试论审计关口前移在科研项目绩效审计中的应用与影响

■//刘明哲 董翰文

近年来，国家不断加大技术创新投入，大批科研项目上马，极大的鼓舞了广大科研工作者的斗志，在全国掀起了科技创新的热潮，我国的科技水平得到迅猛发展。但在高速发展的背后，存在着许多问题，传统的科研项目绩效审计模式暴露出诸多不足，无法适应新时代的需求。

国内对审计关口前移的研究集中于内部审计和经济责任审计，而科研项目审计的研究则以方法的创新、运用更加高效准确的科技手段，设置完善的指标评级体系为主，并且大部分集中在对财务审计的范围内，对审计关口前移在科研项目绩效审计中的应用与影响鲜有人提及。本文将审计关口前移的思想应用于具体的科研项目绩效审计工作中，拟探索出一条科研项目绩效审计新出路。

一、科研项目及其绩效审计现存问题

（一）我国科研项目发展存在的问题

1.立项质量难以控制。立项是科研项目的起点，为项目的发展锁定了方向，对最终成果的影响不容小觑。科研项目立项，需经过项目研究者申报、项目组隶属单位管理者审核以及项目主管单位评审三个阶段。由于科技创新与研究者及所属单位评价挂钩、项目繁多导致立项审批工作量激增等原因，项目审核与评价阶段往往流于形式，无法严格依照立项审批程序对待评审项目进行全面、系统的评价，无形中降低了立项审核标准，致使立项质量不能得到有力保障，重复立项现象层出不穷，影响科研项目发展。

2.实际支出偏离项目预算。在编制项目预算时，申报者往往出于对研究经费预算在审批时必被削减的主观猜测，有意调高项目预算金额，为经费削减提供空间。而审批者以对申报者必将高估预算的主观推测为依据，盲目削减预算，这都导致最终的项目预算缺乏应有的客观性和合理性，与实际情况不符；此外，由于预算编制者自身能力所限，缺乏对未来社会形势、专业趋势及经济走势的预判，连同其他不可控的外来因素影响，都会降低预算编制合理性。以上主、客观原因均会削弱项目预算的作用，使预算缺乏约束力，出现实际支出与项目预算不符的现象，如消费性支出比例过高等，造成科研项目超前使用科研经费的现象，而研究项目需大量投入时，项目经费已所剩无几；而有的科研项目经费使用效率不高，出现大量经费结余，影响项目进程。

3.缺乏计划致使项目发展受阻。对科研项目良好的规划及精心筹备是确保科研工作顺利开展的重要前提。而在部分科学研究中，项目筹备阶段缺乏对项目可行性的分析以及对整个进程的合理计划，存在实践引导计划的现象（即对于尚未成熟的想法分配科研资源，待完成后再进行后续科研安排），长此以往将造成科研项目发展与立项目标相脱节，偏离预定的轨道，浪费审计资源，削弱科研项目的经济性及效率性等后果，严重者直接导致科研项目无法继续。

4.项目成果与预期相差甚远。

（1）项目成果超前，无法用于实践。科学研究的根本目的是利用科学技术指导实践，通过改善科技水平提高社会生产力。而在一些科学研究中，由于缺乏对社会实际生产力水平的客观认识，一味追求创新，投入大量的研发资源，所取得的研究成果过于超前，与社会现实需求脱节，使得研究成果闲置，科研资源未能发挥应有的作用。

（2）项目成果无法满足预期要求。科研项目的时效性直接影响最终科研成果对社会的作用。在我国的科研发展道路上，基于立项阶段对低估未来社会发展速度或对科研项目的发展进程过于乐观，加之科研过程中缺乏必要的监督，管控不当等原因，不乏缓慢的科研进程得到的科研成果已无法满足社会高速发展需求，预期作用未能得到充分实现的失败案例。

（3）违背社会要求。提高科学技术水平，增强社会生产能力，满足社会需求是科技创新的根本目标。但在科技创新的工作中经常出现顾此失彼的现象，将主要精力聚焦于科技创新，促进经济发展，实现经济效益，而忽略了对社会效益的应有关注，以牺牲自然资源为代价；与此同时，还存在研究成果创造的价值低于科研中投入的科研资源成本的现象，这都有悖于社会对生态文明和成本效益原则的要求。

（二）现阶段科研项目绩效审计的不足

针对上述科研项目在现实中存在的问题，深究其源，无不因为科研项目在立项及科研阶段，缺少必要的客观评价及有力监督。这就说明作为保证科研项目效率效果的传统绩效审计已无法满足科研项目发展现状的需要，具体源于以下几点缺陷：

1.着眼于事后审计。在以往对科研项目的绩效审计中，常采用事后审计的方法，在科研项目结项时才开展审计工作，偏重于对项目决算状况的审计，对项目投资决策程序情况前期的资金运用情况、建设程序、招投标与科研预算等问题无法及时进行披露和评价，其实质是对科研项目最终结果的经济型、效率性、效果性进行监督和鉴证，忽视事前、事中的评价与监督，所得出的审计意见过于片面，无法真正为对科研项目的绩效评价提供客观公允的审计意见。

2.缺乏对项目立项的评价。在以事后审计为导向的绩效审计中，忽视了在科研项目立项阶段对立项情况的评价，立项质量在缺乏有效约束的情况下，难以发挥其应有的作用。缺乏严格的立项控制程序，科研项目的合规性、可行性失去了保障基础，给科研项目的进行增添了诸多的偶然性，增加科研项目投资的风险，无益于科学技术的发展。

3.疏于项目运行监督。项目研发过程是科研项目至关重要的环节，对项目最终的结果起着决定性作用。在科研过程中每一项具体内容的执行情况，都会影响到项目成果的质量，主要内容包括合作伙伴选择及合作合同签订、项目预算的执行情况、项目进度、阶段性成果的效果以及外部环境变化对科研进程的影响等。而事后审计难以对上述情况进行有效监督，项目运行难以根据实际情况进行实时修正，科研项目执行缺乏有力保障。

二、审计关口前移的内涵及意义

（一）审计关口前移的内涵

就目前的审计理论而言，针对审计关口前移的说法不一，并没有一个准确的概念予以界定。笔者认为，对审计关口前移内涵的把握，应从时间和空间两个层面理解。

时间层面：所谓关口前移，即将审计工作的介入时间前置。简言之，就是由结项时开展审计工作向立项阶段和科研阶段转移，将审计的监督职能前移，在事后监督的基础上更加强调事前、事中的监督，贯穿对科研项目绩效审计的全过程。

空间层面：所谓关口前移，即将审计工作的工作重心前置。通过审计关口前置，由之前对预算执行结果鉴证、科研项目成果绩效评价，转变为对立项程序的评价及科研阶段各项具体工作运行的监督，能够对项目在进行中存在的风险作出估计。从目标上看，审计关口前移的目标是防控风险，保障企业经营目标实现。

（二）审计关口前移的意义

1.实现风险防控。随着时间的推移，科研项目所处的社会、专业、经济环境无时无刻不在发生变化，而在瞬息万变的环境中，必然潜藏着影响科研进程的风险。审计关口前移在科研项目绩效审计的应用，是将风险导向审计思想融入绩效审计。通过审计工作时间及空间的前移，对科研项目运行过程中将会存在的风险予以估计。从根本上防范了风险，将科研过程中面临的隐患扼杀在萌芽状态，防范于未然。从立项程序的评价，可行性的审核，到科研过程中具体流程的监督，全面评估可能存在的风险，并提出应对建议，提高科研项目运行效率。

2.将绩效审计贯穿科研项目始终。审计关口前移并非放弃原有的事后审计，而是将绩效审计的工作重心置于项目立项及科研阶段，在时间和空间层面实现科研项目绩效审计的全覆盖，充分发挥审计工作职能，形成事前评价、事中监督、事后鉴证有机结合的绩效审计体系，促进科研项目绩效水平稳步提高。

三、审计关口前移的具体应用

审计关口前移在科研项目绩效审计具体应用中，首先以对科研项目经济性、效率性、效果性进行绩效审计为总目标；其次，基于总目标，制定在不同阶段中需要实现的具体目标，并要明确每一个具体目标所涉及的内容；最后，在目标的指引下采取相应的审计程序，从而发挥审计职能。

（一）科研初步准备阶段

在科研初步准备阶段，从绩效审计的总目标出发，制定各具体目标，明确每一具体目标下应进行的具体工作，详细内容如表1所示：

根据表1所列示的具体审计目标和工作内容，在项目初步准备阶段的绩效审计，应执行相应的审计工作，具体内容如下：

1.检查预算合理性及合规性。通过对项目立项资料查阅，检查项目申报单位是否对项目经费进行严格预算，预算审批手续是否健全；检查预算将所编制预算与科研项目预算相关政策法规进行对比，检查是否存在违规现象，各部分费用预算比例是否合理；了解同类研究预算编制情况，检查预算编制是否对所有支出进行明细预算，是否存在虚报现象。

2.检查科研项目效益性。结合科研项目发展状况，及经济发展趋势，聘请领域专家协助，对项目研究成果的未来经济效益做出合理预期，通过与投入预算进行比较，检查是否存在差异，如果差异确实存在，分析差异产生原因，是否符合成本效益原则。

3.对科研项目可行性进行独立分析。检查立项审批相关资料，对评审意见仔细查阅，观察专家评审是否对科研项目的可行性产生质疑；聘请独立的外部专家，对项目的可行性进行独立、客观评价，包括考察现有的技术条件是否满足项目科研需要，预期成果是否会存在不适应社会实际发展的情况；对科研项目所在领域的研究现状进行分析，观察是否存在重复立项现象。

表1 科研项目绩效审计的目标和内容

4.评价立项审批程序的有效性。检查立项资料是否齐全，是否严格按照“申报-审核-审批”的流程立项；通过观察、询问的方法，了解并评价专家发表意见的客观性及独立性；立项后检查对项目的工作计划，是否对于专家在立项时所发表的意见予以考虑。

5.评价人员分配合理性。了解被审计科研项目所需的人员数量及必要的胜任能力，将项目组成员的分配情况与之进行对比，检查在人力资源分配过程中是否存在胜任能力、人员投入数量与项目需求不符的情况，以保证没有投入不足和资源闲置现象。

6.检查项目是否经过周密计划。检查项目组在立项完成后，是否对具体的工作制定计划；检查计划的的完整性，是否将所包括的每一项工作内容都进行详细计划，对阶段进程及成果是否有明确规定；是否对在科研过程中与内外部原因将会带来的潜在风险予以评估，对所评估的风险是否制定了应对方案，并对方案的合理性进行评价。

（二）科研进行阶段

与科研初步准备阶段相同，在科研进行阶段，由绩效审计的总目标出发，制定各具体目标，明确每一具体目标下应进行的具体工作，具体内容如下：

1.检查项目预算执行情况。根据被审计项目科研进程，对已发生支出的明细项目进行检查，并将支出金额与项目预算进行对比，观察是否存在差异，对存在差异的项目分析差异原因，确定是否存在压缩项目开支以备他用或大额超支现象；如果在研发过程中发生必要的额外开支，是否对原有预算进行合理调整；对于已执行的预算，检查与该预算相关的活动是否确已发生，以确保其真实性。

2.评价合作合同的有效性。检查与合作方签订合同是否严格按照规定的程序签订，明确其是否具备法律效应；对合同内容的恰当性和完整性进行检查，检查其是否将所有的合作内容都涵盖在内；检查其是否对双方对的责任进行明确划分，以保证科研项目进展不因责任纠纷而受影响。

3.检查工作进度是否与计划相符。对科研项目的进展进行实地调查，通过观察、询问及对能够证明部分工作完成资料进行检查，并将观察检查的结果与项目准备阶段所指定的计划进行比较，观察其进度是否存与计划相符；检查计划中所规定的阶段性成果是否确已实现，对尚未实现的分析原因。

4.检查招标活动的合规性。对项目招标的必要性进行评价，对需要招标的具体项目的招标程序进行检查，确定其程序是否合规；对中标单位的资质进行审查，确定其是否具备相应的胜任能力，以保证科研项目能够达到预定效果。

5.分析研究成果是否适应社会发展。结合科研项目实际情况了解项目进程，对科研项目阶段性研究成果进行客观评价，将其与社会发展的实际情况进行对比，检查是否存在研究进程或科研成果不适应社会发展水平的现象，包括远超社会和滞后于社会发展的情况；与此同时，了解行业研究发展状况，避免对已取得的研究成果进行相同研究。

6.检查科研过程是否符合社会要求。根据在研发过程中所进行的科研工作，对其社会效益进行评价，检查其在研发过程中是否存在违背客观规律的行为，并检查是否存在以牺牲环境为代价换取科研成果的现象。

四、审计关口前移对科研项目绩效审计的影响

（一）立项质量得到提高

在科研项目绩效审计中融入审计关口前移的思想，实现了对科研项目立项阶段的客观评价和有力监督，弥补了之前科研项目绩效审计事前监督与评价的空白。对项目编制的合理、合规性及可行性提供了有效保障，为科研项目的具体执行和顺利结项起到引领与推动作用，这均为立项质量提高在科研项目发展中的具体表现。

（二）提高科研经费效用

审计关口前移，使得项目经费从预算的编制到执行均得到有力的监督，有效促进科研经费科学合理的使用。确保在重要投入领域有充足的经费保障，且资金得到充分利用，不存在资金闲置，而在其他领域不存在超支甚至浪费的现象。这样一来，科研经费的价值得到充分体现，从而提高科研经费效用。

（三）保证科研项目效率

审计关口在科研项目绩效审计中的应用，对立项程序、合同签订等方面进行严格监督，有效识别出科研项目发展中潜在的风险，并对可能存在的风险制定应对措施，确保了科研项目运行不会受到突发事件的干扰，从而为科研项目效率提供了保证。

（四）增强科研项目效果

审计关口前移对科研项目在项目筹备阶段及科研阶段对项目组成员能力和合作单位的资质进行严格检验，保证了科研阶段能够具备相应的胜任能力。同时，通过对阶段性科研成果及科研进程与社会发展和要求的对比，对科研效果有清晰了解并向被审计项目组提出合理建议，有利于采取适当措施，使科研项目的效果得到进一步提升。

五、结束语

将审计关口前移应用于科研项目绩效审计中，充分发挥了审计职能，并将绩效审计对科研项目经济性、效率性、效果性监督和评价的目标贯穿审计工作始终，完善了科研项目绩效监督体系，有益于推动科研工作发展。在未来，还应在审计关口前移的基础上，根据各阶段绩效审计具体目标，构建适当的指标体系，从而更加系统、准确地对科研项目绩效进行监督、评价和鉴证，推动科研项目绩效审计发展。

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