西南民族地区生态移民的社区规划、服务与治理

王伯承

（上海海事大学 马克思主义学院，上海 201306）

生态移民（eco-migration），亦称环境移民（environmental migration），系指原居住在生态脆弱区以及自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件的地区的人口，搬离原来的居住地，在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。生态移民一般具有两层涵义：一是为了实现生态环境修复，例如自然保护区移民、水库移民中体现出来的人类活动加剧区域生态退化，采取自然修复的办法，将当地居民搬迁至环境承载力强的区域；二是为了实现贫困人口脱贫，例如我国西南地区自然环境恶劣的广阔区域内，由于当地不具备就地扶贫的条件而将当地人民整体迁出，实行易地扶贫搬迁，这凸显了生态移民内含扶贫攻坚的效用。特别是十九大报告中再次强调：坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺……确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫[1]。

对生态脆弱地区，特别是在不能实现“一方水土养育一方人”的民族区域进行生态移民，致力于实现生态环境保护与贫困群众脱贫的双重目标。然而，生态移民在实施过程中产生了诸如迁移者意愿不足、迁出地生态恢复、迁入地承载力、移民就业、移民生产生活方式转变等问题，生态移民事关搬迁地区的生态修复，也关系到移民群体自身的福祉。因此，为了提高生态移民的社会适应水平，以及促进生态移民工程的可持续性，需要在政府的主导下实现生态移民社区的科学规划、社会服务的有效供给，社会治理多元协同参与的制度保证。

一、生态移民工程的诸维度

社会主义生态文明建设强调在发展的过程中树立保护自然的生态文明理念，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。生态移民作为中国西部生态文明建设和经济扶贫开发的重要对策，已经在内蒙古、宁夏、甘肃、青海、广西、贵州、云南等省区广泛展开，取得了相当丰富的经验，并得到了国际社会的赞同。然而却面临着诸如迁出地社区生态修复、迁入地社区生存空间挤压、移民者自身的社会适应等一系列影响移民可持续性的现实问题[2]。

图1 生态移民工程的诸维度

因此，生态移民工程只有在移民前实现科学的移民社区规划、在移民过程中推进系统的服务供给、以及针对移民后出现的社会问题和社会矛盾，开展有效的社会治理，助推迁移者有效地社会适应，才能真正达成“护生态、搬得出、留得住、能致富”目标以及生态移民的可持续性。（见图1）

二、生态移民社区的科学规划

2015年底，在十二五即将结束的时刻，国家出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》 （以下简称《决定》），强调在十三五期间，确保所有贫困人口彻底解决贫困问题。新扶贫攻坚方案出台的背景是改革开放以来，中国已经有7亿人口摆脱了贫困。但目前中国仍然有大量贫困人口，位居世界第三，特别是西部民族地区存在着贫困人口的连片集中分布。正因为如此，西南地区各省（市、自治区）高度重视生态移民规划编制工作。贵州省于2012年5月,开始决定启动实施扶贫生态移民工程,计划从2012年至2020年，计划用9年时间将居住在深山区、石山区、集中连片贫困地区的47.7万户204.3万农村人口搬迁出来，从根本上改善贫困人口的生存与发展条件[3]。主要建设内容有：建设扶贫生态移民住房、铺设供水管道、修建水池、架设电线、硬化道路、配套基础设施建设等等。

（一）机遇与挑战：全面建成小康社会

西南民族地区要实现全面建成小康社会的目标，贫困和生态环境退化是两个重要的制约因素。党的十九大再次强调2020年全面建成小康社会。一方面要求政府站在生态文明建设的高度来规划生态移民；另一方面，全面消灭贫困增加了生态移民工作的紧迫性。十九大报告指出，从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期。当前，我国的扶贫开发也已经进入了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。按照《决定》的规划，实现到2020年7000多万贫困人口迈进小康的既定目标，时间紧迫、任务艰巨。地处西南云贵高原的贵州省，山地居多,素有“八山一水一分田”之说，加之人为破坏植被,以及土地资源不合理地使用方式，导致生态环境恶化，特别是水土流失和石漠化现象严重，洪涝、滑坡、泥石流等灾害频繁发生，恶劣的自然环境严重影响着居住在深山区、石山区居民的脱贫致富。此外，新时期的生态移民与扶贫开发有了更高的要求。一是贫困标准的提高，中国目前贫困线以2011年2300元不变价为基准，此基准可能不定期调整。2011年确定的贫困线标准，农村（人均年纯收入） 贫困标准为2300元，2015年为2800元，2016年贫困线约为3000元。二是贫困人口的心理预期提高，特别是随着国家一系列惠农政策的实施，那些生活在生态脆弱地区享受着各种福利待遇，各种补贴也大幅增加。在这种情况下，移民的预期就会提高，只有更高的标准才能满足移民的需要。

（二）现实选择：攻坚脱贫与生态移民的耦合

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》将六盘山区等十四个连片特困区域作为扶贫攻坚主战场[4]。地处中国西南的贵州一省就包括了武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区三大集中连片特困区，扶贫任务极其艰巨。“全面建成小康社会”核心在“全面”，“短板”仍是贫困人口。改革开放以来，中国的反贫困实践使7亿贫困人口摆脱贫困，使得中国对全球减贫的贡献率超过70%。我国能否全面建成小康社会，“瓶颈”在于老、少、边、穷地区的脱贫致富。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》 （2015） 明确实施易地搬迁脱贫，对居住在生存条件恶劣地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。把那些生态环境恶劣地区的人口搬迁出来，可以同时达到生态环境保护与消除贫困的双重目标[5]。由单纯的扶贫移民向扶贫与生态修复并重的转变，“吊庄”移民步入“生态”移民阶段，即坚持扶贫开发与生态保护并重和有效衔接的模式。目前西南民族地区的生态移民很多表现为在同一个地区之内的迁移，从迁入地的角度来说，是一种环境和资源的过度汲取。以贵州喀斯特地貌下本已紧张的生产生活用水为例，生态移民更是加剧了用水紧张以及传统上人与资源、环境和谐相处的关系。这都需要政府主导进行相应的科学规划和政策调整应对，特别强调移民同时的生态考量。

三、生态移民社区的有效服务供给

与移民搬迁工作同时进行的是移民扶持政策的落实与相关服务的供给。针对移民搬迁过程中存在的问题，政府相关部门要特别关注搬迁移民的生产、生活方面的适应问题，对他们进行物资援助、技术指导、技能培训、心理疏导等，有效地满足他们的心理需求，并尊重他们保护、传承自己民族文化的意愿。

（一）政府职能转变：管理者到服务者

生态移民是政府主导下的系统工程，移民的稳定和致富需要政府大量的资金投入和物质帮扶，帮助他们实现生产生活条件的改善[6]。从这个角度看，移民工作的重点不在于迁移本身，而更重要的是做好移入地区的各种配套和衔接工作。在组织移民搬迁的过程中，前期服务工作做得好，移民就比较稳定。因此，要把移民工作做好，实现政府职能从管理者向服务者转变，是实现生态移民工程系统的服务供给的首要因素。特别是要改变扶贫攻坚早期阶段基础设施建设为主、公共服务体系建设不足的状况，继而形成以公共服务来带动经济发展的新型扶贫模式，尤其是在生态移民的过程中，将政府工作重点调整到公共服务方面。

（二）扶贫精准识别：注意社会和谐稳定

生态移民通过科学有效的程序把贫困人口精准识别出来，采取建档立卡的方式，精准识别出扶贫对象，进而提高扶贫效果。习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时强调，扶贫要实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫；2015年6月在贵州考察时，又适时提出了扶贫开发工作“六个精准”的基本要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“六个精准”的提出，为精准扶贫指明了努力的方向。然而在市场经济条件下，贫困越发呈现出个体化的趋势，一个人的资源禀赋和发展能力是决定其贫困与否的关键。面对生态移民的扶贫政策不到位、贫困户识别和退出过程简单化操作的问题，需要加大社会矛盾纠纷走访与排查力度，重点排查因项目建设、群众就业、生活困难、治安问题、搬迁施工问题等可能引发的不稳定因素，努力做到早发现、早预防。各地各有关部门要认真进行不间断滚动排查，登记造册，切实做到底数清、情况明，并采取措施积极加以解决，切实把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。只有实现精确识别，才能夯实精准扶贫基础。不得不提的是，在生态移民中还需要大力实施教育精准扶贫[7]。在西部民族地区社会流动举步维艰的现实情况下[8]，把贫困家庭的孩子培养出来，阻断贫困代际传递，实现代际脱贫而不返贫，以及脱贫人口代际发展的可持续性，削弱阶层固化和提升社会流动，生态移民才能具备可持续性。

（三）社会政策供给：增强移民社会适应

社会政策是政府为解决特定社会问题而制定的短期与长期措施，它既具有修复性，也具有发展性[9]。实施生态移民，涉及住房、土地、户籍、就业、社会保障等一系列问题，必须有相关配套措施作为保障。在社会政策供给的内容层面，设计相应的社会政策项目，实现与精准扶贫方略的精准对接。就社会政策来说，具体包括资产社会政策、就业政策、教育救助政策、医疗保险、大病统筹、低保、社会工作等；相应地精准扶贫包括产业扶持、转移就业、异地搬迁、教育支持、医疗救助、社保兜底等。例如：生态移民建设用地的土地政策、接受移民子女的教育政策、享受迁入地同样的福利待遇等。通过制度设计上的安排，从经济补偿向能力补偿转变，提升移民者的社会适应。一言以蔽之，政府要做的是为每个脱贫对象，搭建平等的发展平台，创造良好的生存和发展环境。

进一步讲，生态移民社会政策的供给主要是推进社会政策与新扶贫攻坚方案的有效衔接。打赢脱贫攻坚战，需要社会政策的参与。而且，社会政策本身相应地也需要有一些内容彼此衔接，如产业扶持、转移就业、社会保障等。在实施层面，强调需求导向，因户因人施策。这里涉及开发性扶贫与社会救助结合的机制、生活扶助与文化扶贫结合的机制、物质扶贫与服务扶贫结合的机制。现有的精准扶贫方案、开发性扶贫不能解决问题的，可以社保兜底，通过社保兜底脱贫了，可以再进入开发扶贫。可见，社会政策供给增强移民社会适应，这是一个相互促进的权变过程，而非单向度的机械操作。

四、生态移民社区的社会治理格局

新时期，西部地区的改革发展问题、保护生态是当务之急、改善民生是第一责任、维护稳定是政治任务。然而移民搬迁却存在社区规划欠合理、管理不规范、服务跟不上等问题，这极大影响了扶贫移民的可持续性，因此生态移民社会治理工作就显得尤为突出。习近平同志在十九大报告中提出，加强和创新社会治理，在之前“共建共享”的基础上，增加了“共治”。这给我们的启发是：需要在生态移民迁移后形成政府负责、社会协同和移民自身参与等多元“共治”的社会治理格局。

（一）政府负责

除去少数自发移民，当前的生态移民工程主要依赖于政府的推动。因此，“生态移民”作为政府主导下的一项利民工程，首先体现的是政府的规划和管理职能——进行移民规划、提供公共服务、实现社会控制。但是，同时需要注意的是，政府的制度安排亦要避免由此导致的生态不正义的现象。[10]

在中华文明的熏染下，社会民众对统一国家及其中央政府往往有极强的认同感。[11]生态移民是一项极其复杂的社会系统工程，涉及面广、部门众多，只有政府才能统筹规划，进而保证生态移民工程的顺利实施。包括成立专门的生态移民机构，抽调政府骨干力量集中办公，开展规划编制、政策研究、资金筹措、审查审批移民工程实施方案，明确工作职责，分解落实目标任务。“国家意志”保证了中央政府主导下的生态移民工程能够从中央到地方一以贯之。

（二）社会协同

在扶贫开发及其治理的过程中，同样需要多元化治理主体的介入，充分发挥民间组织的作用。例如“民政部—李嘉诚基金会大爱之行—全国贫困人群社工服务及能力建设项目”通过全国专业社工机构、相关高校研究机构和社会工作专业人才培训机构的共同参与，在为贫困人群提供人性化、个性化、专业化社会工作服务的同时，进一步孵化中国优秀社工机构的专业能力和经验，建立可供社工服务制度化发展使用的标准与指标，促进扶贫社会工作队伍管理和运作的科学化、规范化，推动完善社会服务机制，强化社会服务能力，提升社会治理水平。

作为区别于政府组织的社会团体亦是生态移民工程中重要力量。在国家力量无法触及的领域和地区，发挥着补充作用[12]。更多地通过外部支持、形成合力，应对扶贫移民搬迁可持续性的结构性制约[13]。当前，各种社会团体在扶贫领域有很大的专业介入空间，譬如通过性别视角、目标群体视角、社区发展视角，纳入第三方推进、助人自助、赋权的专业理念等等，这些都可以切实提高扶贫工作的针对性、有效性。一是在生态移民早期，鼓励和支持民间组织、社会团体提早介入，通过自己的工作方式和途径解决生态移民过程中可能面临的问题；二是利用民间组织、社会团体“第三方”特殊的地位，对政府、企业实施的生态移民工程进行评估，促进生态移民的可持续发展；三是可以充分利用民间组织、社会团体关注民族文化的优势和条件，促进民族文化的传承与发展，使得生态移民能够很好地在迁入地实现社会适应和社会融入。

（三）公民参与

作为扶贫治理的主体，还需要在扶贫开发及其治理的过程中实现移民者自身的社会参与。维护生态移民参与权，提升迁移民众的参与能力，需要相应的“制度保障和法制建设”[14]。移民的外迁不能忽视公民参与的考量，一是要坚持群众自愿、以宣传教育引导为主，积极提升移民者自身的主人翁意识与参与意识；二是需要进行制度设计，提供民众社会参与的平台，增强迁移者自身的参与能力。生态移民特别注重移民们参与项目开发的意愿、脱贫的意愿和脱贫的能力[15]。所以，生态移民工程的社区治理，不能过度强调政府规划与管理。

另一个层面来讲：所谓公民参与，就是生态移民工程要注重迁移者自身的主体性地位。由此，生态移民毋宁说是政府推动的一项工程，不如说更是强调迁移者自身改变的一个过程。包括贵州省在内的我国西南地区诸省份，生态移民具有后发优势，资源环境优势，全面对外开放格局的优势；但在贫困识别过程中，精准扶贫必须超越技术化的桎梏，通过公民参与及其基层组织建设，穿透地方的社会文化网络，在生活重建与适应中实现打通减贫政策落地的“最后一公里”。

五、小结与讨论

生态移民本意是为了保护当地的自然和生态环境而实施的搬迁；同时也是提高贫困群众的生产生活水平，消除贫困的重要措施。前者重在强调“生态”与“生态修复”；后者重在强调“扶贫”与“贫困治理”。实际上来看，扶贫移民不一定是都因为生态环境问题，生态环境移民也不一定都是因为穷困；这是因为生态移民整体搬迁，由此还涉及到大量非贫困人口同步搬迁。所以生态移民不完全等同于扶贫移民，然而值得深思的是，当“生态”的话语转化为“扶贫”的话语，搬迁后的生态适宜性如何，搬迁社区与迁入社区的生态系统敏感性与稳定性问题，迁入社区的资源禀赋潜力对移民安置和区域发展可能产生的制约因素，进而影响移民社区规划空间的合理发展以及生态环境紊乱的可能后果。这些都是我们后续研究需要继续关注的。习近平总书记在扶贫移民考察的时候强调：经济发展和城镇化进程中，要留得住绿水青山，系得住乡愁。这对西南地区新时期生态移民工作有重要的启示意义。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]陈静梅.国内生态移民研究述评(1990-2014)[J].贵州师范大学学报(社会科学版)，2015，(3):94-101.

[3]贵州省人民政府.关于贵州省扶贫生态移民工程规划(2012—2020年)的批复[J].贵州省人民政府公报，2013，(6):16.

[4]顾仲阳.集中连片特困地区成为主攻区[N].人民日报，2011-12-07(002).

[5][6]李培林，王晓毅.生态移民与发展转型——宁夏移民与扶贫研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013：3(序言)

[7]许君，陈维新，毛姝.新常态下精准扶贫的选择困境与支持对策——以安徽省太湖县为例[J].地方治理研究，2016，(2):34-38.

[8]王伯承.少数民族农民工社会流动堕距表现及原因分析[J].广西民族研究，2015，(6):89-94.

[9]熊跃根.作为社会治理的社会政策实施:技术理性与政治实践的结合[J].江海学刊，2015，(4):104-110.

[10]王伯承.民族村落生态经济的环境正义考量:一个新的视角[J].贵州民族研究，2016，(4):131-136.

[11]王伯承，吴晓萍.风险社会与生态移民社区治理[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2016，(6):135-141.

[12]王永平，周丕东，黄海燕等.生态移民与少数民族传统生产生活方式的转型研究——基于贵州市局少数民族生态移民的调研[M].北京：科学出版社，2013:228.

[13]何得桂，党国英，杨彦宝.集中连片特困地区精准扶贫的结构性制约及超越——基于陕南移民搬迁的实证分析[J].地方治理研究，2016，(1):31-45.

[14]吴大华，王志鑫.贵州扶贫生态移民权益保护研究[J].贵州师范大学学报(社会科学版)，2014，(2):56-61.

[15]谭祖雪.提升社会工作扶贫参与主体的能力建设[N].中国社会报，2016-04-25(004).