党内法规视域下的党领导立法

杨炼

摘要：中国共产党要依法执政，建设社会主义法治国家，坚持和加强对立法的领导是基础。党领导立法主要通过党内法规调整，党领导立法的规范依据是党章、党代表大会的文件和其他规范性文件。党领导立法应当在宪法和法律范围内活动，要以党章为根本遵循，坚持民主集中制原则。党主要通过提出宪法修改和解释建议、提出立法建议和审议立法规划与计划、对立法重大事项的讨论决定以及听取立法重大问题的报告这四种形式来领导立法。当前，需要从完善党领导立法的顶层设计，完善人大的党组制度和加强党在立法中的组织协调着手，通过完善党内法规，推动党领导立法的规范化。

关键词：党内法规；党领导立法；党章；民主集中制

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）04-0094-12

在政党政治中，执政党是执政成败的核心力量。“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量”[1] 在中国特色社会主义事业建设中，中国共产党处于领导核心。党要依法执政，前提是要加强党对立法的领导。坚持党对立法的领导，是形成中国特色社会主义法律体系最重要的一条经验。[2]在立法过程中，党的领导贯穿始终，包括立法准备和立法议案的审议这两个阶段。在立法准备阶段，党组织提出法律（法规）的立、改、废、释的意见建议，在立法审议阶段，立法机关的党组要进行党内动员部署，统一思想和行动，这些环节均属于党内活动，主要依靠党内法规来规范和调整。由于党对立法的领导，体现出鲜明的政治性，党领导立法主要由党内规范性文件进行调整，当前，我国党内法规体系建设正处于加速发展完善之中，从党内法规视角对党领导立法系统梳理分析，有助于加强党对立法的领导，推进党内法规建设。

一、党领导立法的规范依据

中国共产党党内法规，是由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。[3]党内法规的内涵有广义和狭义两个层次，狭义的党内法规，指的是“党内规章制度”①，它们包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规范形式。制定主体包括党中央组织、中央各部门和省级党委。目前，狭义的党内法规已经形成了一个“以党章为根本，以 140 多件中央党规为主干，以约150件部委党规、1500多件地方党规为重要组成部分，由党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的运行机关保障法规 8个方面的法规共同组成的有机统一整体。”[4]广义的党内法规，则不仅包括前述狭义的党内法规，还包括党内的决议、决定、意见、通知、答复、方案、解释等党的规范性文件。应当说，尽管《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规明确界定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规范形式，但从党内法规建设的历史和现实，特别是党领导立法的实践出发，将党的决议、决定、意见和通知、方案、答复、解释等纳入广义的党内法规范畴，是有其价值和意义的。②首先，在党内法规的建设中，由于存在“党规党纪的规定过于抽象，缺乏明确具体的细节性规定，尤其是缺乏程序规范和具体要求，导致党规党纪缺乏实际的可操作性；同时党规党纪还存在偏重于说教、约束力较弱的现象”[5]，往往容易导致制度供给的不足。其次，从党领导立法的实践来看，1979年以来，中共中央和中共中央办公厅在不同历史时期先后发布了三个领导立法的规范性文件，分别是1979年8月中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，1991年2月中共中央办公厅印发的“关于加强对国家立法领导的若干意见”以及2016年2月中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”[6]，这三个文件对党领导立法乃至于社会主义民主法治建设都发挥了积极和广泛的影响。显然，这三个文件从形式上看并不属于党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则这七种规范形式之一。

那么，党领导立法的党内法规具体有哪些呢？首先，是《党章》的规定，党章是党内的根本大法，《党章》在总纲中对党的领导地位、领导方式、党的任务做出了明确规定，这是党领导立法所要遵循的原则性、根本性要求。《党章》指出，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，“党是领导一切的”， 党要“坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导”，要“完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力”，要“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。其次，是历次党代表大会的文件。比如，十二大提出，“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”，十三大强调，“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动”。十五大首次将依法治国写入报告，提出“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”，要求把改革和发展的重大决策同立法结合起来。十六大指出，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”党要按照“总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，要求“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”。十七大提出，“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。十八大继续强调“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”，要求加强立法组织工作的协调。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）不仅继续强调了党领导立法，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，而且对党领导立法的主要方式进行了阐述，即党中央讨论决定立法过程中涉及到的重大体制和重大政策调整问题，党中央向全国人大提出宪法修改建议，党中央听取法律制定和修改的重大问题这三种主要方式领导立法。再次，是执政党关于领导立法的专门性文件。这些文件包括1979年中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，1991年中共中央办公厅印发的“关于加强对国家立法领导的若干意见”，2016年中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》等。這些文件对党领导立法的性质、方式、议事程序等方面做了更具体的规定。

二、党内法规与党领导立法的原则

所谓“原则”，在拉丁语中有开始、起源、基础的意思。《现代汉语大词典》将其解释为“说话、行事所依据的准则。”[7]党领导立法的原则是贯穿于党领导立法始终，能集中体现党领导立法的根本价值，反映党领导立法的基本思想，具有普遍指导意义的基础性或本源性的准则。党领导立法是由党的执政地位所决定的，探讨党领导立法的原则，至少应该考虑以下三个方面的内容，一是党与在其领导下制定出来的“法”之间的关系是什么，即党法之间的关系。二是党领导立法的基本依据和遵循是什么。三是党在领导立法中，据以作出决议的领导制度和组织原则是什么。换而言之，党领导立法的原则，至少应该包括上述三个方面的内容，才能比较集中体现党领导立法的基本思想。

（一）党领导立法必须在宪法和法律范围内活动

法治是治国理政的基本方式，一切政党和社会团体的内外部活动都应当遵守国家的宪法和法律，这是法治的基本要义。在政党法治建设中，“执政党最起码要成为遵纪守法的先锋模范，在依法治国中起到率先垂范的作用，要善于学习运用现代法治技术来解决棘手的政治法律问题”，将执政党的执政行为纳入法治范畴，遵守宪法和法律的规定，这是现代政党政治国家所遵循的一条基本规律。①我国现行宪法对执政党在宪法范围内活动做出了明确的规定。②《立法法》则明确要求立法应当坚持中国共产党的领导。从党内法规来看，作为党内法规之根本的《党章》明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，《中国共产党党内法规制定条例》规定，制定党内法规应当遵循“党必须在宪法和法律范围内活动”，2016年中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》提出，“党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动”，党的十八届四中全会《决定》也指出，“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动”。党领导立法，是党依法执政的前提条件和制度基础，宪法是国家的根本大法，宪法明确规定了一切政党都必须遵守宪法和法律。如果说在宪法和法律制定之前，党领导立法是基于党领导人民取得了革命胜利，党成为执政党这一历史事实，那么，在社会主义法治国家建设中，党必须在宪法和法律范围内活动则成为党领导立法的基本遵循。

（二）党领导立法必须以党章为根本遵循

党章由党的全国代表大会制定，是调整全体党员的规范性文件。党章是党的整体意志的体现，也是全体党员和党的各级组织的普遍性行为规范。在党内法规中，党章具有最高的效力，是党内的根本大法。③邓小平同志曾指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[8]党领导立法是党行使执政权的具体体现，是党的执政行为，因此，必须以党章为基本依归。有“党内立法法”之称的《中国共产党党内法规制定条例》第1条就开宗明义指出，“为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”需要指出的是，党领导立法要以党章为根本遵循，并不意味着与党领导立法必须在宪法和法律范围内活动这一原则相抵触和冲突。这是因为，党章和宪法是分属于两个不同的规范体系，调整的主要内容不一样，党章调整的是执政党党内关系，涉及到党的性质、宗旨、路线、纲领、指导思想、奋斗目标、党员的权利义务、党的组织、党的纪律、党的干部等方面的内容，具有规范执政党党员和党组织行为的根本法效力。而宪法是调整国家和公民之间关系的最高准则，涉及的内容包括公民基本权利和义务、国家机构的设置和主要职权、国家的基本政治、经济、文化和社会制度等。在宪法和党章的关系上，两者实际上又具有密不可分的关系，一方面党章的修改会直接导致宪法的修改，“政策性修宪”成为我国的主导型修宪模式。[9]另一方面，宪法和党章均宣示①，宪法是具有最高法律效力的根本法。在一个国家，一切公民和政党的行为都必须遵守宪法，维护宪法权威，这是执政党党员和党的组织执政行为的底限所在。

（三）党领导立法必须遵循民主集中制

民主集中制是我们党和国家具有根本性的政治组织原则。从民主集中制的机制体制构成来看，包括了党内机构和国家机构之间实行以代表大会为基础的议行合一体制以及实行充分民主和正确集中相结合的权力运行机制两个层面的内涵。[10]民主集中制诞生于布尔什维克党的革命时期，从1927年6 月中国共产党的第三次修正章程决议案将民主集中制写入党章开始，我们党一直坚持、继承和发扬民主集中制。十八大以来，党中央高度重视党内民主集中制建设，习近平总书记多次对加强民主集中制做了重要论述②，坚持用民主集中制完善党和国家的领导体制。党对立法的领导，从“党的领导”这一要素来看，它主要表现为政治领导③，党对立法的领导，行使的是政治权力，因而这一政治领导过程，自然也需要遵循充分行使民主和正确集中的结合。从“立法”这一要素来看，立法是对权力和利益的最主要分配形式之一，正是由于立法在社会资源分配中的极端重要性，因而，立法的过程理应能使利益相关者充分表达利益诉求，并在此基础上由立法者整合纷繁复杂利益诉求，形成统一的意志和利益诉求。这一过程，就是一个广泛民主和在民主基礎上有效集中的过程。在领导立法过程中充分发扬民主，是中国共产党领导立法工作的历史经验总结，新中国法制建设的主要奠基者彭真说，“我们的法律是在中共中央领导下，按照人民民主专政、民主集中制这个根本制度，在广泛发扬民主的基础上，由人民代表大会制度制定，它既代表了全国人民的利益和意志，也集中反映了党的政策和主张”。[11]《中国共产党党内法规制定条例》规定，制定党内法规应当“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”。可以说，党在领导立法中，坚持民主集中制，既是党的领导制度在立法领域的具体体现，也是遵循“众人之治”这一基本法治观念，有效杜绝个人滥用职权，擅自独断的历史经验教训的总结。

三、党内法规与党领导立法的主要形式

关于党领导立法的主要形式，根据十八届四中全会《决定》以及2016年2月中共中央《关于加强党领导立法工作的意见》的精神，主要有提出宪法修改和解释建议、提出立法建议和审议立法规划与计划、对立法重大事项的讨论决定以及听取立法重大问题的报告这四种形式，现分述如下：

（一）提出宪法修改和解释建议

由党的中央委员会向国家最高权力机关提出宪法修改解释建议是党领导立法的重要形式。以宪法修改为例，党中央向全国人大常委会提出宪法修改建议，是1982年宪法实施以来，我国宪法修改采用的惯例①，十八届四中全会《决定》将这一惯例正式写入党的文件，明确提出，“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行修改。”将这一政治惯例用文件的形式确认下来，予以了制度化和规范化，这是党在领导立法过程中，领导立法方式和程序进一步规范化的重要体现。然而，在实践中，有两方面的问题需要进一步明确和规范：一是启动宪法修改的条件是什么？宪法是国家的根本大法，宪法具有最高法律效力和最高法律权威，由于宪法的最高效力和权威，因此，强调宪法在实施过程中的稳定性是各国的通行做法。同时，宪法是治国安邦的章程，宪法也应体现出一定的灵活性，以便能对社会主义现代化建设的成就和经验及时确认并指导实践。因此，宪法修改应该体现出稳定性与灵活性、现实性与前瞻性的结合。实践中，把“体现了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果”和“党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果”[12]以国家根本法的形式确认下来是宪法修改的基本出发点。与此同时，执政党在宪法修改中也主张，“对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的，进行必要的、适当的修改；对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不作修改；对可改可不改、可以通过有关法律或者宪法解释予以明确的，原则上不作修改，保持宪法的连续性、稳定性、权威性。”因此，需要在党内法规中探索和规范宪法修改的更明确的启动条件和程序，明确“非改不可的”和“可改可不改”之间相对清晰的界限。二是如何积极探索和完善宪法解释的提出机制。宪法解释能弥补宪法漏洞，完善宪法内容，在宪法的稳定性和灵活性之间保持必要的张力，是保障宪法权威的重要方式。十八届四中全会《决定》提出“健全宪法解释程序机制”，《宪法》第67条规定，全国人大常委会行使解释宪法的职权。从宪法解释的实践来看，学术界普遍认为，我国宪法解释只有一个，即1983年9月2日全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》属于宪法解释。宪法解释的缺位固然与我国宪法修改时间间隔不长，宪法修改条文较多有关①，但长期以来缺乏宪法解释的程序性机制也是一个重要的原因。因此，在党领导立法过程中，需要继续探索和健全党中央提出宪法解释建议的运行程序和机制，健全全国人大常委会审议通过宪法解释的程序机制，推动党提出宪法解释建议的制度化和程序化。

（二）提出立法建议和审定立法规划与计划

提出立法建议是中央和省（自治区、直辖市）、有立法权的较大市党委领导立法的重要方式。实践中，执政党在党代会上的决定和立法建议往往成为人大立法的重要来源。比如，2013年11月，十八届三中全会决定提出，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。同年12月的全国人大常委会第六次会议审议通过了关于调整完善生育政策的决议。2013 年 11月十八届三中全会决定提出废止劳动教养制度，2013 年 12 月 十二届全国人大常委会六次会议通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。[13]又如，党的十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求，十八届四中全会提出了明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上通过了《关于<中华人民共和国立法法修正案>的说明》，对立法法进行了修改。在地方立法层面，由于法治在地方治理中的作用越来越突出，地方党委对地方性法规的立、改、废提出立法建议的情形也越来越多。

立法规划是立法的源头，是指“有权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定目的，按照一定的原则和程序，所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。”[14]立法计划通常是用来确定具体的立法项目的审议安排工作。编制立法规划和立法计划是我国立法实践中的惯例和颇具特色的做法，全国人大和地方人大都十分重视立法规划和立法计划的编制。2015年修订后的《立法法》将这一惯例明确了下来，《立法法》第52条规定，“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”“立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。”立法规划和立法计划是立法的准备程序，从全国人大来看，立法规划“一般由工作机构研究拟定，由委员长会议审议同意后，印发常委会讨论认可。”立法规划对于立法机关的作用就在于，通过立法规划立法机关即可以掌握立法的计划性、主动性、重点性和步骤性，还可以通过立法规划来构建法律体系。党对立法规划和立法计划的审定，通常是人大常委会的党组将立法规划和立法计划报请同级党委审批，经过党委审定的立法规划和立法计划再经常委会党组提请委员长会议、主任会议等审议通过，经过批准的立法规划需要修订的，也通过上述程序进行。①相应的，党委也将立法规划或者立法计划中的重要项目列入工作要点。2005年中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知中明确指出，“全国人大及其常委会的五年立法规划…，由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进人法定程序。”

（三）重大立法事项的讨论决定

十八届四中全会《决定》中指出，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”2016年2月印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》进一步明确，党中央提出立改废释意见建议，讨论同意政治方面立法和重大经济社会方面立法等，有立法权地方的党委研究同意政治方面和重大经济社会方面立法。关于“重大体制”“重大政策调整”以及“重大”立法的范围，文件并没有做出明确规定。党对“重大体制”“重大政策”以及“重大”立法等重大立法事项的讨论决定，其实质是党的重大问题决定权在立法领域中的具体体现，这一权力是党章所赋予的。《党章》第12条规定，“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。”第16条规定，“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”党行使重大问题决定权的目的是为了加强党的执政能力建设，具有专属性，而党对重大立法事项的讨论决定则属于党的重大事项决定权的具体行使。同时，党在领导立法中对重大事项的讨论决定又必然与各级人大的重大事项决定权发生联系。人大的重大事项决定权是《宪法》和《地方组织法》赋予人大的基本职权之一。对人大重大事项决定权中“重大事项”的范围，《宪法》第99条、第104条和《地方组织法》第44条都只做了原则性规定，没有明確具体范围。从地方人大来看，绝大多数省（区、市）人大常委会已经出台了关于重大事项决定权的地方性法规。对“重大事项”的界定，主要有“原则规定（定义）+具体列举+兜底条款”相结合的模式和“具体列举+兜底条款”的模式。[15]整体上看，“重大事项”是决定本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中具有全局性、根本性、长远性的事项和与群众切身利益相关、社会普遍关注的重大事项。尽管这两项权力本质上不同，但两者的根本目的和动机是一致的，都是实现人民根本利益，保障人民当家作主的体现。党对重大立法事项讨论决定后，通过人大立法权的行使，使党对重大问题的决定具有了法律效力，从法律和制度上保证党对重大问题决议决定的贯彻实施。①要指出的是，《决定》提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，这一要求与党领导立法并不矛盾。“党领导立法工作注重形成和向立法机关表达党的主张，人大主导立法则是立法机关依法行使法定职权并着力提升议事效能、立法质量，最终贯彻党的主张。”[16]党领导立法所有的工作最终都要落实到保障人民当家作主，维护人民合法权益上。正如彭真同志所说的， “在立法过程中，全国人大常委会要同国务院和省、自治区、直辖市的人大常委会分工协作，密切配合。事情是一个，都在中国共产党的领导下，以最大多数人民的最大利益为根据，以宪法为准绳，目标、方针、政策是一致的，只是分工不同”[17]

（四）听取立法重大问题的报告

重大问题报告制度是党内政治生活中必须遵守的准则②。听取立法重大问题的报告是党领导立法的一项基本内容，《决定》指出，“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”这一规定明确了报告的主体是全国人大常委会党组，报告的内容则是法律制定和修改中的重大问题。关于什么是重大问题，《决定》没有明确指出，其他的党内法规也没有明确规定，仅做了部分列举。在立法实践中，全国人大常委会党组对涉及国家机构和政治制度、基本经济制度、基本人权、国家安全等方面的法律的制定和修改，先后对民法总则、物权法、刑事诉讼法、预算法修改决定、立法法修改决定、国家安全法以及网络安全法等法律草案中的重大问题向党中央请示并根据党中央决策，依法按程序做好相关工作。党的十八大以来，以全国人大常委会党组名义向党中央报送的请示报告远远超过了此前③，立法工作中重大问题请示报告的常态化、制度化机制已经基本形成。在地方立法中，地方党委就重要法规涉及的重大问题进行研究也有诸多的实践①，地方党委对立法中重大问题的研究讨论推动了具体法规的出台，并为法规的实施提供了保障。从听取立法重大问题报告的程序来看，立法报告应采取书面形式，在决策程序上，應当遵循集体研究决定的基本程序要求，2015年《中国共产党党组工作条例（试行）》第23条、24条规定，党组决策实行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，重大决策应当充分协商”，党组的重大决策要经过调查研究，充分听取意见，并进行风险评估和合法合规性审查，由集体讨论作出决定。2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确指出，“要遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题。”

四、完善党内法规进一步加强党对立法的领导

党的领导是推进“法治中国”建设的根本保证。党应在宪法和法律范围内活动，在党的内部事务中，党员和党的组织应当遵循党内法规的约束。恩格斯指出：“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规”[18]中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》强调，“要完善党的领导法规。”党对立法的领导同样需要坚持用法治方式，实现党领导立法的制度化、规范化和程序化。由于党在领导立法的制度建设中还有诸多不完善之处，需要进一步完善。

（一）完善党领导立法的顶层设计

2017年6月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中提出了完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。要求完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。尽管1991年《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》这两个党内的规范性文件对党领导立法的性质、方式、指导思想和组织保障等方面都做了具体规定，但这些文件都属于指导性的文件，在具体实施过程中，还有许多问题需要进一步明确。比如，党领导立法中重大问题的范围和方式，党领导立法中党内事务与国家事务的区分，党内民主决策集体领导的具体方式和程序，党领导立法和人大主导立法两者的关系处理，党领导立法工作程序与立法程序的衔接等问题，都缺乏具体规定，需要进一步探索。一个可供选择的方案是以《党章》为依据，制定专门性的党领导立法的党内法规，将《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》中的原则性规定、概括性规定进一步明晰下来。在程序建设方面，十八届四中全会《决定》明确提出了要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。具体而言，这些程序主要包括党对宪法修改和解释建议的提起程序、党委对立法建议的提出程序、党委对立法规划和立法计划的审定程序、重大立法事项的讨论决定程序以及对立法重大问题报告的讨论决定程序，通过程序确保党领导立法的规范化、制度化和程序化。

（二）完善人大的党组制度

党要实现对立法的领导，人大常委会的党组是一个重要的环节。《党章》第48条规定，中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。2015年6月的《中国共产党党组工作条例（试行）》指出，“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。”党组的主要任务之一，就是负责贯彻执行党的路线、方针、政策。从党领导立法来看，党组在实现党的领导和人大行使立法权之间，处于枢纽地位，党组在立法过程中的作用发挥是否充分，关系到党对立法的领导能否充分实现。《党章》第49条规定，党组必须服从批准它成立的党组织领导。对全国人大常委会党组而言，党组如何发挥自身职能，将党的主张转变为国家的意志是贯彻执行的重要体现。当前，在人大党组的制度建设中，需要进一步完善人大常委会党组就重大立法事项向党委的请示汇报制度，加强党委对人大常委会党组的政治领导，保障党的意志通过人大立法程序转化为国家法律。其次，要充分发挥党的立法建议权在领导立法中的作用，通过完善党的立法建议权的提出主体、形成机制、提出程序等方面的内容，确保能够将成熟的立法建议提交人大审议并最终转化为国家法律。再次，要进一步理顺人大常委会党组与主任会议、常委会会议的关系，厘清各自的权力边界，既支持和保障人大及其常委会发挥法定职能作用，又发挥党组的领导核心作用。

（三）加强党在立法中的组织协调

十八届四中全会《决定》提出要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》也强调在党领导立法工作的同时，要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党对立法的领导贯穿于立法的全过程，党的领导主要是政治、组织和思想领导，这就是说，在党领导立法过程中，党的领导更多强调的是立法规划、立法计划和立法建议案的提出、立法指导思想和基本原则的确定、重大立法项目和立法中重大问题的讨论决定，党对立法的领导突出的是方向性、根本性、原则性和基础性。而人大主导立法则强调的是人大依据法定职权、按照法定程序将立法议案转化为国家法律。在这一过程中，要确保党领导立法的程序与人大的立法程序有机对接起来，即不能以党内程序代替立法程序，也不能以立法程序来替代党内程序，这就要求党在立法中充分发挥组织协调作用，一方面党委要适时提出自己的立法建议，另一方面，党委要充分尊重人大在立法过程中的主导权，发挥人大在立法中的作用，通过健全党领导立法工作的日常机构，加强组织领导，完善人大常委会党组成员的兼职制度，加强组织保障，确保在立法过程中，既能始终贯彻党的领导，体现党的意志，又能发挥人大作为立法机关在立法中的主导作用。

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责任编辑：谭桔华