促进公共文化服务均等化财税政策研究

■//李 华 严 烨

随着经济的飞速发展，我国在加强物质文明建设的同时，日益重视精神文明建设。党的十七大明确提出“建成覆盖全社会的公共文化服务体系”，全会首次将“公共文化”作为重要命题，其政治意义和实际意义均备受关注。党的十八大报告针对公共文化服务继续提出“到2020年，基本建成公共文化服务体系”的目标。党的十八届三中全会进一步强调“构建现代公共文化服务体系”，而均等化是必须实现的核心要求。2015年国务院印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，再次指出加快推进公共文化服务均等化建设，必须加强财税政策的扶持。

本文选取江西省作为实证研究对象，建立公共文化均等化评估模式测算其均等化水平，从而针对性的提出促进公共文化服务均等化的财税政策，以更好发挥政府的主导地位和财税政策的指向作用，完善公共文化服务体系，提升国家文化软实力。

一、我国公共文化服务发展现状

改革开放将近40年，我国经济取得了飞速发展，基本解决了13亿人口的的温饱问题，但是快速增长的物质文明与精神文明之间的矛盾也日益凸显，尤其是公共服务需求和公共服务供给之间的差距更是越来越明显。因此，我国现阶段公共文化服务均等化失衡现象严重，仍然存在许多问题。

第一，公共文化服务财政投入不足。根据国家统计局统计年鉴，近4年来我国国家财政对公共文化投入金额虽呈逐年递增趋势，但是占财政总支出比例却从2014年起小幅下降，平均占1.77%（见表1），然而，中等发达国家公共文化事业财政支出比重基本维持在2.2%左右，相比而言，我国公共文化财政投入规模总量仍然不足。

表1 我国公共文化建设国家财政投入情况 单位：亿元

第二，文化事业费投入结构不均衡。由于我国中部、西部和东部三大地带受经济发展水平和文化发展环境等因素的影响，城镇居民家庭文化消费支出差距明显。中部、西部地区经济水平欠发达，该地区人民群众对公共文化的需求有限，文化消费水平较低，并且财政性资金投入是公共文化服务建设资金最主要的来源渠道。而东部地区除了政府投入之外，其居民对文化的需求和支出都远高于西部地区。东部地区城镇居民家庭人均娱乐支出占总消费支出的11.92%，该指标比西部地区高出3.42%，此外文化娱乐消费支出的绝对数更是西部地区的1.4倍（见表2）。

表2 2015年我国东、西、中部地区城镇居民家庭文化服务消费支出 单位：元

除地域差异外，地区城乡人均文化消费支出结构不均衡情况更为突出。根据国家统计年鉴的数据可知，近年来城乡人均文化消费差距逐渐拉大，到2015年城镇人均文化消费支出是农村人均支出的3.91倍，2015年农村居民人均616.4元相当于是城镇居民2010年的文娱消费水平（见表3）。

第三，公共文化设施利用率较低。根据国家文化文物统计年鉴，我国文化馆和基层文化站的供给数量较多，2015年有44291个和40961个，但这两个文化站点每年的平均居民光顾次数却是最少的。虽然国家近年来大力开展文化惠民工程，但公共文化设施利用效率偏低，居民公共文化参与度不够，基本公共文化服务建设过程中存在资源浪费的现象。

表3 城乡居民人均文化娱乐服务消费支出 单位：元

二、江西省基本公共文化服务均等化测算

（一）均等化测算模型说明

通过构建基本公共文化服务均等化指标体系分析目前江西省11个市公共文化服务均等化现状，指标体系的构建可测算公共文化服务各项指标的均等化系数（A=B/C），发现地域偏差，并提出针对性的改进建议。假定江西省11个市中最高数据作为标准（即公式中的C标准）进行区域均等化程度评估，将各市各项指标B转化为均等化系数A后进行排序，可知均等化水平和差异。结合“德尔菲法”根据均等化系数确定均等化程度，区间位于[0.8,1]范围内为“均等”，位于区间[0.5,0.8）范围内属于“一般均等”，均等化系数在[0.2,0.5）区间内为“一般不均等”，区间[0,0.2）的为“不均等”。科学有效的指标体系能客观地反映政府在推动公共文化服务均等化进程中的决策效力和实施质量。

根据公共文化服务均等化的内容和衡量原则，参照公共文化服务建设体系均等化指标内容，结合江西省的实际情况，设立四大类指标体系，分别为政府财政支出、人均文娱消费水平指数、公共文化基础设施密度和文化人才建设。

（二）政府财政文化支出

该指标的设立旨在考察地方政府对公共文化服务建设的重视程度和积极性。各市政府文化与传媒支出占政府总财政支出的比重越大，说明政府在注重经济发展的同时兼顾了文化事业的发展。2015年江西省各市政府文娱公共财政支出占财政总支出情况具体见表4。

根据上述数据，只有吉安为均等，大部分城市属于较为均等。但是综合来看，江西省11市财政的文化和传媒支出水平分化严重，虽然绝大部分位于“较为均等”水平或以上，但是平均均等化系数为0.49，处于“一般不均等”状态。

表4 2015年政府文化与传媒财政支出占财政支出的比重 单位：万元

（三）人均文娱消费水平指数

该指标的高低可以反映公众对公共文化需求的高低。人均文娱消费水平指数的提高，将增加对文化方面的消费能有效刺激供给，从而促进公共文化服务均等化实现的可能性。2015年江西省各市人均文娱消费水平比上年涨跌幅度具体见表5。

表5中有赣州和九江两市属于“均等”状态，“不均等”级别的有两个市级单位，分别为景德镇和新余。整体而要，江西省的平均涨跌幅度为1.4%，均等化系数为0.56，处于“一般均等”区间。

表5 2015年人均文娱消费水平比上年涨跌幅度 单位：%

（四）公共文化基础设施密度

公共文化基础设施密度包括电视人口覆盖率、广播人口覆盖率、群艺馆和文化馆个数、图书馆数量和博物馆数量等，因此在一级指标公共文化基础设施规模的基础下，依据其包含的内容建立二级指标。通过对公共文化服务覆盖密度进行分析可以考察政府公共文化服务建设的运作效率，是判断某个地区基础公共文化服务质量高低重要指标之一。江西省2015年各市公共文化服务基础设施建设情况见表6。

从上表可以看出江西省各市公共文化服务基础设施建设情况。其中，电视和广播覆盖率的均等化水平很高，江西省平均均等化系数都达到了将近0.99，位于“均等”区间；但是文化馆、图书馆和博物馆的均等化程度较低，覆盖密度相差明显，主要原因在于该三项指标标准系数为1的参照单位新余市，其公共文化基础设施远远多于其他10个市，导致排序第二市级单位的均等化系数甚至不超过0.2。

统筹表6中各市二级指标的均等化系数，构建江西省11个市一级指标公共文化基础设施密度的均等化综合指数（表7）。

表7表明江西省绝大部分市级单位的公共文化基础设施属于“一般不均等”，综合系数低于0.5。因此地方政府应加强对基础设施建设的投入，增加设施数量，提供均等化水平。

表6 2015年公共文化服务基础设施建设二级指标情况 单位：个/十万人

表7 2015年公共文化服务基础设施建设密度

（五）文化人才建设

文化人才队伍建设是实现基础公共文化服务的保障之一，决定了公共文化服务质量和能力的高低。根据数据查找和调查研究，发现很难找到文化从业人才数量的具体数据，因此通过对二级指标艺术表演团队数量预测各市文化人才建设情况，具体参见表8。

表8 2015年艺术表演团队数量情况 单位：个/十万人

江西省绝大部分市级单位的文化人才建设均等化区间在0.5之上，也就是处于“一般均等”和“均等水平”；此外，南昌和新余两市的文化人才建设均等化程度明显低于绝大部分城市，整体差距明显。

（六）公共文化服务均等化综合指数

综合前文对江西省11个市级单位的四项公共文化服务均等化指标的测算结果，通过简单加权平均的方法，从更宏观更全面的角度测算江西省的公共文化服务的均等化综合指数（详见表9）。

根据表9分析的基础公共文化均等化综合指数，江西省11个市级单位不存在“均等”和“不均等”两种情况，其中南昌市、新余市、景德镇市和鹰潭市的公共文化服务处于“一般不均等”状态，其他7个城市为“一般均等”。结合图5，可以发现公共文化服务均等化程度最高的为吉安市，而均等化程度最低的是省会城市南昌市。整体来看，江西省总体位于“一般均等”水平，但是指数0.54，略高于“一般均等”区间的下临界点，为“一般均等”的低级程度，均等化水平有待进一步提高。

表9 2015年江西省各市公共文化服务均等化综合指数

三、促进江西省公共文化服务均等化的财税政策

（一）加大财政投入，完善投入结构

我国公共文化服务依然处于初级发展阶段，并且鉴于公共文化服务建设的公共性和公益性，要保障其均衡发展，必须建立政府的主导地位，需要不断强化政府的宏观引导和财政投入，坚持以政府为主导地位的均衡公共文化服务的政策。首先，加强中央政府和地方政府对基础公共文化服务建设重要性的认识，通过财政预算编制明确且提高公共文化支出占财政总支出的比例；其次，注重地方政府在均衡公共文化服务建设过程中的作用，除了中央专项资金切实有效的投入公共文化服务建设之外，加大地方财政性配套资金的投入比例，切实为均衡公共文化服务服务。

此外，增加财政投入的同时，应完善资金投入结构，实行有区别的财政扶持政策促进均衡化。首先，对于省级政府而言，除了重点打造对该省份的文化名城、突出特色之外，应兼顾其他城市的文化发展。其次，地方政府应加强公共文化服务建设的重视程度和财政投入比例，增加对乡镇公共文化服务的扶持，具体可通过艺术下乡、组建乡镇艺术团的形式实现当地城乡公共文化服务均等化。

（二）拓宽融资渠道，鼓励多元主体参与

江西省公共文化服务的均等化发展存在资金短缺的严重问题，因此在保证财政性资金投入占主导地位的同时，应拓宽融资渠道，转变筹资模式，鼓励多元主体参与公共文化服务的建设。积极引入社会资金，强化社会组织、企业和社区等团体的参与力度和积极性，能优化主体结构，有效解决资金短缺问题，并且各自主体能发挥其特有优势，促进基础公共文化服务的和谐均衡发展。

（三）实施差别税率，加大税收优惠

为激励文化产业的和谐健康发展，我国已现行了税收优惠支持政策，对部分文化产业的增值税实施免税或者享受低税率征税；尤其对文化保护、传承事业，比如古旧图书，展览馆、纪念馆、博物馆等门票收入，寺院、教堂、宫观等门票收入，实施免征增值税。

除现行的税收优惠政策之外，财政应对文化产业进一步细分，实施差别税率政策。具体而言，第一，对于公共文化服务主体产业，比如广播电视、电影和新闻等从低确定税率；第二，对于公共文化服务关联产业，比如文化设备、文化用品等从高确定税率；第三，对于公共文化衍生产业，比如对于文化培训、文化人才培训等实施企业所得税方面的优惠，减轻赋税压力；第四，对于文化捐赠，对捐赠企业、组织或个人制定税收减免政策等。

（四）加强人才队伍建设，完善保障机制

人才建设是基础公共文化服务均等化的重要保障之一。然而现阶段，我国的文化人才非常匮乏，文化团体数量十分有限，甚至无法统计到具体的文化从业人才数量。这种现象说明一是文化人才建设不到位，二是文化人才管理不健全。因此，加强文化人才培养力度，完善文化人才培训机制，在传授相关文化知识的同时，应注重文化创新能力的培养，形成产学研相结合的培养机制，增加文化人才储备数量；除外，通过加强文化人才管理，完善人才保障机制，从根本上发挥文化人才个体效能，调动公共文化从业人员的主动性和积极性，吸引更多的人才投身公共文化服务建设事业。

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