投融资平台公司公益性资产会计处理规范化探索

张芊

【摘要】投融資平台公司在城市公益性资产建设方面发挥了很大的作用，但随着近年来国家投融资政策改革及相关会计准则修订的逐步推进，投融资平台公司面临着转型发展的挑战。本文对投融资平台公司主要资产的类型及会计处理方式等要素进行梳理，重点分析其公益性资产在会计核算上面临的问题及困惑，并在此基础上提出相应的改进建议。

【关键词】投融资平台公司；公益性资产；会计处理

【中图分类号】F832.39；F233

投融资平台公司（以下简称平台公司）起源于20世纪80年代末90年代初，是政府新一轮投融资体制下深化改革的产物。它是由政府出资设立，主要从事城市建设投资、开发及经营的具有公益性质的企业。不同于一般的工商企业或施工企业，它既代表政府从事城市基础设施的建设，又代表政府整合城市可经营的资源进行筹资，是一种特殊类型的公司。

随着我国经济发展步入新常态，政府职能面临深度调整及转变，公共服务领域的政策环境正经历着深刻变化。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台及2015年新预算法的正式实施标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，为地方债设立了“天花板”，剥离了平台公司政府融资的职能，规定平台公司不得再新增政府债务，并要求将存量债务纳入财政预算进行管理。

在新形势下，平台公司需进一步明确和政府的责、权、利，本着合法合理的原则划清与政府的资产管理界限，加快公司经营结构调整，逐步走向市场化独立经营及自负盈亏的阶段。随着2015年财政部审议通过《政府会计准则——基本准则》及2017年财政部修订《企业会计准则第16号——政府补助》，平台公司的会计核算也应做出相应调整与规范，使财务报表更为准确地反映其真实的财务及经营状况，为报表使用者提供更为有效的会计信息。

一、平台公司主要资产类型及核算方式的现状分析

由于平台公司的特殊性，一方面承担着诸如路桥、水务、环境等政府性资产的投资与建设，另一方面，随着公司规模的发展与多元化经营的推进，也承担着大量准经营性与经营性项目的投资与运营。结合《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号，以下简称《通知》）及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号，以下简称43号文）中关于公益性资产定义及债务性质分类的规定，将平台公司主要资产划分为以下几类，其主要内容及核算方式如下：

（一）公益性资产的主要内容及核算方式

2010年《通知》中公益性项目的定义是为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

2014年43号文虽未对公益性项目进行重新定义，但将公益性事业投资分为无收益及有一定收益，并强调鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，对上文《通知》中公益性项目的定义内涵进行了扩充。结合平台公司的实际情况，将平台公司公益性资产细分为以下两类：

1.无收益的公益性资产

自20世纪90年代起，平台公司由于承担了城市公共基础设施的融资功能，在账面上形成了具有“政府产权”性质的无收益公益性资产。该资产的特点是由政府全额投资或融资本息均由政府财政资金承担，无收费机制，目前的运营管理主体为政府相关部门。该类资产最初由政府部门通过下拨资本金的方式形成，通常将此类资产作为在建工程与固定资产——公共基础设施科目核算，相关固定资产以原值反映，经上级政府部门同意不计提折旧。

2.有一定收益的公益性资产

有一定收益的公益性资产是指由政府财政出资、平台公司投资且能取得一定收益的公益性资产，企业通过持有、运营而取得收益，并对相关资产进行维护及更新改造，保持其提供公共服务的能力。该类资产由政府部门下拨资本金或政府补助的方式形成，通常将此类资产作为在建工程、固定资产及无形资产核算，按照企业会计准则的规定进行账务处理，并计提折旧与摊销。

（二）纯市场化运营资产的主要内容及核算方式

纯市场化运营资产是由平台公司自主投资，采用市场化收费机制，运营管理主体为平台公司及其下属企业。通常将此类资产作为长期股权投资及投资性房地产核算，按照企业会计准则的规定进行账务处理。

（三）托管资产的主要内容及核算方式

托管资产属于因政府无偿划拨而形成的股权投资，平台公司仅对其具有投资关系，不具有控制、共同控制或重大影响；在活跃市场中没有报价；公允价值不能可靠计量。通常将此类资产作为可供出售金融资产核算，按照企业会计准则的规定进行账务处理。

上述资产中，有一定收益的公益性资产、纯市场化运营资产及托管资产已完全按照现代企业制度进行管理，而无收益公益性资产的管理是一种政府与企业权责模糊的过渡型管理模式，是企业在管理中面临的困惑之一。

二、平台公司公益性资产会计核算的问题分析

平台公司在旧预算法体系下，具有较强的计划色彩，政府行政主导下的核算方式存在着一些历史遗留问题；同时，由于成立时间较长、资产规模较大，其会计处理一定程度上也存在着进一步规范完善的空间。

（一）无收益公益性资产会计核算主体不明确

《企业会计准则》对资产的定义为资产是企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。而平台公司无收益公益性资产的特征事实上并不符合《企业会计准则》规定的资产定义。从上文对其性质的分析不难发现，该部分资产由政府全额投资或融资本息均由财政资金承担，无收费机制，目前运营管理主体为政府的相关部门。平台公司仅在账面上做反映，并不拥有或控制，预期不会给企业带来经济利益的资源。

2015年10月，由財政部审议通过了《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78号，以下简称《基本准则》），其中对政府财务会计要素资产进行了明确的定义，它是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源；并按照流动性对资产进行了划分，明确指出公共基础设施为政府资产中的非流动资产。2016年7月，财政部根据《基本准则》制定印发了《政府会计准则第1号——存货》、《政府会计准则第2号——投资》、《政府会计准则第3号——固定资产》和《政府会计准则第4号——无形资产》（以下简称四项具体准则），力争在2020年建立具有中国特色的政府会计准则体系。《基本准则》和四项具体准则的出台为平台公司无收益公益性资产的产权及性质界定提供了政策依据。可见，无收益公益性资产的所有权归政府部门所有，平台公司不宜将这些资产确认为自身的资产。

（二）企业集团内公益性资产初始确认性质难以区分

由于平台公司成立时间较长，在运营过程中发生过多次合并及分立，存在着集团内各公司在进行会计核算时根据自身实际采用不同会计处理方式的情况。特别是在收到政府拨款时，存在着政府补助与资本性投入性质难以区分的问题，有时针对同一事项母子集团之间的核算口径也不尽相同。

2017年6月，财政部修订了《企业会计准则第16号——政府补助》（财会[2017]15号，以下简称政府补助会计准则），进一步规范了我国政府补助的确认、计量和披露，明确了政府补助的定义与范围。政府补助是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产，不包括企业在日常经营活动中向政府收取对价的情形，也不包含政府以投资者身份向企业拨付的资本金投入。其中，政府与企业间具有明确商业实质的购销行为在实务中较易辨别，而对于政府向企业的政府补助或资本性投入，因两者的拨付形式较为类似，导致较大程度地依赖于财务人员自身的主观判断进行账务处理。

（三）公益性资产后续计量的折旧弥补问题

对于无收益的公益性资产而言，平台公司实质上只是名义上的业主与支付方，旧预算法下，地方政府自身无法进行债务融资，而采用由平台公司发债的方式进行城市建设融资，并将无收益公益性资产计入固定资产，在政府部门的批准下不计提折旧，这种做法有利于企业扩大资产规模且不影响损益，便于在市场上融资；而在新预算法下，随着地方政府不得再通过平台公司融资，须以发行政府债券的方式进行融资。随着平台公司政府融资功能的削弱，这种有悖于现行企业会计准则的特殊会计处理方式也将逐步退出历史舞台。

对于有一定收益的公益性资产而言，大部分业务为收到与资产相关的政府补助，按照政府补助会计准则进行核算，但在某些政府以资本金投入作为部分建设资金形成资产的折旧问题上，仍存在着一定的困惑。例如，某平台公司下属企业按政府批文中的拨款属性将项目建设初期收到的建设资本金计入资本公积，作为该项目部分建设资金，剩余建设资金由企业自筹取得。投产后，政府批文又明确以政府补助的形式下拨补偿收入，但仅弥补企业自筹部分的成本费用。由于未与政府就投资总额达成一致，未将前期资本金投入形成资产的相关成本费用包含在内，从而在对资产计提折旧时，导致产生政府补偿的收入不足以弥补成本折旧的情况。

三、平台公司公益性资产会计处理规范化改进的建议

（一）明确无收益公益性资产的会计核算主体

如上文分析，平台公司无收益公益性资产并不符合《企业会计准则》关于资产的界定，从其特点分析更符合《基本准则》对政府资产的界定，是政府会计主体利用资产提供公共产品和服务以履行政府职能的潜在能力，即无收益公益性资产的投资主体为政府部门。随着政府会计准则的建立及相关工作的逐步推进，平台公司应理顺与政府部门的产权边界，着力与权责发生制下的政府综合财务报告制度改革相适应，结合该级政府财政收支情况，遵照财政部最新颁布的会计准则全面梳理公益性资产。

在理清产权边界的基础上，建议平台公司与上级主管政府部门协商，较为可行的处理方式是将由历史原因形成的无收益公益性资产与其所投入的相关资本公积及长期负债相对应，暂时在企业挂账，在适当的时候移交相关政府部门。通过将无收益的公益性资产移出报表，从而还原平台公司真实的资产规模及降低整体资产负债率，提高会计信息质量。

以某平台公司2016年12月31日的合并报表数据为基础进行测算，由历史原因形成的无收益公益性资产主要分布于集团本部、下属的水务集团及公路集团。通过移交该部分资产，集团本部的资产负债率将从55.29%下降至30.08%，下属水务集团的资产负债率将从57.63%下降至50.66%，而下属公路集团资产负债率的降幅更为明显，将从47.58%下降至5.45%。通过移除无收益公益性资产，还原了企业真实的资产负债水平，但同时资产规模却大幅下降，对公司的资信评级及融资能力会造成一定的影响。

（二）依据拨付意图区分集团内公益性资产初始确认性质

随着平台公司的发展转型，应对其全部经济业务和事项的确认、计量及报告按照企业会计准则的规定进行规范统一，改进会计核算方式，以反映企业实际的财务及经营状况。尤其是平台公司的大量经济业务与政府补助相关，当平台公司集团本部收到由国资委或财政等部门拨付的资金时，应根据政府相关批文及有关财政资金管理办法明确的拨付意图判断拨款属性。同时，集团本部在下拨国有资金时，应按照政府批文中的相关用款性质及拨款形成资产的权属，及时通知下级单位，并向其明确会计处理方式，保持核算口径的统一，从而确保集团内账务处理的一致。通过归纳总结平台公司公益性资产政府拨款的形式，主要将其分为以下两类：

1.政府投资补助支持项目资金

实务中，往往采用的是政府部门通过平台公司集团本部下拨至下属各公司的拨付路径，该支持资金的实际项目法人为平台公司下属的项目实施单位。虽然实施单位收到的是集团本部的资金下拨，但政府却是该补助的实际拨付者，集团本部仅起到代收代付的作用。根据政府补助会计准则的规定，该项补助属于政府补助。集团本部在收到资金时，应借记“银行存款”，贷记“其他应付款”或其他往来科目，拨付时作相应冲销。下属项目实施单位收到资金时，按照政府补助会计准则进行相关会计处理。

2.国有资本金或资本金支持项目资金

当平台公司的资金来源为上级主管部门国资委的资本金投入，且政府批文中明确该项资金系国有资本金时，政府部门与企业之间是投资者与被投资者的关系，政府享有相应的所有者权益，此时并不适用政府补助会计准则。另外，在拨入的投资补助等专项拨款中，如政府相关文件要求作为所有者权益进行会计处理的，也不属于政府补助。当平台公司收到资金时，应借记“银行存款”，贷记“实收资本”或“资本公积”。

（三）公益性资产后续计量折旧弥补问题的改进建议

对于由历史原因形成的无收益公益性资产而言，随着平台公司的财政融资功能被斩断，无收益公益性资产的所有权将逐步回归到政府部门名下，从长远来看，应通过财政预算解决建设资金问题，平台公司将不存在该类资产的账面反映问题，其将在政府会计中列示。如今后企业再收到类似的、无收费机制的、公益性质的拨款资金，例如财政发文指定由平台公司代为下拨至各区县的市级项目征地拆迁费用等，只需反映收到投资拨款资金及拨款支出款项的往来过程，无需在账面上确认资产及资本公积。在拨款对应的项目竣工验收完毕后，按规定核销该拨款，从而防止了资产规模及资本公积的同时虚增，避免了固定资产处理模式下折旧计提的问题，同时对平台公司的损益也没有影响。

对于由政府资本金形成的有一定收益的公益性资产而言，企业应着力于突破作为投融资平台角色运作过程中的制约性瓶颈，通过提供公共产品的专业化服务，独立做出投资及经营决策。43号文中指出，政府应通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。建议企业将运营公共资产及提供公共服务获取的运营收益作为经营收入，与政府部门就投资总额及支付对价的范围做出明确约定，除了初始项目建设资金外，还应对资产投资相关的其他重要支出形成相应收益补偿机制或协议。此类项目应在企业与政府就投资及支付总额达成一致的前提下，按照收入会计准则进行核算。从长期来看，也符合国家对平台公司的政策导向。

四、结论

平台公司目前正处于由政府型投融资主体向城市基础设施市场化运营商的转型发展阶段。去平台功能后其在投融资领域的传统优势将无法延续，尤其伴随着全国公路及桥隧等公益性事业市场的逐步开放，公益性资产的投资、建设及运营壁垒将被打破，平台公司面临着较大的存续压力。本文着重就平台公司公益性资产的现状及问题进行梳理，结合新修订的企业会计准则，提出了应明确无收益公益性资产的会计核算主体，依据拨付意图区分集团内公益性资产初始确认性质，以及对公益性资产后续计量折旧弥补问题进行了分析，以期对此类资产会计处理的改进完善给出合理化建议，使平台公司在以政企分离及市场化转型为导向下的会计核算方式能够更准确、规范地反映其真实财务状况，回归到企业经营的本质。

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