发展型社会政策视角下城市流动儿童问题探究

(1.中央民族大学管理学院 北京 100081；2.中央民族大学管理学院 北京 100081)

一、前言

进入20世纪90年代以后，我国流动人口规模不断增大的同时，结构也发生了重要变化。最显著的变化之一就是流动人口的“家庭化”过程，即在流动人口中，越来越多的人不再以过去“单身外出”的方式而是以“举家迁徙”的形式流动。这样，在流动人口中，儿童少年人口越来越多。所以基于目前的城市流动的状况，我们更应该关注流动儿童这样一个特殊群体。

可是，到目前为止大多数学者仅仅关注流动人口的城市适应，但对流动儿童的城市适应则关注甚少。社会学中的社会化理论认为：一个人如果没有很好地进行社会化，特别是早期的社会化，就会出现人格缺陷，不能养成健全的人格和良好的品德，甚至会出现反社会行为，对个人、国家都是重大的损失。本文在分析城市流动儿童存在的问题及原因之后，再从发展型社会政策的视角，提出解决的方案，从而以一个新的视角解决城市流动儿童现存的问题，同时不断提高其人力资本和社会资本的积累，使城市流动儿童不仅在当前阶段能够健康、快乐的生活，而且在成人之后也能够适应城市的生活，更好的完成自我实现。

二、我国城市流动儿童问题和福利政策分析

(一)我国流动儿童问题分析

1.城市流动儿童的犯罪问题

未成年人犯罪率上升是一个世界性的课题，城市流动儿童犯罪是伴随着经济持续高速增长、物质文明和精神文明发展不协调而出现的新问题。流动儿童的家长考虑到工作的需要和租房经济节省的原则，一般都居住在城乡结合部，即犯罪的高发地带。一些犯罪分子特别热衷于教唆青少年，原因在于一方面青少年的外表更有利于降低人们的防范之心，帮助犯罪分子实施欺骗和蒙蔽行为；另一方面青少年能够一定程度上规避法律的制裁。一部分意志力不够坚定的流动儿童很容易失去理智，掉进犯罪分子精心设置的陷阱。

2.城市大龄流动儿童的就业问题

与全国就业流动人口总体相比，流动儿童由于年龄、人力资本和工作经验等自身特点，高度集中在第二产业中的制造行业。除此之外，在劳动力市场中的未成年人，相对于雇佣方的对话地位更加弱势，而对于就业的大龄流动儿童来讲，他们的社会保险的参加水平也更低。

3.城市流动儿童的公平教育问题

由于户籍准入限制，流动到城市的流动人口很难获得城市户籍，因为没有城市户口，使得流动儿童在流入地的公立学校就读自然被看作“借读生”或“外来人”对待。可见，户籍制度是造成流动儿童在城市中无法和城市儿童享有同等义务教育的社会结构性因素。

4.城市流动儿童心理方面存在问题

一方面，流动儿童真正融入城市主流文化存在一定难度，他们非常在意城里人对他们的看法。在城里人面前，他们往往表现的比较自卑、畏缩和悲观。社会适应不良，严重影响了流动儿童的个体社会化进程，制约了流动儿童心理健康的发展。

另一方面，良好的同伴关系有助于儿童获得熟练成功的社会技巧，使儿童具有安全感和归属感，有利于情绪的社会化，有利于培养儿童对环境积极探索的精神，更有利于儿童自我概念和人格的发展。反之则有可能导致流动儿童适应困难、社会能力缺失、心理和行为出现偏差和障碍。

(二)我国流动儿童福利政策分析

1.我国流动儿童的福利政策

流动儿童福利政策主要指政党和国家等公共权威组织为保证流动儿童健康发展，保证流动儿童获得最大利益的规则体系和行动体系的总合，主要包括流动儿童基本生存保障政策、流动儿童保护政策和流动儿童发展政策三大组成部分。

表2.1 我国流动儿童社会福利政策体系简表

目前，我国已基本形成了覆盖面较为广泛的流动儿童社会福利法规政策框架，对流动儿童的安全保护、教育、医疗等最基本的公共服务需求予以回应，并初步规定了政府和民间组织在其中的法定责任和基本行为准则，体现了我国政府对流动儿童成长这一问题的高度关注。

三、发展型社会政策视角下我国现有流动儿童福利政策的缺陷

(一)制度性和非制度性障碍

长期以来，我国现有的流动儿童福利政策还没有摆脱“补缺型”的社会政策设计理念，存在很大的保守性，难以提出有突破性和创新性的政策倡议。同时，由于地方政府所提供的基本公共服务主要是为了满足本地户籍居民的需求，没有制定全国统一的基本公共服务待遇、标准和服务转移规则。另外，处于不同成长阶段每个流动儿童有着不同的发展任务，处于同一成长阶段的流动儿童也有着多样化的福利需求，所以低水平的政策设计难以满足保障流动儿童日益多样化的社会福利需求。

(二)缺乏以促进流动儿童发展为目的、长期稳定的政策规划

一方面，由于长期形成的以户籍制度为基础衍生的制度惯性和社会心理的影响，使得城市基本公共服务的获得资格与服务方式不可能在短期内改变。另一方面，现有的流动儿童福利政策缺乏细化的政策条文和实际可操作性，这使得多数处于中下层生活状态的流动儿童难以接受的，也使得管理部门在执法过程中处于尴尬的境地。

(三)缺乏组织和资源保障

由于计划经济体制的影响，流动儿童福利的管理职能分散在民政、教育、人保、工青妇组织等部门，缺乏统一的流动儿童福利行政管理机构，而民间儿童福利服务组织发展滞后，也难以弥补政府社会行政能力的缺陷。同时，从儿童福利经费的使用看，其经费往往分散于多个部门的预算之中，而各个部门又有其不同的工作领域和工作重点，使得有限的经费难以做到集中使用。

四、城市流动儿童福利政策存在缺陷的原因

(一)传统户籍制度的限制

每个公民都有享受义务教育的权利和义务，但是按照我国户籍制度的规定，人口的户籍应与居住地一致；而我国的教育体制导致的现实是：适龄儿童必须在户籍所在地接受规定年限的义务教育，户籍所在地决定了学生的学籍所在地，由此催生了一系列的问题：公民居住权、户籍权及义务教育权三者间关系断裂，形成了流动儿童的身份差异，身份的差异又导致了接受教育资格的差异，流动儿童正当的、基本的权利，即接受义务教育的权利被剥夺。

(二)大龄流动儿童就业相关政策的不足

首先，城市流动儿童甚至是城市流动人口总体都无法享有平等的就业权利。除此之外城市大龄流动儿童的合法权益受到了损害。在就业市场上受到各种的有形和无形的限制，从源头上为城市大龄流动儿童合法的劳动权益被侵犯留下了隐患。

再次，就是大龄流动儿童缺乏必要的社会保障，基本享受不到城市政府提供的公共服务。并且政府的宏观管理和服务体系建设滞后。

(三)流动儿童家庭和社区支持政策中的不足

家庭是人进行社会化的最初场所，儿童首先受到的是家庭环境的影响，然后才是学校。流动儿童家庭多数属于低收入家庭，家长文化程度低，多从事一些社会地位和劳动回报较低的体力劳动。很难为孩子提供良好的学习条件和学习空间，也难以对子女的教育给予积极的指导和帮助。

社区是城市流动儿童除了学校和家庭之外的主要活动场所。但社区对城市流动儿童的关注却很少。社区对流动人口的关注主要局限在计划生育服务和治安方面。而且城市流动儿童在社区生活中往往不能够享受到与常住儿童同样的待遇，加深了对城市的疏离感，从而在一定程度上影响了城市流动儿童的身心发展。

(四)城市流动儿童自身的局限性

首先，流动儿童自身的特点易导致偏见和歧视的发生。如流动儿童的语言特点成为导致歧视产生的直接原因之一。其次，部分流动儿童学生原有的行为教育不足，如课堂上的坐姿、写字时拿笔的方式等不规范等行为给学校的管理工作带来了新的难题。再次，流动儿童流动的频繁性和无序性，造成了学校学籍管理方面的一系列问题。

五、城市流动儿童福利政策的完善对策

(一)加大教育投资，提高人力质量和存量

城市流动儿童就是未来劳动大军里不可缺少的一部分，要提高其人力资本，首先必须要加强对其教育方面的投资。正式的投资指的是政府及其有关的教育部门可以主要针对义务教育方面，加大对流动儿童较多的城乡结合部的学校进行投资，提高其师资力量，改善教学环境，提高校园里的教学设施和娱乐设施的数量和质量。加大对城市流动儿童的正式和非正式的教育投资，能够提高我国社会的人力资本的质量和存量，符合发展型社会政策的发展之路，并且能够促进我国经济社会的协调发展。

(二)推进户籍制度改革，创造公平的教育和发展机会

首先，为了城市流动儿童能够享受到公平的教育、卫生、医疗、社会保障等公共服务，就必须加快城乡二元的户籍制度的改革，取消对人口的人为划分，实现城乡一体化管理。打破户籍壁垒对流动人口的各种限制和歧视，提高他们的社会和经济地位，保障他们的国民待遇的异地实现。

其次，要完善社会保障制度，重视普惠型社会福利的积极作用，并且逐步实现普惠型的社会福利。普惠制度的实施能够使城市儿童和城市流动儿童拥有较为平等的教育和发展机会，促进两者之间的平衡。

(三)充分发挥非政府组织的功能

大力加强青少年宫、青少年活动中心等青少年活动阵地的建设。不断提高自身素养的同时积累自己的人力资本，借此来帮助他们形成正确的世界观、人生观与价值观。成立城市流动儿童助学基金，对那些勉强能维持生计的城市流动人口家庭进行帮助，至少要保证城市流动儿童的义务教育的完成。除此之外，构建以志愿者为主体的社会支持体系也成为帮助流动儿童必不可少的方式，因为在我国的志愿者队伍是十分强大的。

(四)多方配合，多角度治理城市流动儿童问题

发展型社会政策注重提高社会成员的社会参与，注重社会网络、家庭网络的构建，并且提倡社会成员之间的互动和互助，促进整个社会大家庭的发展。解决问题的方式也不是静态、单一的，而要发挥各个环节的作用，多角度、动态的进行治理。

通过各个不同主体的努力，相信在一定程度上能为城市流动儿童在生活和学习中提供必要和及时的帮助，同时也能为流动儿童的成长营造一个相对温暖的环境。相信终有一天，这些流动儿童能和城市儿童一样享受同等的基本公共服务，生活情况也必定有所改善，发展型社会政策也会进一步得到实现。

(五)制定预防城市流动儿童问题的中长期战略

发展型社会政策强调中长期的战略眼光，重视切断社会问题发育的链条，这为我们思考中国的社会政策提供了一个很好的理念。当前我们面对的社会问题和社会需要既非常复杂也很广泛，都需要得到及时的解决。面对当前错综复杂的社会矛盾和社会问题，我们既要解决当前的问题，但更重要的是要预见到这些问题对未来的后果是什么。在着手解决城市流动儿童现存教育、犯罪、就业等问题的同时也要对还未出现的问题进行预防，要充分发挥政府的职能。换言之，我们不是要在当前和未来的问题之间做出选择，而是要从中长期战略的角度来解决当前和未来的问题，也就是在预防和应急策略中做出一个两者兼顾的政策选择。只有这样，城市流动儿童的问题才能在发展型社会政策视角下得到解决。

六、结论

随着我国经济社会的发展，城市流动儿童的数量逐年上升，城市流动儿童所存在的各种问题也越来越突出。解决城市流动儿童问题成为当务之急，是促进我国经济社会协调发展的必要条件。本文首先介绍了我国城市流动儿童存在的主要问题以及问题存在原因的分析，又在问题以及出现问题原因的基础上，从发展型社会政策的视角提出了解决的方案。对于从发展型社会政策视角下解决城市流动儿童的问题，本文认为有以下五点：

第一、要解决城市流动儿童问题，必须要加大正式和非正式教育方面的投资，提高人力资本的质量和存量。

第二、实现普惠型社会福利，推进户籍制度改革，创造公平的教育和发展机会。

第三、发挥非政府组织的功能，为城市流动儿童提供所需的帮助，以更好的适应社会的发展。

第四、学校、家庭、社会组织以及城市流动儿童相互配合并根据自身特点发挥作用，多角度的对城市流动儿童问题进行治理。

第五、制定中长期战略，注重对城市流动儿童未出现的问题的预防。

【参考文献】

[1]安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].北京大学出版社，2000.

[2]曾守锤.流动儿童的社会适应：研究与务实[M].华东理工大学出版社，2011.

[3]蔡昉.中国流动人口问题[M].社会科学文献出版社，2007.

[4]安东尼·哈尔,詹姆士·梅志里.发展型社会政策[M].社会科学文献出版社，罗敏,范酉庆译，2006.

[5]何杨.公办学校场域内流动儿童社会融入研究[D].中央民族大学硕士论文，2013.

[6]李琴.流动儿童家庭的家庭策略研究[D].云南大学硕士论文,2012.

[7]陈双德.流动人口的就业状况及其影响因素分析[D].南京大学硕士论文，2013

[8]尹书强、马润生.城市流动儿童的社会认同困境及对策[J].山东省团校学报青少年研究，2008,(1).

[9]刘悦.论发展型社会政策对农民工群体的社会保护[D].东北师范大学硕士论文,2008.

[10]钱宁,陈立周.当代发展型社会政策研究的新进发展及其理论贡献[J].湖南师范大学社会科学学报,2011,(4).