我国公务员权利救济的现实困境与制度重构

(四川大学 四川 成都 610065)

一、问题的提出：讨论公务员权利救济的背景与意义

公务员是治国理政的主体，是保证党和国家各项事业顺利推进的中坚力量，在实现全面建成小康社会的历史进程中肩负着重大使命①。在大众的传统认知当中，公务员群体代表的是国家行政机关，处在社会权力结构的上层，国家公务员考试热也似乎是一年比一年热。对于同时具有公务人员和公民身份双重角色的公务员来说，身份权利的保障问题十分重要，特别是对于惩戒、免职乃至开除这样严厉的行政处分而言，如何实现身处行政争议中的公务员权利救济显得尤为重要。由于其所处机构管理较为封闭，侵权方式较为隐蔽，以及社会认识不足，公务员权利救济反而更应加大关注力度。因此，立足于我国公务员制度的现实环境，将国内外学术界对于公务员救济制度的理论同我国的具体实践工作相结合，对我国公务员权利救济的运行现状和制度障碍进行分析，提出权利救济制度的改革路径，不仅有助于增强广大公务员群体的权利保障意识，建立健全科学规范的公务员管理制度，而且有利于丰富和完善我国的行政诉讼体系。

二、我国公务员权利救济的历史沿革与现状分析

(一)建国以来公务员权利救济的历史沿革

新中国成立之初，我国尚未确立正式的现代公务员制度，公务员权利救济制度更是无从谈起。但这时候干部人事救济的思想已经开始萌芽。1957年10月，《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》第12条初步明确了国家机关工作人员不服行政处分的救济程序②。党的十一届三中全会召开以来，我国的社会主义法制体系建设得到空前发展。1987年10月召开的十三大首次提出要建立国家公务员制度，还对制定行政诉讼法做出方向性指示；1989年4月通过的《中华人民共和国行政诉讼法》和1990年12颁布的《中华人民共和国行政复议条例》，比较完备地确立了我国的行政救济制度。真正意义上的现代公务员制度和公务员权利救济制度之建立是以1993年4月《国家公务员暂行条例》的发布为标志的，条例明确了公务员的申诉和控告权利，并且在第十六章详细阐述了行政救济的受理范围、程序、原则和结果。随后，我国逐步确立了以复核、申诉、控告、人事仲裁制度为主要内容的公务员权利救济制度，我国的公务员权利救济开始走上了法制化、规范化的轨道。

(二)三种我国现行的公务员权利救济途径

我国现行的公务员权利救济制度来源于2005年4月通过并从2006年1月开始施行的《公务员法》中的相关规定，对于绝大多数非聘任制公务员而言，他们拥有的权利救济途径包括复核与申诉和控告两种，分别出自《公务员法》第90条和93条的规定。《公务员法》第100条还规定了聘任制公务员可以申请的人事争议仲裁。

三、我国公务员权利救济的制度缺失及改革必要

我国的公务员权利救济制度从萌芽产生发展至今，在保障公务员的合法权益方面起到了非常重要的作用。在法律形式上做到了体系清晰，层次分明，从高阶的法律、法规到具体的规章、政策都能有机统一、紧密衔接；具体的权利救济途径在内容规定上也在不断丰富和具体，基本保证了公务员在寻求权利救济过程中的效率和公正。但相比国外成熟的公务员制度和权利救济体系而言，我们起步太晚，理论基础和实践经验的局限导致制度设计过程中出现了不少缺陷和不足。特别是在十八届四中全会提出全面推进依法治国的背景下，党和国家对法治政府提出了新的要求。作为治国理政主体的公务员的权利救济途径如果得不到疏通和拓展，很可能给公务员队伍的稳定和处理公共事务的效率和质量带来消极影响。

图示：我国现行公务员权利救济体系

(一)我国公务员权利救济制度的缺陷

1.法律规范有待统一。在2005年《公务员法》正式出台之前的公务员权利救济法规零散杂乱，而且各条文之间对于权利救济的规定和法律效应之间缺乏规范和统一，文本和实务之间的衔接也成问题。《公务员法》的颁布较为完善地表述了公务员权利救济的若干途径，但是没有对其作出更加详尽的规定。尽管2007年和2008年又分别出台了《行政机关公务员处分条例》和《公务员申诉规定(试行)》，但是立法内容还是比较笼统，而且各自表述差异较大甚至相互冲突。比如《公务员法》规定的救济程序是先复核然后再申诉，或者绕过复核直接申诉；《行政监察法》的相关规定却是先申诉再复核，规定之间缺乏内在一致性，让人不知所措。

2.救济程序缺乏透明。“无程序即无权利”，公开透明的程序对于任何实体制度而言都是十分重要的，能够实现对运行过程的监督，保护相对人的合法权益。但在我国现行的公务员权利救济制度中，程序规定过于笼统、操作性不强，缺乏听证、质证等具体程序，如《行政监察法》缺乏相应的程序性规定，救济案件相关的双方主体只能被动地等待处理结果，因为法律没有对进一步申请复核、提供证明救济请求合理性的证据等事项做出具体规定。在救济机关实施救济的过程中，公务员缺乏实际参与权，很难保证救济效果，这些程序设计的非透明对公务员权利救济产生消极影响。

3.司法救济严重缺位。我国现在涉及公务员权利救济的法律、法规基本都排除了司法救济的可能性，《公务员法》中除了对聘任制公务员的司法救济开了一个小小的口子，大体上还是沿袭的内部行政救济方式。1990年开始施行的《行政诉讼法》于2014年11月完成了25年来的首次修订，然而此前颇受关注的第13条第3项中对于受案范围的否定列举仍然将公务员人事行政纠纷以内部行政行为之由排除在外。内部行政行为在此主要是指行政机关对其内部工作人员实施奖惩、任免等涉及个人权益的决定，这样的制度安排对于保障公务员的合法权益特别是身份权是十分不利的。

(二)引入司法救济的必要性分析

1.将公务员权利救济纳入司法审查范围，是保障公务员权益的客观需要。我国《行政诉讼法》只是规定如果公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼，而没有对诉讼对象的职业做出任何限定。我们不能认为一个人被赋予了公务员身份之后，就丧失了作为跟这个国家任何一位普通公民一样的独立人格。如果不能被赋予司法诉讼的权利，作为个体的公务员在强大的国家机关是无能为力的。一旦公务员认为自己的法定权益受到行政机关有意或无意造成的侵害时，有权和其他人一样获得司法平等保护的机会，只有这样才可能切实保障《公务员法》中赋予公务员的种种权益。

2.将公务员权利救济纳入司法审查范围，是坚持司法最终原则的必然要求。

所谓司法最终原则是指任何适用宪法和法律而引起的法律纠纷，由司法机关按照法定权限和程序、通过对具体案件的当事人间权利义务的判断，由法院做出最后的裁判，对权利受损害者的权利进行补救的机制③。相较于“自己做自己裁判”的行政救济而言，司法救济具备更强的中立性和专业性。而且司法审查往往在程序上也更加严密和透明，裁决解雇更有公信力，因而司法最终原则是作为现代法治社会的一项基本原则而存在的。我国现阶段正是全面推进依法治国，建设法治政府的关键时期，倘若这一基本原则不能关照到内部行政行为的领域，那么我们就很难认为我们的审判监督是健全和完善的。

四、重构我国公务员权利救济制度的原则和建议

(一)重构我国公务员权利救济制度的基本原则

面对复杂的人事行政关系和行政争议，要重构我国的公务员权利救济制度需要把握几个基本原则。一是程序正义原则。这也是行政法的标志性原则，美国前联邦大法官威廉·道格拉斯评价道，“权利法案的大多数规定都是程序性条款。这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与人治之间的基本区别。”避免偏私是程序正义原则的基本要求，而公平听证则构成了程序正义原则的核心内容；

二是效率和效益相结合原则。当事人权利受到侵害后，救济制度能高效快捷地为其提供救济渠道，使所受伤害及时得到纠正和补偿，这对制度设计的便利性、公正性和操作性都有要求。同时，在进行我国公务员权利救济制度的设计时，还要注意尽可能控制制度运行的成本，避免造成人力、物力、财力的浪费；三是司法最终原则，上文第四部分已经有所说明，不再赘述。但需要特别注意的一点是，司法最终原则并不意味着首先运用司法救济，强调的是在行政救济无法妥善解决争议的情况下，通过司法诉讼来达成终局性的裁决。

(二)重构我国公务员权利救济制度的路径建议

1.完善内部行政救济

进一步完善已有的内部行政救济体系，特别是最直接有效也最常被使用的行政申诉和复核。根据《公务员法》相关规定，公务员可以不经复核直接申诉，而且一般复核机构是原单位内部机构。整个复核规定显得既不独立公正，也非必经流程。因此建议取消复核，直接采用两级申诉。同时明确申诉流程，设立专门申诉机构来增强救济机构的相对独立性。

将行政机关对公务员的人事处理决定纳入行政复议的范围。《行政复议法》第8条第1款规定，“不服行政机关作出的行政处分或者其它人事处理决定，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”这样的规定就从准入机制上把行政机关对公务员所作出的人事处理决定排除在行政复议范围之外了，行政复议一般通过行政机关系统内部的层级监督来纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为，以保护相对人的合法权益。这种行政系统的内部监督，相对于行政诉讼而言对相对人权利的保护更直接、及时和全面。

2.引入外部司法救济

无论是深受特别权力关系理论影响的德国、日本和我国台湾地区还是英美法系，都将司法救济作为公务员权利的最后救济手段。从理论基础上看，赋予公务员司法诉讼权利，建立我国公务员权利救济的司法渠道，有其法律正当性和必要性，中国未来的公务员权利救济不可能长期司法缺位，引入司法救济只是一个时间问题，关键在于如何建立一个完善的公务员权利诉讼救济制度。其中司法救济的受案范围界定、司法审查机构的职能定位和独立性、司法裁决的行政赔偿制度以及如何实现与现行行政救济的制度衔接都将关系到司法救济制度能否真正妥善解决公务员权利受害的问题。

学界通常认为内部行政行为包括工作关系和人事管理关系两类④。前者为上下级行政机关之间或同级行政机关之间的工作关系，后者则表现为行政机关与其工作人员之间基于职务所形成的关系，如行政处分、人事任免等活动。后者不仅仅是普通的人事决定，还涉及到公务员的“饭碗”和身份问题等重要权利，这一部分应该先纳入到行政诉讼的受案范围。权利救济机关的独立性是其做出公正裁判的基础，各国政府普遍设置有较强中立性的公务员权利救济机关。在组织设置、人员任用上都应该尽量保证中立。

五、结语

有权利就必须要有救济，公务员与所有普通公民一样，当权利受到侵犯时也有获得救济保障的权利。我国的法治建设取得了巨大成就，现代公务员制度从无到有，公务员的权利救济也逐渐完善，但无论是法治理念还是具体实践都还有很多缺陷。十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，应当抓住这一有利契机，进一步完善公务员权利救济制度的各项措施。首先是要完善现有的内部行政救济制度，建议取消复核制度，把其职能转移到经过重新定位的行政救济机关，赋予重新定位的救济机构更多的独立自主性。同时将行政机关对公务员的人事处理决定纳入行政复议的范围，丰富和提高行政内部救济的途径和效果。更为重要的是要适时引入司法救济制度，在具体制度设计时，需要考虑司法救济的受案范围、司法审查机构的独立性、以及如何实现与行政救济的制度衔接等多方面的因素，实现内外救济高效运行有机配合的效果。

【注释】

①人民网，信长星：坚持从严从实，建设高素质公务员退伍http://dangjian.people.com.cn/n/2015/0916/c117092-27594198.html

②黄迪安.论我国公务员权利救济的路径规制[D].电子科技大学,2009.

③燕卫华.公务员权利救济制度研究[D].中国政法大学,2007.

④秦涛.论我国公务员权利救济司法化困境及其出路[J].学术研究,2015,03:54-59.

【参考文献】

[1]黎军.从特别权力关系理论的变迁谈我国对公务员救济制度的完善[J].行政法学研究,2000,01:4-7.

[2]胡建淼.“特别权力关系”理论与中国的行政立法——以《行政诉讼法》、《国家公务员法》为例[J].中国法学,2005,05:57-65.

[3]罗文燕,徐亮亮.我国公务员权利救济司法化之语境及其进路[J].甘肃政法学院学报,2009,06:86-93.

[4]方世荣.论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进[J].行政法学研究,2012,02:16-20+46.

[5]秦涛.论我国公务员权利救济司法化困境及其出路[J].学术研究,2015,03:54-59.

[6]胡晓玲.论内部行政行为纳入受案范围之必要性及其具体建构[J].学习论坛,2015,06:73-77.