均衡，从而有利于实现农业保险领域基本公共保障均等化。第二，技术优势上，强制基础保障叠加附加保障承保方式能实现市场混同均衡，达到增加市场供给和改进社会福利的目的。分级保障的农业保险事权划分的思路，实际上是通过基础性、普惠性巨灾保险诱致各类叠加保障，既诱致地方政府主动提供地方性的财政补贴农业保险险种，也诱致农户叠加投保保障更为充分的商业性农业保险。由政府出资、近乎自动覆盖的农业巨灾保障，某种程度上可视为一种为农户投保的“社会保险”和“强制保险”，而“强制基础保障叠加附加保障”的承保方式极大提高农户参保率、稳定农业保险经营。

表1 分级保障农业保险事权运行方式

同时，分级保障和强制基本保障叠加附加保险组合方式，也是针对现实问题提供解决思路，如：第一，针对参保率不足问题。政府通过强制约束低风险、高风险投保人和保险公司三方参与基础保障市场，实现低风险“交叉补贴”高风险投保人，并补贴低风险投保人投保“叠加”保障，则市场形成均衡状态，实现卡尔多－希克斯改进（社会福利增加足够弥补部分投保人福利损失），提高参保率。第二，针对“低保障、广覆盖”问题。强制的巨灾保险保障最低标准起到 “锚定”整个农业保险体系保障水平的作用，即中央确定的巨灾保障水平是其他财政补贴型保险的起点和参照系，中央可以通过巨灾保险水平来调节、逐步提高整体农业保险体系的保障水平，以抬高“托底线”、提升保障的“水平线”。第三，针对补贴向政策规模大户倾斜时面临的公平与效率两难问题。随着农业规模经营发展，农业保险补贴政策向规模大户倾斜受到重视。全国家庭承包耕地流转面积已由2010年的1.87亿亩增加到2015年的4.47亿亩，年均增长19.1%，流转面积占家庭承包耕地面积的比重由2007年年底的5.4%增长到2015年年底的33.3%，年均增长约3个百分点，8个省市家庭承包耕地流转比重超过35%。但目前各级财政均针对同一的直接物化成本保障给予补贴，无论是提高补贴比例还是增加保障程度，对规模大户都难有操作空间。如果规模大户和传统农户基础保障部分拉平，而规模大户自主投保叠加保障，并由市县从专项产业发展资金中予以适度补贴，则可以兼顾补贴政策公平与效率，增强满足规模大户高额保障需求的制度弹性和操作空间。

三、农业保险事权的实施方式

（一）中央巨灾保障权的实施

中央政府的巨灾保障权实施的总体思路是采用 “再保险”方式，由地方政府负责组织投保，将汇聚的风险中的“巨灾保障”额度，通过再保险分出给再保险机构，中央承担主要成本和兜底责任，投保人基本不承担成本。第一，在运行方式上，借鉴社会保险等操作，建立国家承担、地方履行的方式，不改变现有农业保险操作方式，由省级政府负责组织承保、运营、理赔，鼓励省级政府增加巨灾保障程度和覆盖面，由省级政府采用比例分保或超赔再保险向再保人出全部巨灾保险保障责任，再保成本由中央财政和省级财政分担，中央财政承担绝大部分（省级政府参与再保成本分担的以抑制省级政府的道德风险），中央负责兜底责任。第二，在承保主体上，由中央财政组建中国农业再保险公司，或委托国有再保险公司专营，也可以采用商业化形式，中央政府补贴省级政府商业再保险分出成本、建立全国农业巨灾保障基金、提供巨灾赔付信用担保等。第三，在统筹范围上，采取省级统筹，在初级阶段，对投保农业保险的农户，强制投保巨灾保险，从保费中划分少量作为巨灾保险保费和管理费用，而后期统一投保、财政统一出资，对全省实行覆盖，建立区域性强制巨灾保险制度。第四，在调控职能上，中央财政根据地域差异，制订分省的承担比例，签署再保险协议，按历史进行风险等级分组，中央财政通过差异化的分保和超赔再保费分担比例、再保险利润共享比率等手段平衡地区差异，调控直保市场，实现农业保险补贴政策意图。

（二）省级灾后救济权的实施

省级灾后救济权是农业保险事权中关键的主体部分。总体思路是在基础性的巨灾保障之上，逐步提高农业保险保障水平至覆盖生产成本（包括直接物化成本、部分地租和人力成本投入），并推动目前成本保险整体性体系化向区域产量保险演进。第一，在运行方式上，不改变目前运作方式，对于中央财政补贴险种和地方优势农业产业品种，以省级财政补贴为主。充分利用和衔接中央提供基础巨灾保险保障的制度安排，将投保成本保险和 “免费”获得巨灾基础保障捆绑，激励农户投保，提升保险覆盖面。对大宗农产品采取全省统一投保、对地方优势农产品保险采取政府采购保险等方式，对于全国性重要性农产品险种积极争取中央“以奖代补”。第二，在保障程度上，省级的保障程度逐步覆盖直接物化成本、地租和人力成本等农户成本投入，力争达到农户投入成本50%－80%的中高保障水平。目前我国“低费率、低保障”农险产品无法提高农户有效需求：一方面，我国小农经营农户对自然风险的应对经验、自保能力实际是很强的，农业投入和收益占家庭收入的比重越来越小，农业损失对家庭收入的冲击不大，家庭抗风险能力不弱，低保障水平无法诱导农户参保；另一方面，农业投入成本持续上涨，根据发改委主要农作物成本调查，2008-2013年间，三大类粮食作物每亩土地流转租金年均增长18.4%，用工成本从175元/亩迅速上涨到429元/亩。目前我国种植业保险提供的风险保障仅为农民生产中亩均产值的13.73%，不足其产值的1/7，三大口粮作物直接物化成本保障达到84%，但全部生产成本保障仅为33%。因此，在覆盖直接物化成本的基础上，逐步覆盖地租和人力成本。第三，在保障方式上，着力推行区域产量保险方式。产量保险按实际产量跟约定目标产量差额乘约定单价补偿，约定目标产量根据区域性历史产量确定，理赔触发条件为区域产量下降，与投保区域的整体风险而不是传统保险的个体风险挂钩，减少投保人道德风险和理赔查勘成本，缓解扩大省级区域农业保险覆盖面的技术难题。以地方优势农产品（经济农作物）为重点，开展特定作物区域产量保险试点，推进风险区划工作，整合省级的历史灾情、农业、地理信息、保险赔付等数据，科学厘定区域产量保险费率，同时，扩大风险责任范围（由特定列明风险扩展到一切险），增强投保人可选保障程度档次 （投保人自主选择保障区域产量的不同比例档次投保），借鉴美国团体保险计划方式，推行经营成本更为节约的区域统保方式。

（三）市县级产业发展权的实施

市县级产业发展权实施的总体思路是以效率为导向，对接规模经营和新型农业保险经营主体的高保障需求，以农业保险补贴引导市县区域的特色农业产业发展。随着农村土地流转、新型农业经营主体培育的推进，农业保险作为市场化风险管理工具和农业产业扶持政策工具的重要性、政策空间均有较大提升。第一，在发展定位上，对特色农产品的农业保险补贴政策主要定位于产业扶持政策，聚焦保障具有农业产业化、规模经营基础的高附加值经济作物、设施农业、现代农业等。农业保险补贴以引导扶持产业发展、体现产业结构调整导向为主，配套推进农村土地流转、吸引现代农业项目投资等，而非以降低投保农户投保成本为主要目的。将农业保险补贴与相关农业产业发展政策相融合，以农业保险补贴工具替代价格补贴、灾后救济等传统的产业扶持和风险管理手段，推进“农业保险+农业信贷”发展，发挥扶持政策的协同性、针对性。第二，在运行方式上，根据受益原则、成本收益对等原则，采用规模大户自主投保为主、市县财政从专项产业发展资金中予以适度补贴的方式。承保对象以规模大户为主，补贴资金从专项产业发展资金列支，补贴比例须适度，根据产业发展政策及时调整补贴期限、范围和力度。在补贴形式上，为鼓励保险公司创新新型保险形式、拓展高风险保险领域（如设施农业保险、海水养殖保险）、开发专属的区域性特色农产品保险产品，可以建立风险补偿基金来分担创新试点险种的超额赔付、给予经办保险公司一定的经营管理费用补贴等，加强“政、保、企”合作。第三，在保障方式上，加大探索价格保险、收入保险试点，推进目标价格指数保险、“保险+期货”等新型农业保险承保模式，适应现代农业产业的高风险保障需求，将保障范围从农业自然风险向农业市场风险延伸。市场风险是规模经营户需求最为迫切的保障范围。从产品形态来看，农业保险发展大致经历成本保险、产量保险、价格保险和收入保险四个递进阶段，收入保险提供产量风险和价格风险两方面的共同保障，在农业保险发达国家如美国，收入保险逐渐成为农业保险主流形式。对于市县区域性特色农产品，应加大开发天气指数、价格指数等保险，将承保责任扩展到价格风险，而对于产业化规模高、期货市场较成熟的现代农产品推进“保险+期货”试点。

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